Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. B. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2942/17 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2942/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.G., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], a także zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.G. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Wskazaną powyżej decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek K.G. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej: p.b.). Stwierdził, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. GINB stwierdził, w oparciu o projekt zagospodarowania terenu oraz internetowe mapy dostępne na portalu www.qeoportal.gov.pl, że sporny budynek usytuowano w odległości ponad 30 m od granicy działki nr ew. [...], zaś projektowane śmietnik oraz szambo usytuowano w dalszych odległościach od działki skarżącego. Z uwagi na usytuowanie projektowanej inwestycji i wysokość projektowanego budynku mieszkalnego (maks. 10,79 m), nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; zwanego dalej: r.w.t.). Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki nr ew. [...] i skarżący może bez przeszkód zagospodarować swoją działkę. Inwestycja nie pozbawia też nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był uprawniony do korzystania z działki inwestycyjnej nr ew. [...] w jakikolwiek sposób, w szczególności by przysługiwało mu względem tej działki prawo do przejazdu, przechodu albo przegonu bydła.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2942/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K.G., uchylając ww. decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody.

Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że art. 28 ust. 2 p.b. przyznaje status strony w sprawach o pozwolenie na budowę inwestorowi oraz każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu bądź zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie ma decydującego znaczenia czy nieruchomość objęta tym oddziaływaniem jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, gdyż granice tego obszaru wyznacza zasięg określonego odrębnymi przepisami ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomości w jej otoczeniu. Istotne jest, by ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, objętych wpływem inwestycji, wynikały z przepisów odrębnych. Te przepisy odrębne to również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji zaznaczył, że art. 28 ust. 2 p.b. ma również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Charakter tych postępowań nie zmienia bowiem ich przedmiotu, którym jest pozwolenie na budowę.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, która nie graniczy z nieruchomością inwestycyjną, ale jest położona w jej dalszym otoczeniu. Skarżący swój interes prawny wywodzi z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten określa lokalizację przyszłej drogi gminnej, ustalając jej przebieg m.in. przez działkę, na której ma być zrealizowana inwestycja budowlana, a planowana droga gminna w dalszym jej przebiegu ma stanowić jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego. Obecnie działka skarżącego jest skomunikowana z drogą publiczną poprzez służebności na nieruchomości sąsiedniej. Skarżący zarzuca, że w oparciu o wchodzącą w skład projektu zagospodarowania działki, nieprawidłowo sporządzoną mapę do celów projektowych, na której błędnie zaznaczono przebieg planowanej drogi wewnętrznej gminnej, organ zatwierdził projekt budowlany, który narusza uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego projekt zagospodarowania działki przewiduje rozmieszczenie w terenie obiektów, w tym budynku mieszkalnego, w sposób kolidujący z przebiegiem planowanej drogi gminnej i uniemożliwiający jej wykonanie w lokalizacji określonej planem miejscowym.

W ocenie Sądu I instancji skarżący ma interes prawny w zachowaniu przez inwestycję budowlaną wymogów dotyczących zagospodarowania terenu, wynikających z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zachowania odległości od planowanej drogi gminnej, która ma stanowić w przyszłości jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Realizacja obiektów budowlanych spornej inwestycji oddziałuje na nieruchomość skarżącego w ten sposób, że przez posadowienie ich na trasie przebiegu planowanej drogi publicznej i przez to uniemożliwienie wykonania tej drogi zgodnie z planem miejscowym, skarżący zostanie ograniczony w możliwości zagospodarowania jego działki. Okoliczność, że obecnie nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, poprzez korzystanie ze służebności drogowej na innej nieruchomości, nie pozbawia go wynikającego z planu miejscowego interesu prawnego w uzyskaniu w przyszłości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Brak bezpośredniej komunikacji nieruchomości z drogą publiczną stanowi ograniczenie w możliwości korzystania z niej nawet wówczas, gdy dla tej nieruchomości jest ustanowiona służebność drogowa, ponieważ konieczność przejazdu lub przejścia każdorazowo przez cudzą nieruchomość by dostać się do drogi publicznej jest niewątpliwie utrudnieniem w komunikacji i wiąże się z ryzykiem, że kolejny właściciel nieruchomości obciążonej może zacząć zachowywać się w sposób przeszkadzający w korzystaniu z służebności.

Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli J.B. oraz GINB.

W skardze kasacyjnej J.B. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu:

1 . naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu I instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, iż skarżący K.G. ma interes prawny w zachowaniu przez inwestycję budowlaną wymogów dotyczących zagospodarowania terenu, wynikających z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zachowania odległości od planowanej drogi gminnej, która ma stanowić w przyszłości jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy skargę na ww. decyzję należało oddalić albowiem decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu oraz oparte były na prawidłowych ustaleniach faktycznych w sprawie. Tymczasem Sąd I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny wyprowadził z niego nieprawidłowe wnioski odnośnie zastosowania prawa materialnego polegające na uznaniu, że skarżący ma interes prawny w zachowaniu przez inwestycję budowlaną wymogów dotyczących zagospodarowania terenu, wynikających z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zachowania odległości od planowanej drogi gminnej, która ma stanowić w przyszłości jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, podczas gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiące gwarancję dla mieszkańców terenów objętych planem realizacji takiej zabudowy, jaką plan dopuszcza, mogą wyznaczać obszar oddziaływania obiektu w sytuacji, gdy wpływają one na sposób zagospodarowania nieruchomości. To ostatnie w sprawie nie występuje. Przeciwnie skarżący nie ma ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają związanych z obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego albowiem, co niewadliwie ustaliły organy obu instancji, nie pozbawiają go dostępu do drogi publicznej i w żaden sposób inwestycja uczestnika postępowania nie ogranicza prawa zagospodarowania nieruchomością przez skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uczynienie tego przepisu podstawą orzeczenia bez wskazania, na czym polegało naruszenie przez organy przepisów art.28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b., podczas gdy przepisy te zostały przez organy obu instancji zastosowane poprawnie zaś skarga na ww. akt winna być oddalona;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 zwanej dalej: k.p.a.), przez uwzględnienie skargi w wyniku błędnego uznania, że organy dokonując oceny posiadania przymiotu strony przez żądającego wszczęcia postępowania nieważnościowego skarżącego ograniczyły się wyłącznie do dokonania analizy zachowania wymogów dotyczących warunków technicznych, podczas gdy organy dokonały oceny także innych okoliczności i zasadnie uznały, że skarżący nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu;

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu I instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, iż decyzje organów administracji naruszają prawo;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku przyczyn, z powodu których Sąd uwzględnił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd, przemawiających za tezą, iż decyzje organów administracji naruszają prawo;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. polegającą na przyjęciu, że w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., odrębnymi przepisami, w oparciu, o które ustalany jest obszar oddziaływania inwestycji, mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowią gwarancję dla mieszkańców terenów objętych planem realizacji takiej zabudowy, jaką plan dopuszcza, a w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. i uznanie, że właściciel nieruchomości nie bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji może posiadać interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczają obszar oddziaływania obiektu, tylko wówczas, gdy wpływają one na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, czego w sprawie zabrakło.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący ma interes prawny w zachowaniu przez inwestycję wymogów dotyczących zagospodarowania terenu, wynikających z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zachowania odległości od planowanej drogi gminnej, która ma stanowić w przyszłości jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego. W rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., odrębnymi przepisami, w oparciu, o które ustalany jest obszar oddziaływania inwestycji, mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko wówczas, gdy wpływają one na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę.

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają uprawnienie właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też w postępowaniu nadzwyczajnym.

Planowana inwestycja oraz obiekty towarzyszące znajdujące się od strony działki skarżącego zostały zaprojektowane z poszanowaniem przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast ewentualne immisje pośrednie, na które wskazuje skarżący nie uzasadniają przyznania mu statusy strony. Inwestycja ma być zrealizowana na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], a skarżący swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzi z prawa własności działki nr ew. [...], która znajduje się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji i jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką nr ew. [...] (dawniej część działki nr ew. [...]). Sporny budynek usytuowano w odległości ponad 30 m od granicy działki nr ew. [...], zaś projektowane śmietnik oraz szambo usytuowano w dalszych odległościach od działki skarżącego. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki nr ew. [...] i skarżący może bez przeszkód zagospodarować swoją działkę. Sporna inwestycja nie pozbawia też nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był uprawniony do korzystania z działki inwestycyjnej nr ew. [...] w jakikolwiek sposób, w szczególności by przysługiwało mu względem tej działki prawo do przejazdu, przechodu albo przegonu bydła. Wobec tych ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia, że projektowana inwestycja ogranicza sposób zagospodarowania działki skarżącego z powodów, o jakich mowa w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Zatem założenie, że ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wstępnie określają obszar oddziaływania projektowanych inwestycji jest błędne.

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa, (co istotne nie wskazanym przez WSA w zaskarżonym wyroku) wprowadzającym takie ograniczenia dają uprawnienie właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W konsekwencji ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Nie można było zatem przyjąć jak uczynił to Sąd I instancji, że skarżący ma interes prawny w zachowaniu przez inwestycję budowlaną wymogów dotyczących zagospodarowania terenu, wynikających z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zachowania odległości od planowanej drogi gminnej, która ma stanowić w przyszłości jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Taka konstatacja Sądu I instancji stanowiła naruszenie art, 141 § 4 p.p.s.a. nakładającego na Sąd obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy skutkować powinno oddaleniem skargi.

Uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego wyroku było naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd I instancji nie wskazał organom obu instancji, na czym polegało nieprzeprowadzenie przez nie prawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przeciwnie ten został zgromadzony oraz przeanalizowany przez organy obu instancji poprawnie.

W skardze kasacyjnej GINB zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. przez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej i że ma on interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], podczas gdy nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem nie ma on interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji i za prawidłowe należy uznać umorzenie wszczętego na tej podstawie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012r., nr [...].

GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GINB stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne) w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do skarżącego, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne nie powoduje - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - ograniczeń w zagospodarowaniu działki o numerze ew. [...], zwłaszcza wynikających z przepisów r.w.t. Inwestycja nie powoduje również ograniczenia w zakresie dostępu do szeroko rozumianych mediów, jak również nie pozbawia działki o numerze ew. [...]dostępu do drogi publicznej.

Interes prawny skarżącego nie wynika z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren wsi [...],[...],[...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] grudnia 2005 r. (Dz. Woj. [...]. Z 2005 r., Nr [...], poz. [...]). Wbrew twierdzeniom Sądu w skarżonym kasacyjnie wyroku, lokalizacja spornej inwestycji w żadnym wypadku nie wpływa na przebieg przyszłej drogi gminnej, która przebiega również przez działkę inwestycyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się niezasadne.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w obu skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż wskazane przepisy znajdują zastosowanie do ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Art. 28 ust. 2 p.b. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 dnia marca 2012 r., II OSK 282/12, z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z dnia 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 3 pkt 20 p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.

Zatem jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności.

Przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 p.b., mogą być także postanowienia konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile wynikają z niego określone ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) terenu wokół danego obiektu budowlanego, związane z tym obiektem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezspornie aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który dany akt wydał (zob. art. 94 Konstytucji RP). Obszar oddziaływania obiektu należy zatem rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich (por. wyroki NSA z 28 marca 2007 r.,II OSK 208/06; z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 28 października 2016 r., II OSK 174/15; z 14 marca 2017 r., II OSK 1766/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji akceptując ustalenia faktyczne poczynione w tym zakresie przez organy administracji publicznej przyjął, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, która nie graniczy z nieruchomością inwestycyjną, ale jest położona w jej dalszym otoczeniu. Sąd wskazał także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją określa lokalizację przyszłej drogi gminnej, ustalając jej przebieg m.in. przez działkę, na której ma być zrealizowana inwestycja budowlana, a planowana droga gminna w dalszym jej przebiegu ma stanowić jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego. W tym stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji trafnie uznał, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przewidują na terenie objętym inwestycją realizację drogi gminnej, mającej w przyszłości zapewnić dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, mogą uzasadniać uznanie go za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Realizacja inwestycji na trasie przebiegu planowanej drogi publicznej niewątpliwie może ograniczyć sposób zagospodarowania działki skarżącego, poprzez uniemożliwienie jej dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji nie sposób podzielić argumentacji skarg kasacyjnych w zakresie naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Przechodząc do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej J.B. wskazać trzeba, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać zdaniem skarżącego kasacyjnie na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organy ograniczyły się wyłącznie do dokonania analizy zachowania wymogów dotyczących warunków technicznych, podczas gdy organy dokonały oceny także innych okoliczności i zasadnie uznały, że skarżący nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu.

Sąd I instancji nie naruszył wskazanych powyżej przepisów regulujących postępowanie dowodowe prowadzone przez organy administracji bowiem nie zarzucił on tym organom, iż te orzekały na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji uchylając decyzje organów administracji publicznej zakwestionował jedynie dokonaną przez nie ocenę w zakresie zastosowania w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., tj. ocenę czy skarżący mógł skutecznie wnieść o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Nie są zasadne także te z zarzutów skargi kasacyjnej J. B., które wskazują na uchybienie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeśli w zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Nie można jednak mylić poprawności sporządzenia uzasadnienia z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów i towarzyszącej im argumentacji. Celem stworzenia ustawowego wzorca dla sporządzenia uzasadnienia jest bowiem umożliwienie stronie i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zapoznania się z motywami, jakie towarzyszyły Sądowi I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a nie stworzenia podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w sposób jasny przedstawił argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z dokonaną przez Sąd oceną, nie oznacza, że doszło do wadliwego sporządzenia uzasadnienia. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanowiska w zakresie dokonanej kontroli działania organów administracji publicznej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia autorowi skargi kasacyjnej, iż sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.