III SA/Kr 921/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-09	
Data wpływu	2012-06-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bożenna Blitek /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Maria Zawadzka	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 52 par. 1, art. 53 par. 3, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; Art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; Art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt  4, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622; Art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; Art. 2, art. 7, art. 84, art. 87 ust. 2, art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Sygn. akt III SA/Kr 921/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Blitek, Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.), WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce, na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce, z dnia 27 listopada 1997r. nr XXXVI/425/97, w przedmiocie zmiany uchwały nr X/102/95 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21.03.1995r. dotyczącej zasad udziału mieszkańców Gminy Wieliczka w finansowaniu inwestycji realizowanych w ramach Zespołów Inicjatyw Społecznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012r.

W dniu 21 marca 1995r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę Nr X/102/95 w sprawie zasad udziału mieszkańców Gminy Wieliczka w finansowaniu inwestycji realizowanych w ramach Zespołów Inicjatyw Społecznych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 z późn. zm.).

Z kolei w dniu 27 listopada 1997r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę Nr XXXVI/425/97 w sprawie zmiany uchwały nr X/102/95 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21.03.1995r. dotyczącej zasad udziału mieszkańców Gminy Wieliczka w finansowaniu inwestycji realizowanych w ramach Zespołów Inicjatyw Społecznych. Uchwała zmieniająca została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Zmiana polegała na dodaniu do §1 ust. 2 pierwotnej uchwały, który wprowadzał zasady finansowego udziału mieszkańców w budowie wodociągów zbiorowych, dodatkowego pkt c w brzmieniu: "przyłącza wodociągowe do 50 m.b., z wyjątkiem przecisków pod nawierzchniami dróg finansuje uczestnik Zespołu Inicjatyw Społecznych" oraz §1 ust. 2 pkt c w brzmieniu: " przyłącza kanalizacyjne do 20 m.b. finansuje uczestnik Zespołu Inicjatyw Społecznych".

Pismem z dnia 25 maja 2012r. Prokurator Rejonowy w Wieliczce wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27 listopada 1997r. Nr XXXVI/425/97 domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.), poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady miejskiej, obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej.

Uzasadniając swoją skargę Prokurator Rejonowy w Wieliczce wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała w § 1 i § 2 nakłada na mieszkańców Gminy Wieliczka obowiązek wnoszenia na konto Urzędu Rady Miejskiej w Wieliczce opłaty za realizację budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego.

Zdaniem skarżącego, powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Miejskiej obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenie do gminnych (miejskich) sieci wodociągowych kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. Skarżący wskazał, iż w aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacji budowlanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich. Poza tą ustawą w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W związku z powyższym skarżący uważa, iż w podstawie zaskarżonej uchwały nie może być powołany art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.), zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten przewiduje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy. Domniemanie to wskazuje z kolei wyłącznie na pozycję rady gminy jako organu gminy, nie zawiera zaś normy o charakterze delegacyjnym. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001r., sygn. akt III SA 2622/00, zgodnie z którym przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

Skarżący stwierdził, iż zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały one wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem budowy wodociągów zbiorowych i kanalizacji sanitarnej i ogólnospławnej. Nie można ich traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącym świadczeniom usług na podstawie umowy zawieranej między dwoma równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej.

Podsumowując skarżący stwierdził, iż skoro powołany w uchwale jako podstawa prawna przepis w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych. Obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być bowiem nałożony jedynie w drodze ustawy. Natomiast podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje do stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka zakwestionował legitymację bierną Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka i wniósł o odrzucenie skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce. Zdaniem Burmistrza, Urząd Miasta i Gminy w Wieliczce nie powinien być stroną niniejszego postępowania nie tylko dlatego, że nie uchwalił zaskarżonej uchwały, ale również dlatego, że nie jest organem Gminy. Burmistrz wskazał, iż zgodnie z art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Również z art. 57 § 1 pkt 3 w/w ustawy wynika obowiązek oznaczenia organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępowania skarga dotyczy. Natomiast zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Wieliczce – organ stanowiący Gminy Wieliczka. Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka stwierdził, iż w przypadku uznania Urzędu Miasta i Gminy w Wieliczce za legitymowany biernie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym aktu wydanego przez organ stanowiący nie można byłoby zastosować uprawnienia do uchylenia zaskarżonego aktu w ramach autokontroli, przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ani Urząd Miasta i Gminy w Wieliczce, ani też kierujący nim Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka, jako organ wykonawczy Gminy, nie mógłby uchylić uchwał organu stanowiącego. Takie kompetencje służą jedynie Radzie Miejskiej w Wieliczce. Urząd Miasta i Gminy w Wieliczce jest bowiem jedynie aparatem pomocniczym gminy, przy pomocy którego Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka realizuje swoje zadania jako organ wykonawczy gminy zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka uważa, iż niedopuszczalne jest wniesienie skargi na uchwałę organu stanowiącego w sytuacji, gdy jako stronę przeciwną wskazuje się urząd gminy.

Niezależnie od powyższego Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka podniósł, iż skarga wbrew treści zaskarżonej uchwały przyjmuje, jakoby uchwała ta nakładała na mieszkańców obowiązek wnoszenia na konto Urzędu opłat za realizację budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Organ wyjaśnił, iż w § 1 uchwały Nr X/102/95 stwierdzono wprost, że udział w finansowaniu inwestycji realizowanych w ramach Zespołów Inicjatyw Społecznych jest dobrowolny. Zatem zaskarżona uchwała nie wprowadziła obowiązku uiszczania opłat. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie stanowi, zdaniem Burmistrza, aktu normatywnego, na podstawie którego Gmina domagałaby się uiszczania wyżej wymienionych opłat. Nie wprowadzono również w uchwale żadnych środków przymuszających do wpłacania opłat. Poza tym uchwałę Nr X/102/95 podjęto 17 lat temu, a ówczesne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobowało możliwość dobrowolnego udziału mieszkańców.

Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka podniósł również, iż organ nadzoru prawnego do chwili obecnej nie kwestionował zaskarżonej uchwały. Poza tym zaskarżona uchwała nie jest stosowana od wielu lat. Kwestie obowiązku finansowania budowy przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych obecnie w sposób wyraźny uregulowane są w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123, poz. 858 z późn. zm.).

W piśmie z dnia 20 czerwca 2012r. Prokurator Rejonowy w Wieliczce sprecyzował, iż organem, którego działanie jest przedmiotem skargi jest Rada Miejska w Wieliczce, a nie jak błędnie wskazano Urząd Miasta i Gminy w Wieliczce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27 listopada 1997r. nr XXXVI/425/97, zmieniająca uchwałę nr X/102/95 z dnia 21 marca 1995r. w sprawie zasad udziału mieszkańców Wieliczka w finansowaniu inwestycji realizowanych w ramach Zespołów Inicjatyw Społecznych. Zmiana polegała na dodaniu do §1 ust. 2 pierwotnej uchwały dodatkowego pkt c w brzmieniu: "przyłącza wodociągowe do 50 m.b., z wyjątkiem przecisków pod nawierzchniami dróg finansuje uczestnik Zespołu Inicjatyw Społecznych" oraz §1 ust. 3 pkt c w brzmieniu " przyłącza kanalizacyjne do 20 m.b. finansuje uczestnik Zespołu Inicjatyw Społecznych". Przepisy, które zmieniono zaskarżoną uchwałą rozszerzając ich treść przewidywały natomiast, że dobrowolny udział mieszkańców w finansowaniu budowy wodociągów zbiorowych sieci rozdzielczej o średnicy do 160 włącznie wynosić ma 30%, nie więcej niż 1000zł w 1995r. na jednego uczestnika Zespołu Inicjatyw Społecznych (§1 ust. 2 lit. b), zaś przy budowie kanalizacji sanitarnej ten udział wynosić ma 30%, nie więcej niż 1000zł w 1995r. na jednego uczestnika Zespołu Inicjatyw Społecznych, a przy budowie kanalizacji ogólno-spławnej - 20%, nie więcej niż 1000zł w 1995r. na jednego uczestnika Zespołu Inicjatyw Społecznych (ust. 3) .

Podstawowe zagadnienie, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, to odpowiedź na pytanie o charakter prawny tej uchwały i istnienie podstaw prawnych do jej podjęcia, a więc o to, czy organ gminy mógł wiążąco regulować sposób i wysokość wspierania inwestycji lokalnych przez mieszkańców.

Zaskarżona uchwała wprowadza zmiany do uchwały zawierającej katalog inwestycji, które miałyby być realizowane na jej podstawie oraz regulującej istotne elementy współudziału mieszkańców w realizacji inwestycji lokalnych - aspekty finansowe, poprzez dodanie do tego katalogu kolejnych elementów: budowy przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacyjnego. Rada Miasta zatem jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji lokalnych z udziałem ludności, obciążając mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływała zaskarżona uchwała, należy ocenić, że ma ona charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych, polegające na budowie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Nie była to tylko swoista "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców, lecz w istocie zobligowanie mieszkańców do finansowego wsparcia, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od ich partycypacji w kosztach. Nie można zatem uznać, że ta partycypacja było dobrowolna. Wprawdzie treść uchwały nie nakłada wprost na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłat, jednak wprowadzając zasadę finansowania przyłączy przez samych mieszkańców- uczestników Zespołu Inicjatyw Społecznych, w praktyce uzależniała realizację inwestycji od partycypacji finansowej mieszkańców. Zaskarżona uchwała określająca dobrowolny udział mieszkańców w finansowaniu inwestycji gminnych (wodociągów i kanalizacji), od którego uzależnione było przeprowadzenie tych inwestycji, nakłada zatem w istocie na każdego obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości określonej w uchwale w związku z budową i przyłączaniem się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i uchwała ta w istocie, wbrew twierdzeniom organu, nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 710/09; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., I OSK 1336/05, Lex nr 194876; wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nakładanie na obywateli obowiązków musi mieć podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie co najmniej rangi ustawowej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jedną z podstawowych zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego oraz materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego.

W tej sytuacji przywołanie jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie chybione. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt OSK 1902/06, Lex nr 327769, zgodnie z którym art. 18 nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. A zatem powołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawny, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być także art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające zakres działania gminy i wymieniające przykładowy katalog tych zadań.

W stanie prawnym istniejącym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było też żadnej innej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla podjęcia uchwały wprowadzającej finansowy udział mieszkańców w budowie kanalizacji czy wodociągów. Podstawy takiej nie stanowił ani art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem odsyła on tylko do upoważnień zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i w innych ustawach, ani też art. 40 ust. 2 pkt 4, który przewiduje, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W pojęciu "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie w nich oraz określenie w sposób konkretny wysokości opłat (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 1993 r., sygn. akt IV SA 823/92, wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95). Podstawy takiej nie zawierały także przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991, Nr 30, poz. 127).

W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustanawiane przez gminę opłaty, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem świadczenia finansowe w postaci opłaty za budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego wprowadzone zaskarżoną uchwałą niosą w sobie element przymusowości, uzależniając budowę tego przyłącza od finansowego udziału mieszkańców. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej było ich uiszczenie. Element przymusu w ich uiszczeniu czynił je daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Okoliczność, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono trybu postępowania egzekucyjnego celem "wyegzekwowania" tych opłat nie może stanowić przesłanki pozbawiającej je cech obligatoryjności. Opłaty powyższe zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem budowy przyłącza. Wprowadzony zaskarżoną uchwałą finansowy udział mieszkańców został ustalony w wysokości 100%, a jego uiszczenie było warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Nie można tego typu opłaty traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772), korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością. Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm. nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Udział mieszkańców w finansowaniu inwestycji wodociągowych i kanalizacyjnych dotyczył więc sytuacji stwarzającej pewnego rodzaju "przymus życiowy".

W świetle powołanych powyżej argumentów, nie sposób uznać dobrowolności opłat wprowadzonych zaskarżoną uchwałą. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest jednak dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat przewidzianych w zaskarżonej uchwale. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01).

W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała ustalając zasady udziału mieszkańców w finansowaniu przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wydana zatem została z istotnym naruszeniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasad praworządności i legalności wynikających z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Wadliwe zastosowanie przepisów prawnych stanowiących podstawę podjęcia uchwały tj. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, musi być uznane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak ze względu na normatywny, zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale, jest ona aktem prawa miejscowego. A zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.

Należy też zaznaczyć, że okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została 17 lat temu i od wielu lat nie jest już wykonywana, nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa bowiem z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy nie zostały usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały mieszkańcy uczestniczyli w finansowaniu inwestycji wodociągowych i kanalizacyjnych. Z tego powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.