Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 36/16 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 36/16 oddalił skargę K. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. reprezentowany przez adwokata M. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1764), powoływanej dalej jako "u.d.i.p", oraz art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), powoływanej dalej jako "u.s.g.", poprzez uznanie, że dostęp do informacji publicznej zostaje wykorzystany poprzez uczestnictwo w posiedzeniu organu gminy;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że radnemu, uczestniczącemu w posiedzeniu organu gminy, nie przysługuje jednocześnie prawo do uzyskania na wniosek informacji publicznej w postaci protokołu z tego posiedzenia;

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z §105 Statutu Miasta i Gminy [...], poprzez uznanie, że przepisy Statutu zawierają odrębny tryb udzielania informacji publicznej;

2) przepisów postępowania art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniesiona skarga ma charakter bezzasadny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odwołując się do przepisów art. 3, art. 7, art. 18 ust. 1 i art. 19 u.d.i.p. podkreślił, że wstęp na posiedzenie organu stanowi uprawnienie odrębne od dostępu do dokumentu, materializującego przebieg sesji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie za nieprawidłowe należy uznać twierdzenie, że uczestnictwo w posiedzeniu prowadzi tym samym do skonsumowania prawa dostępu do informacji publicznej. Czym innym jest bowiem "bezwnioskowa" forma zapoznania się z informacją publiczną (poprzez uczestnictwo w obradach organu), a czym innym dostęp do dokumentu utrwalającego jego przebieg.

Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 11b u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Jawność ta oznacza natomiast, że m.in. dostęp do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił z jakiego powodu uważa, że przepisy zawarte w Statucie zawierają odrębny tryb dostępu do informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że K. K. jest od [...] grudnia 2014 r. radnym Rady Miejskiej w [...] i członkiem Komisji Rewizyjnej. W posiedzeniu tej Komisji w dniu [...] grudnia 2015 r. uczestniczył i tą drogą wszedł w posiadanie informacji publicznej na temat jej przebiegu. Oznacza to, że zrealizował już prawo wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na umożliwieniu osobie zainteresowanej zapoznania się z treścią informacji publicznej. Dalsze żądanie udzielenia tej samej informacji, chociaż w innej formie nie rodzi po stronie adresata wniosku obowiązku jej udostępnienia. Podniósł ponadto, że o charakterze informacji publicznej nie decyduje forma nośnika, na którym ją zawarto, lecz jej treść, a z treścią żądanej informacji skarżący zapoznał się uczestnicząc w posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu [...] grudnia 2015 r. Ponadto K. K. jako radny i członek Komisji Rewizyjnej ma prawo wglądu do dokumentacji Rady Miejskiej i jej Komisji w biurze Rady. Zgodnie zaś z brzmieniem §105 ust. 1 Statutu Miasta i Gminy [...] dokumenty z zakresu działania Rady i Komisji udostępnia się w biurze Rady, w dniach i godzinach pracy Urzędu Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż K. K. w dniu [...] stycznia 2016 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z [...] stycznia 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że informacja nie może być udostępniona ze względu na zrealizowane już prawo dostępu do informacji publicznej. Uczestniczenie przez radnego, będącego członkiem Komisji Rewizyjnej, w jej posiedzeniu oznacza, że radny miał możliwość zapoznania się z protokołem. Sąd Wojewódzki podzielił to stanowisko, a dodatkowo uznał, że zgodnie z §105 Statutu Miasta i Gminy [...] prawo wglądu do dokumentów dotyczących prac Rady Miejskiej i jej Komisji jest zapewnione w Biurze Rady w dniach i godzinach pracy Urzędu Gminy. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanej informacji publicznej w innym trybie.

Nie można podzielić zasadności powyższego stanowiska organu administracyjnego ani częściowo Sądu Wojewódzkiego. Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje poprzez udział w posiedzeniach rady, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel Państwa - członek danej wspólnoty samorządowej, ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Jego społeczna rola wymaga wiedzy na temat spraw gminnych, której poszerzenie in pleno niejednokrotnie może nie być możliwe z racji uwarunkowań politycznych, jakie zachodzą w radzie. Przyjęcie zatem, że tryb sprawowania kontroli przez radę nad organem wykonawczym gminy jest także trybem służącym realizowaniu przez radnego indywidualnej kontroli w zakresie spraw publicznych, co miałoby wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji składania przez niego w jej trybie wniosków, byłoby niczym innym, jak tylko ograniczaniem jego konstytucyjnych uprawnień jako obywatela, a nade wszystko godziłoby w sposób pośredni w chronioną także na poziomie konstytucyjnym samodzielność gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i jej komisjach oraz sprawowania w ramach ich kompetencji kontroli mogłoby doprowadzić do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, co z punktu widzenia pozycji ustrojowej radnego nie pozostawałoby bez wpływu na funkcjonowanie systemu demokratycznego. Sprawne zaś wykonywanie mandatu radnego, bez którego nie można mówić o realizacji zasady Państwa demokratycznego (art. 2 Konstytucji RP), oraz ochrona samodzielności gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) mają sprzyjać pozyskiwaniu informacji publicznej przez radnego, celem zapewnienia mu pełnej wiedzy o sprawach gminnych. Formułowanie wniosków o udzielenie informacji publicznej przez radnego nie może tym samym pozbawiać tychże wniosków ustawowej podstawy wynikającej właśnie z ustawy o dostępie do informacji publicznej, której przepisy stają się wówczas środkiem zapewniającym mu możliwość podejmowania inicjatyw na forum rady, poddawania pod głosowanie stawianych przez niego wniosków, ocen i opinii w zakresie spraw gminnych, czy też interpelowania w sprawach wyborców, które częstokroć wymagają uprzedniego zweryfikowania istniejącego stanu rzeczy, a więc wyjaśnienia i oceny w oparciu o informacje źródłowe (wyrok NSA z 30 grudnia 2013 r., I OSK 2026/13).

Wobec powyższego nieuprawnione jest stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje tylko przez udział w posiedzeniu Komisji Rady i że sam uczestniczenia w pracach wyklucza uprawnienie do zapoznania się z protokołem rejestrującym przebieg posiedzenia. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia radnego w jego uprawnieniach.

Zgodzić się należy natomiast z Sądem Wojewódzkim, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym wspominany w tym przepisie inny tryb udostępniania informacji publicznej w odniesieniu do radnego nie wynika z §105 Statutu Miasta i Gminy [...]. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 określenia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Skoro zatem dostęp do informacji publicznej w trybie przedmiotowej ustawy może być realizowany przez każdego, to zakres określenia "każdy" obejmuje także radnego, pod warunkiem jednak, że nie ma on innej możliwości zapoznania się z informacją, która jest przedmiotem jego zainteresowania. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Dla uznania, że radny ma inny tryb dostępu do wnioskowanych danych, tryb ten musiałby być trybem zapewniającym mu w ramach jego statusu możliwość dostępu do informacji będących przedmiotem jego zainteresowania. Tylko wówczas można przyjąć, że radny ma zapewniony dostęp do interesujących go danych publicznych i odmówić stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W Statucie Miasta i Gminy [...] nie zawarto takich uregulowań, które pozwalałyby w ich trybie realizować skarżącemu - radnemu konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji na temat spraw publicznych - jak w tym przypadku – do protokołu posiedzenia Komisji Rewizyjnej. Tryb wynikający z §105 Statutu Miasta i Gminy [...], na który powołuje się Sąd Wojewódzki, nie jest trybem, w którym radny w sposób indywidualny mógłby domagać się informacji publicznej. Przepisy §105 określają zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów Rady, Komisji i Burmistrza. Stanowią one realizację postanowień art. 11b ust. 3, który nakazuje, w celu zapewnienia prawa obywateli do uzyskania informacji o wykonywaniu zadań publicznych, określić zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich w statucie gminy.

Takiego przepisu, który statuowałby inny tryb zapewniający radnemu w ramach jego statusu możliwość dostępu do informacji będących przedmiotem jego zainteresowania, można dopatrywać się w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W art. 24 tej ustawy, według brzmienia obowiązującego na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji, stanowi się, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Udział w pracach, o których mówi art. 24 u.s.g., jest nie tylko obowiązkiem, lecz także prawem radnego. Z prawa tego należy zaś wywieść nie tylko prawo brania udziału w pracach gminy i jej komisji, ale także prawo do uzyskiwania informacji i materiałów związanych z tymi pracami. Art. 24 u.s.g. określając obowiązki radnego, stwarza również obowiązek organów gminy, a w szczególności obowiązek rady gminy do ustalenia warunków działalności radnych w jej organach, komisjach rady i instytucjach samorządowych w taki sposób, by umożliwić im spełnienie tego obowiązku oraz powinności wobec wyborców, o których mowa w art. 23 u.s.g.

Indywidualne uprawnienia kontrolne radnych zostały wprowadzone wprost do art. 24, który został zmieniony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. (Dz.U.2018.130) zmieniającej u.s.g. z dniem 31 stycznia 2018 r. Radnym zostały nadane uprawnienia kontrolne w zakresie przedmiotowym podobnym posłom oraz senatorom, jednak ograniczone kompetencyjnie do jednostki samorządu terytorialnego, do której radny został wybrany. Zgodnie z nimi w wykonywaniu mandatu radnego będzie miał on prawo, o ile nie naruszy to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji samorządu do którego został wybrany, a także spółek z jego udziałem, spółek handlowych z udziałem odpowiednich samorządowych osób prawnych, osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych samorządowych jednostek organizacyjnych (uzasadnienie projektu ustawy). Wszelkie wątpliwości zatem dotyczące wykładni omawianego przepisu rozwiewa treść art. 24 w jego obecnym brzmieniu.

Ponadto uprawnienia radnego do dostępu do dokumentów Komisji Rewizyjnej, w tym protokołu posiedzenia z [...] grudnia 2015 r. wynikają ze statusu organów kolegialnych. Zgodnie z art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Komisje rady gminy posiadają zatem charakter kolegialnych organów pomocniczych rady gminy. Kolegialność organu powoduje, że wolę organu wyraża postanowienie bądź uchwała zespołu osób, a nie poszczególne osoby wchodzące w skład zespołu. Po to, aby organ mógł wykonywać swe zadania, musi mieć prawo żądania określonego zachowania się organu kontrolowanego. Wgląd do akt i materiałów związanych z działalnością kontrolowanego organu jest niezbędny do oceny rzeczywistych motywów i efektów jego działania. Możność zaś ustalenia rzeczywistej sytuacji jest podstawowym warunkiem uzyskania przez kontrolę prawidłowych wyników działania (Jerzy Starościak "Prawo administracyjne wydanie V, Warszawa 1978 r. PWN, s. 350-351). Z istoty funkcjonowania organów kolegialnych wynika także uprawnienie ich członków do dostępu do dokumentów dotyczących prac tych organów. Prawo to realizowane powinno być w związku z pozycją ustrojową Komisji rewizyjnej i działalnością jej członków i pozostawać środkiem zapewniającym możliwość podejmowania inicjatyw na forum rady, poddawania pod głosowanie stawianych przez niego wniosków, ocen i opinii w zakresie spraw gminnych, czy też interpelowania w sprawach wyborców, które częstokroć wymagają uprzedniego zweryfikowania istniejącego stanu rzeczy, a więc wyjaśnienia i oceny w oparciu o informacje źródłowe. Zagwarantowaniem realizacji tego prawa nie powinna być ustawa o dostępie do informacji publicznych, gdyż ustawa ta nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest odmawianie dostępu członkowi organu kolegialnego do dokumentów wytworzonych przez ten organ.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, skoro żądany przez skarżącego, będącego radnym i członkiem Komisji Rewizyjnej, dostęp do protokołów posiedzeń tej Komisji jest zapewniony mu w innym trybie. W takiej sytuacji prawidłowa jest ocena, że organ nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 19 u.d.i.p. oraz art. 11b u.s.g., w związku z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 2 w związku z §105 Statutu Miasta i Gminy [...] przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, pomimo że częściowo słuszny, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 682/15). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać przy tym trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaką postać miało naruszenie prawa materialnego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jako podstawa sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej sporządzenie jej obwarowane jest przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w uzasadnieniu wskazuje, że naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego miało postać błędnej wykładni przez przyjęcie przez organ administracji i Sąd pierwszej instancji, że dostęp do informacji publicznej zostaje wykorzystany poprzez uczestniczenie w posiedzeniu organu gminy. W konsekwencji do ustalonego stanu prawnego błędnie nie zastosowano wskazanych przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje się w doktrynie obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, warszawa, 2006, s. 367). W takich granicach zatem rozpoznana został skarga kasacyjna.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest niezasadny z tego względu, że przepis ten jako norma wynikowa będąca podstawą do oddalenia skargi, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i wymaga powiązania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub przepisami procesowymi, których to naruszenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji lub które to przepisy Sąd pierwszej instancji naruszył rozpoznając skargę, co w konsekwencji doprowadziło do jej nieuwzględnienia. Tymczasem, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a., który jest przepisem procedury sądowoadministracyjnej zastosowanym przez Sąd w niniejszej sprawie, jako wynik dokonanej oceny prawnej ustalonego przez organy i Sąd, w razie skargi na bezczynność, stanu faktycznego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.