Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę.

I SA/Wa 2503/19

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...],po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E. R. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r. orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz E. R. części nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...], wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną w [...] przy ul. [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Wnioskiem z dnia [...] września 1991 r. W. i E. małż. K. wystąpili o zwrot nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...].

Organ ustalił, w oparciu o z zaświadczenie z księgi wieczystej Nr Hip. "[...]" wydane przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] w dniu [...] kwietnia 1978 r. że właścicielką działki nr [...] o powierzchni [...] m2, była Z. N.

Następnie umową z dnia [...] września 1964 r. Z. i S. małż. N. sprzedali E. i W. małż. K. działkę budowlaną, położoną w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2.

Na dzień wydania decyzji przez Starostę [...] oraz Wojewodę [...] osobą uprawnioną do żądania zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1978 r. , jest E. R., jako spadkobierczyni po zmarłym [...] października 2013 r. mężu A. K., będącym następcą prawnym E. i W. małż. K.

W oparciu o opracowanie geodezyjne wykonane na zlecenie Starosty [...] organ ustalił, że nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...], obecnie odpowiadają:

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest część nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...], decyzją Nr Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].

Od decyzji w ustawowym terminie dowołanie złożyła E. R.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy oceniając prawidłowość decyzji Starosty [...] wskazał, że nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...], na wniosek Dyrekcji [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, zgodnie z opracowaniem geodezyjnym, sporządzonym na zlecenie Starosty [...] przez geodetę uprawnionego S. M., że na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...], miała zostać wybudowana ulica osiedlowa.

W trakcie oględzin nieruchomości, które odbyły się w dniu [...] września 2018 roku, stwierdzono, że:

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Działka utwardzona jest kostką brukową,

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], znajduje się w pasie drogowym ul. [...] i w całości stanowi jezdnię utwardzoną kostką brukową.

Powyższy stan zagospodarowania przedmiotowego terenu potwierdza protokół z oględzin nieruchomości oraz dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do przedmiotowego protokołu.

Z treści pisma Wydziału [...] dla [...] z dnia [...] października 2018 roku, wynika, iż działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], położone są w pasie drogowym drogi publicznej gminnej ul. [...]. Przedmiotowe działki stanowią część pasa jezdni ul. [...].

Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych Uchwałą Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] września 2004 roku w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 235, poz. 6858).

Organy obu instancji stwierdziły, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85).

Organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy reasumując wskazał, że bez względu na to, jaki cel był przewidziany pierwotnie na nieruchomości, zrealizowanie na niej drogi wraz z pasem drogowym wyklucza możliwość zwrotu takiej nieruchomości w świetle przepisów u.g.n i przepisów o drogach.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r, nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. R.

Skarżąca zarzucała zaskarżonej decyzji :

1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 oraz 77 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie uznania drogi [...] za drogę publiczną.

2. Naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez zaniechanie zbadania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości.

3. Naruszenie art. 136 ust. 1 ugn poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określono w decyzji o wywłaszczeniu, kiedy zostanie złożony wniosek o zwrot nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce w 1991 r., a mimo to nieruchomość została wykorzystana na inny cel,

4. Naruszenie art. 136 ust. 2 ugn poprzez jego niezastosowanie i brak wypełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

5. Naruszenie art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 137 ust. 1 ugn poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej E. R. w sytuacji, kiedy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, a także pominięcie przez organ, że w art. 137 ust. 1 ugn ustawodawca wprowadził terminy, ktorych przekroczenie powoduje uznanie nieruchomości za zbędną, zaś wyrok TK z 13.03.2014 r. (P 3

11) nie może mieć działania retroaktywnego, przez co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

6. Naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo braku stosownego materiału dowodowego na poparcie tej tezy,

7. Naruszenie art. 8 w zw. z art. 11 kpa poprzez nieodniesienie się do całokształtu argumentacji i twierdzeń skarżącej, w szczególności w zakresie okoliczności wynikających z zarzutów 2-6.

Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2018.2068) zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Tymczasem w przytoczonej przez organ uchwale nie widnieje ulica [...], co w ocenie skarżącej jednoznacznie świadczy o bezskuteczności przypisywania jej statusu drogi gminnej, eliminując jednocześnie jedyną przeszkodę dla orzeczenia zwrotu spornej nieruchomości.

Podkreśliła, że nawet przyjmując, że w zakresie spornej nieruchomości została podjęta stosowna uchwała, to w ocenie skarżącej organ winien był wykazać, że podjęcie uchwały było skuteczne, tj. nastąpiło z realizacją wszystkich wymogów, takich jak np. zasięgnięcie opinii właściwego zarządu powiatu.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna. bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest odmowa zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1978 roku, nr [...].

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 2204, dalej u.g.n) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Przepis art, 137 ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.

Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Co do zasady punktem wyjścia do oceny realizacji celu wywłaszczenia powinno być ustalenie, jakie konkretnie zagospodarowanie dla danego terenu zostało przewidziane w decyzji o wywłaszczeniu.

W kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego [...].

Organ ustalił, że :

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Działka utwardzona jest kostką brukową,

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], znajduje się w pasie drogowym ul. [...] i w całości stanowi jezdnię utwardzoną kostką brukową.

Organ wykazał, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych Uchwałą Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie [...].

Zdaniem skarżącej przedmiotowe działki gruntu nie zostały wykorzystane na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej a przede wszystkim organ nie wykazał, że podjęcie Uchwały nr [...] było skuteczne.

Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Z powołanego przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie.

Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii.

Realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych.

Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( wyrok NSA z 29 maja 2003 r. II SA/Gd 1206/01).

Organ jednoznacznie ustalił, ze działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], i nr [...] z obrębu [...], znajdują się w pasie drogowym ul. [...] i w całości stanowią jezdnię utwardzoną kostka brukową.

Oznacza to, ze decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi.

Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85).

Ulica [...] jest zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r.

Przedmiotem niniejszego postepowania nie jest badanie prawidłowości Uchwały Nr [...]. Tak więc zarzuty skierowane do organu przez skarżącą iż organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie uznania drogi [...] za drogę publiczną są całkowicie chybione.

Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia oraz uzasadnił swoje stanowisko.

Ustosunkowując się w tym, miejscu konkretnie do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z analizy opisu przebiegu postępowania administracyjnego a także z analizy treści decyzji organu II instancji jasno wynika, że kontrolowany organ nie naruszył art. 7, art. 77 , art. 8 i art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji dokonał prawidłowej oceny prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy opisany i oceniony przez Sąd powyżej w pełni pozwala na ocenę zgodności z prawem stwierdzenia organu II instancji, że sporna nieruchomość stanowi część drogi publicznej która nie podlega zwrotowi.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).