II GSK 1812/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-26	
Data wpływu	2021-08-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Wrzesińska- Nowacka
Jan Grzęda /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Płusa	
Symbol z opisem	6174 Sędziowie i asesorzy sądowi	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 169/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Grzęda (sprawozdawca), Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędzia NSA Jerzy Płusa, Protokolant Adrianna Siniarska, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 169/21 w sprawie ze skargi J. A. Z. na akt Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 września 2018 r. w przedmiocie ponownego rozpoznania przez sąd sprawy dotyczącej zawiadomienia sędziego Naczelnego Sadu Administracyjnego o przejściu w stan spoczynku oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 169/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. Z. na akt Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 19 września 2018 r. w przedmiocie ponownego rozpoznania przez sąd sprawy dotyczącej zawiadomienia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego o przejściu w stan spoczynku w pkt 1 uchylił zaskarżony akt, w pkt 2 zasądził na rzecz Janusza Zajdy 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent RP. Wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, względnie umorzenie postępowania, na podstawie art. 189 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, jak i ze względu na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie; ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 188 P.p.s.a. lub jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej "P.u.s.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej;

- art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że skarga dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej, w sytuacji gdy nie jest możliwe uznanie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za organ administracji publicznej ani rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezydenta RP jako aktów z zakresu administracji publicznej;

- art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, na skutek błędnego uznania, że Prezydent RP podlega w rozpatrywanej sprawie kognicji sądów administracyjnych jako organ administracji publicznej;

- art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, na skutek błędnego uznania, że możliwe jest prowadzenie postępowania i wyrokowanie w zakresie skargi wniesionej przez skarżącego, podczas gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 200, art. 203 oraz art. 205 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie przez orzeczenie wobec Prezydenta RP obowiązku zwrotu kosztów postępowania.

W oparciu o art 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 37 § 1 i art. 111 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 5 ze zm.; dalej "ustawa o SN") przez przyjęcie, że pismo informujące skarżącego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy było nakierowane na wywołanie skutków prawnych określonych w art. 111 § 1 ustawy o SN;

- art. 37 § 1a oraz art. 37 § 3 ustawy o SN, przez przyjęcie, że w związku ze skierowaniem pisma informującego skarżącego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy została naruszona regulacja dotycząca zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa;

- art. 39 ustawy o SN przez przyjęcie, że skierowanie do skarżącego pisma informującego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy stanowiło rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej i było aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych;

- art. 19 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz. Urz. UE. C Nr 326) przez przyjęcie, iż skierowanie przez Prezydenta RP pisma informującego skarżącego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy stanowiło naruszenie zasad dotyczących możliwości usunięcia sędziego, co nie miało miejsca w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Prezydent RP oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym tą sprawę w całości podziela poglądy i stanowisko NSA zawarte np. w wyrokach z 26 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 934/20, z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 875/20, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 335/21.

Zarzuty skargi kasacyjnej Prezydenta RP dotyczą w tej sprawie następujących zagadnień:

- czy zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi sędziego NSA J. Z. z uwagi na brak przesłanek co do charakteru pisma z 19 września 2018 r. w świetle art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.,

- czy zachodziły przesłanki co do umorzenia postępowania w tej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

- czy akt urzędowy Prezydenta RP dotyczący stwierdzenia przeniesienia lub przejścia sędziego NSA w stan spoczynku wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,

- jakie znaczenie dla uchylenia tego aktu urzędowego ma brak stanowiska/ opinii KRS.

W istocie wszystkie te zagadnienia rozstrzygnięte zostały przez NSA postanowieniem z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II GZ 33/19, który uznał, że sprawę sędziego J. Z. należy rozpoznać merytorycznie. WSA w Warszawie był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Przepis ten stanowi również, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 P.u.s.a., art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1P.u.s.a.).

Z powołanych wyżej przepisów i zasad ustrojowych (art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja RP") wynika zasada co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego, na którą składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., to wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosząca się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez ten Sąd podczas rozpoznawania środka odwoławczego. To stanowisko Sądu ostatniej instancji co do ustalenia jednoznacznego rozumienia określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, przypisywania im odpowiedniego znaczenia.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach; gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09).

W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych przesłanek, które uzasadniałyby odstąpienie od wykładni prawa zawartej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2021 r.

Jeśli chodzi o konsekwencje wynikające z art. 190 P.p.s.a., to przede wszystkim powodują zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 190 p.p.s.a., teza 3., Opubl. Lex/el oraz wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13). Sprowadzają się one do następujących kwestii: sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, zobowiązany jest bezpośrednio zastosować się do wiążącej wykładni wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, zobowiązany jest najpierw ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie dokonać oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190).

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16). Może to uczynić nawet bez merytorycznej ich oceny (bez potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej). Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13 ). Wynika to wprost z treści art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W sprawie o sygn. akt II GZ 33/19 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie J. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o umorzeniu postępowania w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego i uchylając to postanowienie, w sposób jednoznaczny wskazał, że akt Prezydenta RP wydany w oparciu o przepis art. 39 ustawy o SN podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Uzasadniając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w związku z przyjętą w ustawie o SN zmianą organu w zakresie potwierdzenia faktu przejścia w stan spoczynku lub przeniesienia do tego stanu, Prezydenta RP należy traktować jak organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wejście Prezydenta RP w rolę organu administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym w ustawie o SN otwiera drogę do sądowej kontroli działań tego organu w zakresie statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego. Przyjęcie innej interpretacji obowiązujących przepisów prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo de facto sędzia Sądu Najwyższego (sędzia NSA) zostałby pozbawiony możliwości sądowego kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków wynikających ze stosunku prawnego łączącego ten podmiot z państwem. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia prokonstytucyjna art. 37 § 1 i art. 111 § 1-1b ustawy o SN ze względu na treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 31 grudnia 2018 r., poz. 2507, dalej "ustawa z 21 listopada 2018 r.") musi prowadzić do uznania dopuszczalności zaskarżenia aktu Prezydenta RP stwierdzającego przejście sędziego Sądu Najwyższego (sędziego NSA) w stan spoczynku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że w rozpatrywanej sprawie nie zaszły okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przepisy ustawy z 21 listopada 2018 r. nie spowodowały wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta RP z 19 września 2018 r. Funkcjonuje ono nadal w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. oczywistym jest, że po uchyleniu postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego (sędziego NSA) wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2151/18, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie zostały już ostatecznie i wiążąco przesądzone.

Stąd też, kierując się treścią art. 190 P.p.s.a. i wskazanymi wyżej poglądami judykatury, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wszystkie zarzuty wskazane w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zmierzają one ewidentnie do zakwestionowania wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2021 r. oceny prawnej co do kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, jaką jest sprawa w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego (sędziego NSA). Podważenie w skardze kasacyjnej uznania Prezydenta RP za organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym nie może wywołać oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Autor skargi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprost stwierdził, że "nie można zgodzić się na faktyczne podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjętego w wydanych w sprawie postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowania, na mocy którego wywiedziono wniosek o roli Prezydenta RP jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym". W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej znajduje się polemika z ww. postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 37§ 1 i art. 111 § 1-1b ustawy o SN, co do braku przesłanek do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy z 21 listopada 2018 r.

W świetle art. 190 P.p.s.a. tak sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt I skargi kasacyjnej z uzasadnieniem w żaden sposób nie można uznać za trafne. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, w pełni wziął pod uwagę wykładnię przepisów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zawarte w postanowieniu, z15.01.2021r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej ingerujące w ocenę prawną dokonaną w wyżej wymienionych orzeczeniach nie mogą być uwzględnione, bo są wprost sprzeczne z treścią art. 190 zdanie drugie P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie Prezydent RP działał funkcjonalnie jako organ administracji publicznej.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 obowiązującej Konstytucji RP Prezydent RP sprawuje władzę wykonawczą. W myśl art. 144 ust. 1 Konstytucji RP Prezydent RP, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji wydaje akty urzędowe, które zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji dla swojej ważności wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów przez podpisanie aktu urzędowego Prezydenta ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Jest zatem zasadą, że wszystkie akty urzędowe Prezydenta RP dla ich ważności wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów ponoszącego w konsekwencji odpowiedzialność przed władzą ustawodawczą.

Ustęp 3 art. 144 Konstytucji RP określa jedynie 30 wyjątków od tej zasady. Wśród nich nie wskazano stwierdzenia daty przejścia lub przeniesienia w stan spoczynku Sędziego SN (a w konsekwencji Sędziów NSA art. 49 P.u.s.a.).

Regulacja zawarta w art. 144 ust. 3 Konstytucji określa wyjątki od zasady a to oznacza ścisłe stosowanie przepisu bez możliwości rozszerzenia o inne dalej idące kompetencje, jest to katalog zamknięty.

Punkt 17 art. 141 ust. 3 Konstytucji wyraźnie określa prawo Prezydenta do powoływania sędziów. W tym pojęciu nie można doszukiwać się prawa do stwierdzenia daty przejścia lub przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego (sędziego NSA) w stan spoczynku.

Dokonując oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że zostały wadliwie skonstruowane. Skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnił, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów. Sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych. Kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. W zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. Skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, te przepisy, które Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Takich przepisów autor skargi kasacyjnej nie wskazał.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1, art. 111 § 1, 37§ 1a i art. 37 § 3 ustawy o SN oraz art. 19 ust. 1 Traktatu Unii Europejskiej, zobowiązywał autora skargi kasacyjnej do wykazania - przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, - że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa, nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13). Zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15).

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami. Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 37 § 1 i art. 111 § 1 ustawy o SN, który według skarżącego kasacyjnie polega na "przyjęciu, że pismo informujące skarżącego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy było nakierowane na wywołanie skutków prawnych określonych w art. 111 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym" powołać należy się na uwagi podnoszone już wyżej, a dotyczące art. 190 P.p.s.a.

Zarzut ten, zmierza w ewidentny sposób do przyjęcia poglądu prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, że Prezydent RP w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego przechodzących w stan spoczynku, kierując do nich pisma informujące o zaistnieniu skutku ex lege, realizował dyspozycje art. 39 ustawy o SN. W związku z tym, że stanowisko to jest sprzeczne z wykładnią prawa wskazaną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2021 r., zarzut ten jako naruszający art. 190 zdanie drugie P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Brak podstaw do uwzględnienia kolejnego zarzutu kasacyjnego - naruszenia art. 37 § 1a oraz art. 37 § 3 ustawy o SN polegający na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "podczas procedowania w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia w stan spoczynku została naruszona regulacja dotycząca zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa". Uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej całą swoją uwagę skoncentrował na dyskrecjonalnym charakterze uprawnienia Prezydenta RP co do wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. Podnoszono, że "tak jak przy realizacji swojej kompetencji w zakresie powoływania sędziów, tak również w zakresie wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego Prezydent RP uprawniony był do dokonania samodzielnej oceny, kierując się wartościami wynikającymi z Konstytucji. Tak jak w przypadku powoływania sędziów, Prezydent RP, podejmując decyzję w sprawie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego, nie był związany opinią Krajowej Rady Sądownictwa."

Ten fragment uzasadnienia zarzutu kasacyjnego przeczy poglądowi prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej co do charakteru prawnego zaskarżonego aktu Prezydenta RP, że jest to tylko pismo informacyjne wskazujące na skutek ustawowy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszenie przez Prezydenta RP przepisu art. 37 § 3 ustawy o SN polegało na wydaniu zaskarżonego aktu mimo, że nie zostało zakończone postępowanie przed KRS. Sąd nie zakwestionował samodzielnego, charakteru aktu Prezydenta RP wydanego na podstawie art. 39 ustawy o SN.

W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na pierwszą z podstaw kasacyjnych (błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnoprawnych), jeżeli nie zostaną jednocześnie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z 1 grudnia 2005 r., I FSK 397/05, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Woś, wyd. 6, str. 1053).

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustalenia faktycznego co do opinii KRS, a zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy. Zarzut naruszenia art. 37 § 3 ustawy o SN należy uznać za bezzasadny.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony akt Prezydenta RP z 19 września 2018 r. naruszył art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu Unii Europejskiej, który nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w rozumieniu w szczególności art. 47 Karty Praw Podstawowych, w dziedzinach objętych prawem Unii.

Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stwierdził zaś, że pismo Prezydenta RP skierowane do skarżącego informujące o dacie przejścia w stan spoczynku nie wywierało skutku prawnego, skutek ten wynikał wprost z przepisów ustawy o SN, w związku z czym akt Prezydenta RP nie naruszył zasad dotyczących możliwości usunięcia sędziego. Według autora skargi kasacyjnej "w sprawie nie miało miejsca działanie Prezydenta RP prowadzące do obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku skarżącego".

Tak sformułowany i uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu Unii Europejskiej nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja autora skargi kasacyjnej dotyczyła głównie kwestii charakteru zaskarżonego aktu Prezydenta RP i niemożliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek podstaw, by skutecznie podważyć stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony akt uchybił przepisowi art. 19 akapit 1 Traktatu Unii Europejskiej.

Status prawny sędziego uregulowany jest ustrojowo w art. 178-181 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są nieusuwalni i powoływani na czas nieoznaczony, co oznacza, że sędzia jest powoływany co do zasady dożywotnio, nie funkcjonuje pojęcie "kadencji" sędziego. Kolejny przepis Konstytucji RP (art. 180 ust. 1) wyznacza konstytucyjny poziom ochrony nieusuwalności sędziów, co stanowi gwarancję niezależności władzy sądowniczej. Niezależność władzy sądowniczej zapewnia – oprócz wskazanych już przepisów – szereg jeszcze innych zasad, jak nieprzenoszalność sędziego (art. 180 ust. 2 Konstytucji RP), immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji RP), odpowiedzialność dyscyplinarna wyłącznie przed sądami, zakaz łączenia sprawowania urzędu sędziego z mandatem posła lub senatora (art. 103 ust. 2 Konstytucji RP), apolityczność (art. 178 ust. 3 Konstytucji RP), status materialny i zasady wynagradzania (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP), a w aspekcie merytorycznym – gwarancja, że sędzia, poza podległością prawu (tj. Konstytucji oraz ustawom – art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), może być w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższej instancji, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur (zob. wyrok TK z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04).

W przepisach art. 180 ust. 1-5 Konstytucji RP uregulowane zostały szczegółowe gwarancje zasady stabilizacji urzędu sędziowskiego. Należy do nich zaliczyć gwarancje związane z: nieusuwalnością sędziów (art. 180 ust.1); ograniczeniami w zakresie składania sędziego z urzędu (art. 180 ust. 2); ograniczeniami w zakresie zawieszania sędziego w urzędowaniu (art. 180 ust. 2); ograniczeniami w zakresie przenoszenia sędziego do innego sądu (art. 180 ust.2), do innej siedziby lub na inne stanowisko ( art. 180 ust. 5 ); ograniczeniami w zakresie przejścia i przeniesienia sędziego w stan spoczynku (art. 180 ust. 3 i 4).

Obowiązywanie takich przepisów stanowi warunek konieczny dla istnienia niezawisłości sędziowskiej (por. wyrok TK z 12 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 26/01).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że podstawowym celem regulacji zawartej w art. 180 Konstytucji RP nie jest ochrona osoby piastującej stanowisko, ale zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w interesie ogółu (por. wyrok z 25 lutego 2002 r., sygn. akt SK 29/01). "Nieusuwalność i nieprzenoszalność sędziów są nie tylko gwarancjami ich niezawisłości. Na treść art. 180 Konstytucji należy bowiem patrzeć w szerszej perspektywie. Przepis ten, z jednej strony, urzeczywistnia zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej, a z drugiej strony – jest koniecznym warunkiem realizacji przysługującego jednostce prawa do sądu. (...) Ochrona niezawisłości sędziów przez zapewnienie im nieusuwalności z zajmowanego stanowiska i nieprzenoszalności do innego sądu lub w stan spoczynku nie jest zatem celem samym w sobie, lecz jest środkiem umożliwiającym realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r., K 27/12).

Oznacza to, że cytowane wyżej przepisy konstytucyjne przede wszystkim służą zapewnieniu przestrzegania najważniejszych zasad wymiaru sprawiedliwości i ustroju sądownictwa.

W świetle wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP na pytanie, czy sędziemu Sądu Najwyższego przysługuje prawo podmiotowe do żądania uznania za niezgodny z prawem aktu organu władzy publicznej (władzy wykonawczej) de facto pozbawiającego go możliwości wykonywania w imieniu państwa wymiaru sprawiedliwości, należy odpowiedzieć pozytywnie. Dla określenia statusu prawnego sędziego stwierdzenie daty przejścia w stan spoczynku ma fundamentalne znaczenie. Prawo określało skutek ziszczenia się prawnej przesłanki przejścia w stan spoczynku, ale dopiero akt Prezydenta RP potwierdzał, z jakim momentem skutek ziszczenia tej przesłanki nastąpił, tzn. z jaką datą sędzia przestaje być czynny. Skoro akt Prezydenta RP stwierdzający definitywną, ostateczną datę przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego w sposób niewątpliwy ingeruje w sferę podstawowych praw i wolności sędziego, dotyka jego ustrojowej pozycji, zarówno inwestytury, jak i stosunku pracy, i w jego następstwie sędzia traci atrybut władzy sądowniczej, czyli de facto dochodzi do rozwiązania publicznoprawnego stosunku uprawniającego sędziego do sprawowania władzy sądowniczej, wprost konieczne jest stwierdzenie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie kontroli zgodności z prawem takiego aktu.

Uzależnienie dalszego pełnienia czynnej służby sędziowskiej przez sędziów, którzy ukończyli określony w ustawie wiek, od decyzji Prezydenta RP w sposób oczywisty czyni tych sędziów choćby potencjalnie. podatnymi na naciski zewnętrzne. Stwarza to bezpośrednie zagrożenie dla niezależności sądu, w którym zasiadają tacy sędziowie, i może budzić uzasadnione wątpliwości u stron postępowania co do ich niezawisłości. Zasada nieusuwalności sędziów ma zapewnić stabilizację urzędu sędziego. Wyklucza ona powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej rozstrzygnięć o prawnej sytuacji sędziego. Jest to instrument, który służy zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości. Odstępstwo od zasady nieusuwalności może nastąpić wyjątkowo, z uwzględnieniem zasad i wartości konstytucyjnych.

Sam fakt osiągnięcia przez sędziego określonego w ustawie wieku do przejścia lub przeniesienia w stan spoczynku bez stwierdzenia daty tego przejścia lub przeniesienia nie oznacza, że sędzia (w tym przypadku NSA) pozostaje w stanie spoczynku z mocy ustawy. Dopiero stwierdzenie tej daty przez Prezydenta RP określa tą datę. Prezydent RP zgodnie z konstytucją i innymi ustawami ma do realizacji różne zadania i korzysta z różnych uprawnień. W tej sprawie z własnej inicjatywy ustawodawczej ma obowiązek wydawania aktów urzędowych stwierdzających datę przejścia lub przeniesienia w stan spoczynku Sędziów Sądu Najwyższego, a przez art. 49 P.u.s.a. Sędziów NSA. "Stwierdzenie" to jest rozstrzygnięciem władczym dotyczącym indywidualnie obywatela i jego sytuacji prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już w swoich orzeczeniach (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 934/20, 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 875/20, 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 335/21) stwierdził, że decyzje związane z przechodzeniem/przeniesieniem w stan spoczynku co do istoty mają charakter decyzji administracyjnych. To prawda, że w zmieniającym się na przestrzeni czasu stanie prawnym kompetencje w tym przedmiocie miały różne organy, także w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak nie budzi wątpliwości, że nawet uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (mimo złożonego i niejednoznacznego charakteru tego organu) w sprawach indywidualnych sędziów były uznawane za decyzje administracyjne. "Charakterystyczne jest zresztą, że rozstrzygnięcia Rady wydawane w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 (ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa), w przepisach szczególnych, które stanowią podstawę materialnoprawną ich wydania, określane są jako decyzje (por. art. 73, art. 74 § 2 p.u.s.p.). Także uchwały Rady podejmowane na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw w art. 8 ust. 3 tej ustawy zostały określone jako decyzje. (...) Na charakter prawny tego rodzaju uchwał w sprawach indywidualnych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 63), w którym na tle stanu prawnego obowiązującego pod rządami poprzedniej ustawy o KRS z 2001 r. analizował kompetencje Rady dotyczące rozpatrywania i oceniania kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego, w związku z nieprzyznaniem osobie ubiegającej się o takie stanowisko prawa do odwołania. Trybunał stwierdził, że w tego typu sprawach, jak przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS z 2001 r. (obecnie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS), Rada działa jako organ administracyjny wydający decyzje w indywidualnych sprawach. Jednocześnie zastrzegł, że ta uwaga nie odnosi się do realizacji wszystkich zadań czy też form działania Rady, tylko do rozstrzygania indywidualnych spraw w sposób kształtujący sytuację prawną adresata" (tak M. Niezgódka-Medek, R. Pęk, Krajowa Rada Sądownictwa. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 29).

Cechą demokratycznego państwa prawnego jest zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej. Zatem przy dokonywaniu oceny charakteru prawnego aktu Prezydenta RP zawartego w piśmie z 19 września 2018 r., a w konsekwencji dopuszczalności jego kontroli na drodze sądowoadministracyjnej, nie można pomijać w szczególności konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i zakresu sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP).

Podkreślić w związku z tym należy, że odmówienie kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym w zakresie sprawy indywidualnej sędziego, w sferze stanowiącej o istocie wykonywania funkcji sędziego, a więc dotyczącej stanu czynnego lub stanu spoczynku, rzutującej na możliwość wykonywania władzy sądowniczej i orzekania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej – prowadziłby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo w rezultacie sędzia zostałby pozbawiony możliwości kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków.

Za taką interpretacją przemawia także argument systemowy. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a sprawa dotyczy kontroli działalności administracji publicznej. Pojęcie administracji publicznej, ponieważ nie zostało ustawowo zdefiniowane, wymaga ustalenia w drodze wykładni. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy stwierdzić, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa, bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie (por. postanowienie NSA z 12 października 2012r., sygn. akt I OSK 1875/12).

Na gruncie art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawach. "Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jak wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące wolności lub praw adresata zaskarżonego aktu. (...) Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych" (J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2004, s. 295; por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 875/20 ).

Art. 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których ma zastosowanie p.p.s.a. na mocy przepisów szczególnych. Natomiast z art. 1 § 1 P.u.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej.

W świetle wskazanych już w uzasadnieniu okoliczności należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie Prezydenta RP należy zaliczyć do organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a wydane przez niego władcze rozstrzygnięcie dotyczyło indywidualnych praw i obowiązków jednostki.

Rola Prezydenta RP w rozpoznawanej sprawie musi być postrzegana inaczej niż na etapie powołania sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że niezawisłość sędziowska przede wszystkim charakteryzuje się niepodleganiem jakiejkolwiek władzy w innym zakresie niż wynikający z Konstytucji i ustaw. Tak rozumiana niezawisłość może być realizowana tylko wtedy, gdy każda prawem dozwolona ingerencja organów w istniejący stosunek sędziowski ma zapewnioną kontrolę sądu. Gwarantowanie takiej ochrony jest niezbywalnym warunkiem niezawisłości, bowiem należy mieć na uwadze, że niezawisłość nie może być utożsamiana z uprawnieniem, czy przywilejem przypisanym do sędziego. Musi być postrzegana także jako obowiązek, którego adresatem jest sędzia, zatem musi on mieć zapewnione mechanizmy skutecznej ochrony tej niezawisłości (por. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., K.3/98, OTK 1998, nr 4, poz. 52).

Jeżeli przekształcenie czynnego stosunku sędziowskiego w stan spoczynku wiąże się z działaniami organów państwa w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawa, to takie działania powinny być poddane kontroli sądu. Oznacza to, że organ, który podejmuje takie działania, musi być ujmowany w szeroko rozumianym pojęciu organu administracji publicznej, o jakim stanowi art. 184 Konstytucji RP. Zapewnienie takiej ochrony stosunkom sędziowskim ma nie tylko zrealizować w sposób poprawny konstytucyjny standard niezawisłości sędziego, ale przede wszystkim zagwarantować niezależność sądu jako władzy wyrokowania. Poza tym pozwala zapewnić realizację przysługującego sędziemu prawa do sądu, bo trudno zakładać, że w stosunku do sędziów może być wyłączony art. 45 ust. 1 Konstytucji. A takie byłyby konsekwencje, gdyby założyć, że akty kształtujące treść istniejącego stosunku prawnego sędziego pozostają poza jakąkolwiek kontrolą (por. Z. Czarnik, Zagadnienia proceduralne sędziowskiego stanu spoczynku, Difin, Warszawa 2020, s.63-64).

Samo stosowanie przez Prezydenta RP norm konstytucyjnych nie oznacza, że dana sprawa nie podlega kontroli sądowej. Argument, że funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania, gdyż dotykają one wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, nie oznacza, że ustawodawca nie powierzył Prezydentowi RP także załatwiania spraw indywidualnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że charakter danej sprawy należy analizować z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego przedmiotu konkretnego postępowania. Prezydent RP co do zasady został umiejscowiony poza aparatem administracji publicznej. Sfera jego działania opiera się w znacznej części na normach prawa konstytucyjnego. Jednak dla przyjęcia, że dany akt lub czynność Prezydenta RP nie podlega kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wskazanie, że w konkretnej sprawie ten podmiot nie wykonuje zadań administracji publicznej. Fakt wydania przez Prezydenta RP aktu urzędowego na gruncie ustawy zasadniczej nie wyłącza automatycznie możliwości kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Ustawodawca został zatem uprawniony do powierzenia Prezydentowi RP różnego typu zadań, także wykraczających poza sfery szeroko rozumianego ustroju państwa. Jak wskazał Sąd wyżej tezę tę potwierdza także art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego Prezydent RP wydaje akty urzędowe, korzystając nie tylko ze swoich konstytucyjnych, ale także ustawowych kompetencji. Prezydent RP decyzją ustawodawcy może pełnić, na gruncie konkretnych stosunków prawnych, rolę organu w znaczeniu funkcjonalnym. Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz podkreśla, że wśród wymienionych enumeratywnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP aktów urzędowych Prezydenta RP niewymagających kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, w pkt 17 znajduje się powoływanie sędziów. W rozpoznawanej sprawie – co należy mieć na uwadze – przedmiotem sprawy jest stwierdzenie daty przejścia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w stan spoczynku. Brak takiego aktu, w ramach uprawnień Prezydenta RP, wymienionego w Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej bezzasadnie podkreślił, że w odniesieniu do kontrasygnaty w wymiarze praktycznym ustalenia doktrynalne nakazują odejście od prostych reguł interpretacyjnych. Reguły te nie paraliżują możliwości wykonywania przez Prezydenta RP tych wszystkich uprawnień, do których umocowany jest w świetle art. 126 ust. 1 Konstytucji RP. Jest zasadą, zgodnie z którą każdy akt urzędowy, który nie jest wprost wskazany w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, wymaga kontrasygnaty. W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że co do zasady art. 144 ust. 3 Konstytucji jako mający charakter wyjątku od art. 144 ust. 2 nie powinien być interpretowany rozszerzająco (P. Tuleja [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, publ. WKP 2019, komentarz do art. 144). Trybunał Konstytucyjny podkreśla brak podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta RP wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji RP mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie "dalszego ciągu" aktu zwolnionego z kontrasygnaty czy na zasadzie kompetencji analogicznych. Konstytucja RP nie dopuszcza w tym zakresie żadnych odstępstw – kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu (por. pkt 6 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r., K. 4/2006, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw by przyjąć, że stwierdzanie przejścia sędziego Sądu Najwyższego (sędziego NSA) w stan spoczynku stanowi jakąś osobistą, autonomiczną kompetencję Prezydenta RP należącą do jego konstytucyjnych uprawnień. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest organem Państwa i jako taki nie ma żadnych kompetencji, które nie wynikają wyraźnie z konstytucji i innych ustaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.