Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej X. S. D. P. Sp. z o.o. w Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1041/22 w sprawie ze skargi X. S. D. P. Sp. z o.o. w Y. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 23 lutego 2022 r. nr BOL.610.197.2022 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu produktów nieprawidłowo oznakowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X. S. D. P. Sp. z o.o. w Y. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1041/22 oddalił skargę X (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 23 lutego 2022 r., nr BOL.610.197.2022 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w Białymstoku, przeprowadzili 2, 3 i 6 sierpnia 2021 r. kontrolę w sklepie [...], należącym do Skarżącej, zlokalizowanym pod adresem [...], w zakresie znakowania preparatów do żywienia małych dzieci i stwierdzili nieprawidłowości.

Na podstawie wyników kontroli Podlaski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: "Organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 24 września 2021 r., na mocy której zakazano spółce wprowadzenia do obrotu produktu o nazwie [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzone w oznakowaniu nieprawidłowości obejmowały:

1) podanie nieprawidłowej nazwy produktu – podano określenie stosowane do opisu mleka i przetworów mlecznych, tj. "mleko modyfikowane", podczas gdy w jego składzie występują oleje roślinne: olej rzepakowy i olej słonecznikowy, emulgator (lecytyna sojowa), laktoza (z mleka), permeat serwatkowy (z mleka), regulator kwasowości (fosforany potasu), 2’-fructozylo-D-laktoza (z mleka) i kultury bakterii Lactobacillus reuteri (DSM 17938*);

2) zamieszczenie w tabeli wartości odżywczej informacji o zawartości innych składników odżywczych takich jak: kwas linolowy, kwas α-linolenowy, laktoza, 2’-FL.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Strony, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 23 lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2021 r., poz. 630; dalej: "u.j.h."), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str. 18-63 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1169/2011"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 178/2002") oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE. L Nr 347, str. 671; dalej: "rozporządzenie nr 1308/2013").

Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, m.in. dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 roku w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str. 18-63 ze zm., dalej przywoływana jako: "rozporządzenie nr 1169/2011"), informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Nadto zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje wartość energetyczną oraz ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli. W myśl ust. 2 treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej można uzupełnić informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: kwasów tłuszczowych jednonienasyconych, kwasów tłuszczowych wielonienasyconych, alkoholi wielowodorotlenowych, skrobi, błonnika oraz witamin i składników mineralnych wskazanych w załączniku XIII część A pkt 1 do ww. rozporządzenia. Dane te są umieszczane w tym samym polu widzenia (art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011). Zdaniem Organu II instancji, informacja o wartości odżywczej stanowi więc zamkniętą listę, ograniczoną do wartości energetycznej i wybranych składników odżywczych i nie można jej uzupełniać żadną dodatkową informacją żywieniową.

Dalej Organ II instancji wskazał, że nazwa "mleko modyfikowane" została użyta wbrew wymogom ustanowionym w rozporządzeniu nr 1308/2013 dla kategorii "mleko" i "przetwory mleczne". Powołując się na art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 oraz zawarte w załączniku VII część III tego rozporządzenia definicje ww. kategorii organ odwoławczy stwierdził, że obecność tłuszczu roślinnego nie jest cechą charakterystyczną mleka. W składzie zakwestionowanego produktu występują natomiast oleje roślinne: olej rzepakowy i olej słonecznikowy, emulgator (lecytyna sojowa), laktoza (z mleka), permeat serwatkowy (z mleka), regulator kwasowości (fosforany potasu), 2’-fructozylo-D-laktoza (z mleka) i kultury bakterii Lactobacillus reuteri (DSM 17938*). Przypisanie nazwy określonej w przepisach, tj. nazwy mleko, do artykułu spożywczego, którego skład uzupełniono mieszaniną olejów roślinnych jest niedopuszczalne w świetle przepisów załącznika VII część III pkt 1-6 rozporządzenia nr 1308/2013, w związku z art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Produkt taki korzysta w sposób nieuprawniony z renomy nazwy zarezerwowanej dla artykułów mlecznych.

Organ II instancji wyjaśnił, że w świetle brzmienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa "mleko" stosowana w stosunku do określonej grupy artykułów rolno - spożywczych (załącznik VII część III rozporządzenia nr 1308/2013) stanowi "nazwę przewidzianą w przepisach", a więc nie może stanowić jednocześnie nazwy zwyczajowej. Rodzaje nazw nie mogą być wobec siebie stosowane dowolnie lub zamiennie. Przepis został tak skonstruowany, aby w pierwszej kolejności nadawana była nazwa przewidziana w przepisach, następnie w jej braku nazwa zwyczajowa o ile istnieje i jest stosowana, następnie zaś nazwa opisowa. Nazwa zwyczajowa oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania (art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011). Zdaniem organu trudno jednak uznać, aby nazwa mleko modyfikowane była jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta i aby nie istniała żadna potrzeba jej dodatkowego wyjaśnienia, skoro wskazuje, że produkt został poddany jakiegoś rodzaju modyfikacji, zmianie. Modyfikacja może być terminem całkowicie obcym dla przeciętnego konsumenta, który pomimo tego, że jest osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, to jednak może nie posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie ww. procesu. Ponadto owa modyfikacja będzie polegała na zastosowaniu różnych procesów, w zależności od składu, jaki ma posiadać produkt gotowy.

Podsumowując Organ II instancji podzielił ocenę Organu I instancji, że stwierdzona nieprawidłowość, polegająca na podaniu w oznakowaniu produktu nazwy niezgodnej z przepisami, świadczy o zafałszowaniu kontrolowanej partii produktu, w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2021 r. poz. 630, dalej: "u.j.h."). Wprowadzanie do obrotu artykułu rolno - spożywczego pod nazwą mleko modyfikowane jak również zamieszczanie w opisach informacji, że jest to mleko, zdaniem GIJHARS, narusza w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, umożliwiających podejmowanie świadomych decyzji zakupowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w oznakowaniu zakwestionowanej partii produktu użyto terminu mleko, wskazującego na produkt zdefiniowany w części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013, w nazwie produktu, tj. [...]. Jednocześnie ustalono, że w skład ww. produktu wchodzi mieszanina olejów roślinnych (olej słonecznikowy i rzepakowy), w składzie stwierdzono również dodatek innych składników, pochodzących i niepochodzących z mleka, m.in. olej rzepakowy i olej słonecznikowy, emulgator (lecytyna sojowa), laktoza (z mleka), permeat serwatkowy (z mleka), regulator kwasowości (fosforany potasu), 2’-fructozylo-D-laktoza (z mleka) i kultury bakterii Lactobacillus reuteri (DSM 17938*).

Jak wskazał WSA produkt posiada szereg dodatków, które nie pochodzą z mleka, w tym oleje roślinne (czego strona nie kwestionuje), co uniemożliwia uznanie go za mleko, zgodnie z cytowaną wyżej definicją. Nie znajduje przy tym zastosowania, w ocenie WSA, wyjątek z cytowanego wyżej pkt 5, bowiem dotyczy on wyłącznie produktów wskazanych w Decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (obecnie do rozporządzenia nr 1308/2013), a w wykazie produktów załącznika I wspomnianej Decyzji nie umieszczono produktu w postaci "mleka modyfikowanego".

WSA wskazał także, że Strona błędnie interpretuje postanowienia załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013. O ile WSA zgodził się, że Skarżąca prawidłowo w wykazie składników wymienia mleko i produkty mleczne, jako podstawowe składniki swego produktu, o tyle użycie słowa "mleko" z dodatkiem "modyfikowane" w nazwie produktu nie może zostać uznane za prawidłowe użycie pojęcia "mleko" na zasadzie skorzystania z opisanego wyżej wyjątku. Powyższy przykład wykorzystania pojęcia mleka w kontrolowanej partii produktu stoi w oczywistej sprzeczności z przesłankami z pkt 6 części III załącznika VII. Nie służy bowiem ani wymienieniu składników ani też opisaniu jego podstawowych surowców. W sytuacji istnienia legalnej definicji mleka wykluczone jest swobodne stosowanie tegoż pojęcia w opisie produktu, który mlekiem nie jest. Jak wskazano powyżej, w składzie zakwestionowanego produktu występują oleje roślinne (słonecznikowy i rzepakowy), jak również inne składniki, pochodzące i niepochodzące z mleka: laktoza (z mleka), permeat serwatkowy (z mleka), regulator kwasowości (fosforany potasu), 2’-fructozylo-D-laktoza (z mleka) i kultury bakterii Lactobacillus reuteri (DSM 17938*).Obecność tłuszczu roślinnego nie jest zaś cechą charakterystyczną mleka (zgodnie z zacytowaną wcześniej definicją mleka).

Sąd I instancji stwierdził, że spór pomiędzy Spółką, a Organami dotyczy też możliwości uznania nazwy "mleko modyfikowane" za "nazwę zwyczajową" w rozumieniu art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Niemniej zdaniem WSA sam fakt pojawiania się danego określenia w pismach urzędowych, czy potocznej mowie nie może automatycznie świadczyć o wypełnieniu legalnej definicji tegoż pojęcia. Jak słusznie wskazuje Organ II instancji trudno jest uznać, aby nazwa mleko modyfikowane była jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta i aby nie istniała żadna potrzeba jej dodatkowego wyjaśnienia. Nazwa wskazuje, że produkt został poddany jakiegoś rodzaju modyfikacji, zmianie. A zatem niewątpliwie istnieje konieczność dalszego sprecyzowania tegoż pojęcia celem zapobieżenia możliwości wprowadzenia potencjalnego klienta w błąd. Jak słusznie zauważył przy tym Organ II instancji, modyfikacja może być terminem całkowicie obcym dla przeciętnego konsumenta, który pomimo tego, że jest osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, to jednak może nie posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie ww. procesu. Ponadto, owa modyfikacja będzie polegała na zastosowaniu różnych procesów, w zależności od składu, jaki ma posiadać produkt gotowy.

W ocenie Sądu I instancji, Organ II instancji prawidłowo zidentyfikował uchybienia dotyczące oznakowania spornego produktu i zasadnie uznał, iż został on oznakowany niezgodnie z ww. przepisami. To zaś jest wystarczające do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. i do zakazania wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania.

WSA wskazał również, że Organy obu instancji w swoich decyzjach owszem użyły błędnie określenia zafałszowany w odniesieniu do spornego produktu i powołały się na definicję z art. 3 pkt 10 u.j.h. Jednakże błąd ten, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie jest na tyle znaczący, aby uchylać z tego powodu ani decyzję I instancji ani decyzję II instancji. Rozstrzygnięcia obu Organów odpowiadają prawu, a w uzasadnieniach decyzji ww. sposób szeroki i przekonujący wyjaśniły, dlaczego sporny produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej wynikających z przepisów dotyczących sposobu oznakowania tego typu artykułów rolno-spożywczych.

Sąd I instancji zauważył także, że Organy obu instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie oraz stosując środek w postaci zakazu wprowadzenia do obrotu, niewątpliwie miały na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes spółki. Wprowadzenie do obrotu produktu niespełniającego wymagań jakości handlowej w zakresie oznakowania niewątpliwie stoi w sprzeczności z interesem społecznym. Zakaz wprowadzenia do obrotu partii takiego produktu winien być zatem traktowany nie jako sankcja (dolegliwość), ale jako instrument ochrony praw konsumenta. WSA zauważył, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji (23 lutego 2022 r.) aktualna pozostawała możliwość zmiany oznakowania zakwestionowanej partii produktu i wprowadzenia jej do obrotu jako nowej partii już z poprawną nazwą.

Odnosząc się natomiast do kwestii proporcjonalności działania Organów WSA podkreślił, że wbrew ocenie Strony, stanowisko w zakresie konieczności użycia nazwy opisowej produktu, zawierającej odniesienie do mleka, a jednocześnie zakazujące użycia wprost pojęcia mleko, wynika z omówionych już wyżej regulacji prawa unijnego i krajowego i nie może stanowić podstawy do uznania, że decyzja o zakazie wprowadzenia do obrotu partii produktu była "nieproporcjonalna i podważała zaufanie obywateli do władz publicznych".

WSA wyjaśnił także, że stosownie do przepisów art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011, informacja o wartości odżywczej stanowi zamkniętą listę, ograniczoną do wartości energetycznej i wybranych składników odżywczych i nie można jej uzupełniać żadną dodatkową informacją żywieniową. W związku z powyższym, nie jest możliwe podawanie na etykiecie w tabeli wartości odżywczej, zawartości komponentów składników odżywczych podawanych na zasadzie dobrowolności, tj. jak w niniejszej sprawie: jak w niniejszej sprawie: kwas linolowy, kwas α-linolenowy, laktoza, 2’-FL. Informacje te mogą być zamieszczone obok tabeli, pod nią, ważne, by znajdowały się w tym samym polu widzenia co tabela.

W ocenie Sądu I instancji, użycie sformułowania "INNE" poprzedzającego wymienienie dodatkowych składników, które nie wchodzą w skład informacji o wartości odżywczej, na końcu (ale w ramach) tabeli, bez wyraźnego (graficznego) ich oddzielenia, np. poprzez wymienienie ich bezpośrednio pod tabelą wartości odżywczych (a zatem w tym samym polu widzenia), stanowi naruszenie ww. przepisów dotyczących etykietowania informacji o wartości odżywczej.

W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi Skarżącej złożonej do WSA - a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji i umorzenie postępowania, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 oraz art. 29 ust. 1 u.j.h. art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż organ I instancji i organ odwoławczy błędnie określiły Produkt jako zafałszowany - i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie organ I instancji i organ odwoławczy nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ tego naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi Skarżącej oraz uchylenia Decyzji w całości.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n) - o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (UE) 1169/2011", oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno- spożywczych co Produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej.

3. w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 lub w pkt 2 - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia (UE) nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2017/625 poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec Skarżącej, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego.

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/20065 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "Inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia.

Organ II instancji w odpowiedzi skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca pismem z 1 kwietnia 2026 r. złożyła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną Organu II instancji, podtrzymując stanowisko wskazane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęty nią wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Wstępnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).

Kierując się powyższymi wytycznymi, rozpatrywaną skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż została ona oparta na nieuzasadnionych zarzutach. Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu procesowego sformułowanego w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie podnosi w nim, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, pomimo, że stwierdził, iż organ I instancji i organ odwoławczy błędnie określiły produkt jako zafałszowany - i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

W tym zakresie należy wstępnie podkreślić, że art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. umożliwia organowi wydanie zakazu wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Nie dotyczy on więc bezpośrednio artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego. W doktrynie przyjmuje się, że wprowadzanie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego to kwalifikowana postać naruszenia (S. Witkowski, Definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, zawarta w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych – wykładnia i ocena jej przydatności, Kwartalnik Prawa Publicznego, Tom 13 Nr 1 (2015), s. 49). Natomiast zakaz określony w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. może być również stosowany do sytuacji wprowadzania do obrotu towaru nieodpowiadającego jakości handlowej.

Należy przy tym wskazać, że Sąd I instancji był niekonsekwentny w swojej ocenie, gdyż z jednej strony stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ odwoławczy, uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, a z drugiej strony, uznał że organy obu instancji w swoich decyzjach użyły błędnie określenia "zafałszowany" w odniesieniu do spornego produktu i powołały się na definicję z art. 3 pkt 10 u.j.h., nie wyjaśniając szerzej swojego stanowiska (s. 20 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Jednocześnie Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych odmienności stanu faktycznego będącego przedmiotem rozważań NSA w wyroku z 19 maja 2022 r. o sygn. akt II GSK 1962/18 przywołanego przez spółkę w replice na odpowiedź na skargę, stwierdzając jedynie, że "orzeczenie to nie ma znaczenia dla spraw dotyczących zakazu wprowadzania produktów do obrotu".

Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji definicji zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego na potrzeby niniejszej sprawy.

Przede wszystkim art. 3 pkt 10 u.j.h. stanowi, że artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:

a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,

b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,

c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawodawca, formułując definicję artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, wyróżnił dwie kategorie produktów objętych jej zakresem. Artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym jest zatem zarówno produkt, którego skład od momentu wyprodukowania jest niezgodny z wymaganiami określonymi w przepisach prawa, jak i produkt, w którym na etapie późniejszym wprowadzono zmiany skutkujące jego zafałszowaniem. Stąd "zafałszowanie" może mieć miejsce na różnych etapach dystrybucji produktu.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kategorii, należy zauważyć, że ustawodawca powiązał występowanie niezgodności z wymaganiami dotyczącymi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, uregulowanymi w różnych aktach prawnych. Jednocześnie w art. 3 pkt 5 u.j.h. ustawodawca zdefiniował pojęcie jakości handlowej, przez którą należy rozumieć cechy artykułu rolno-spożywczego odnoszące się do jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych, a także do technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagań wynikających ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjętych wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.

Z powyższego wynika, że ocena zgodności produktu z wymaganiami jakości handlowej nie ogranicza się wyłącznie do jego składu czy właściwości fizycznych. Obejmuje ona również cechy związane ze sposobem opakowania, prezentacji oraz oznakowania produktu. W konsekwencji produkt może zostać uznany za niezgodny z wymaganiami jakości handlowej także wówczas, gdy uchybienia dotyczą właśnie tych elementów.

Z kolei produkt, w którym wprowadzono zmiany, to taki artykuł rolno-spożywczy, w odniesieniu do którego dokonano modyfikacji, w szczególności w zakresie jego oznakowania, mających na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości.

Należy zatem zauważyć, że pojęcie artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego obejmuje różne sposoby zachowania sprawcy względem takiego produktu. Z jednej strony, może chodzić o producenta, który sam dopuszcza się zafałszowania produktu, wprowadzając do obrotu artykuł niespełniający wymagań jakości handlowej, również poprzez posłużenie się nazwą niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą. W takim przypadku zafałszowanie ma charakter pierwotny i istnieje już na etapie wprowadzenia produktu do obrotu przez jego producenta.

Z drugiej strony, zafałszowanie może nastąpić wskutek działań podmiotu innego niż producent. W takim przypadku dochodzi do ingerencji w produkt, w tym w jego opakowanie, już po jego wytworzeniu, poprzez dokonanie zmian dotyczących jego składu, właściwości lub oznakowania. Wówczas zafałszowanie ma charakter wtórny (zob. na ten temat: S. Witkowski, op. cit., s. 51 i n.).

Na marginesie należy zauważyć, że w ustawie z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1448 z późn. zm.) znajduje się definicja środka spożywczego zafałszowanego, zgodnie z którą jest to środek spożywczy, którego skład lub inne właściwości zostały zmienione, a konsument nie został o tym poinformowany w sposób określony w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, albo środek spożywczy, w którym zostały wprowadzone zmiany mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości; środek spożywczy jest środkiem spożywczym zafałszowanym, w szczególności jeżeli:

a) dodano do niego substancje zmieniające jego skład lub obniżające jego wartość odżywczą,

b) odjęto składnik lub zmniejszono zawartość jednego lub kilku składników decydujących o wartości odżywczej lub innej właściwości środka spożywczego,

c) dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd środka spożywczego o należytej jakości,

d) niezgodnie z prawdą podano jego nazwę, skład, datę lub miejsce produkcji, termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości albo w inny sposób nieprawidłowo go oznakowano

- wpływając przez te działania na bezpieczeństwo środka spożywczego.

Zarówno definicja przewidziana w ustawie o jakości handlowej, jak i w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie są tożsame, gdyż obie powołane ustawy realizują różne cele. Podczas gdy ustawa o jakości handlowej ma na celu ochronę interesów konsumenta, to z kolei ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma na celu ochronę przed szkodliwym działaniem żywności.

Definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego we wspomnianym wyroku z 19 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1962/18. W orzeczeniu tym stwierdzono, że ustanawiając w art. 3 pkt 10 u.j.h. katalog przesłanek stwierdzenia zafałszowania artykułu rolno-spożywczego, ustawodawca łączy go - za pomocą wprowadzającego zdanie podrzędne warunkowe spójnika "jeżeli" - z koniecznością naruszenia przez stwierdzone niezgodności lub dokonane zmiany interesów konsumentów finalnych w sposób istotny. Istotność naruszenia interesów konsumenta ma więc znaczenie dla stwierdzenia, czy dany stan faktyczny realizuje definicję artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego.

Przyjmuje się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zafałszowanie produktu żywnościowego w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h. nie musi być przejawem jedynie działania umyślnego sprawcy tego czynu. Prawo żywnościowe ma bowiem na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego, a także ochronę interesów konsumentów nabywających produkty żywnościowe, ta zaś sfera może doznać uszczerbku, zarówno w wyniku działań umyślnych, jak i nieumyślnych. Dlatego o zafałszowaniu produktu żywnościowego decyduje obiektywny stan rzeczy, a w szczególności wprowadzenie do obrotu towarów żywnościowych, o których mowa w omawianym przepisie. Natomiast naruszenie tego przepisu w następstwie działań umyślnych lub rażącego niedbalstwa powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu sankcji względem sprawcy takich zachowań (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2407/13 i podane tam orzecznictwo, pub.: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, który w oznakowaniu posiada nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, jest deliktem administracyjnym. Bytowi prawnemu tego deliktu nie koniecznie musi towarzyszyć zamiar wprowadzenia konsumenta błąd (zob. wyrok NSA z 18 września 2012 r., II GSK 1159/11).

Należy dodać, że odpowiedzialność administracyjna na gruncie art. 29 ust. 1 u.j.h. ma charakter obiektywny, a więc już sam fakt zachowania wypełniającego zawarte w nim przesłanki odpowiedzialności, a więc naruszającego ten przepis prawa, uzasadnia jego stosowanie wobec podmiotu, który dopuszcza się takiego zachowania.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż skład produktu jest niezgodny z przepisami z uwagi na fakt, że w jego oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych. Sporny produkt sprzedawany przez skarżącą jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym z uwagi na zastosowaną nazwę "mleko" i jednocześnie wprowadzenie do jego składu składników niepochodzących z mleka, tj.: mieszanin olejów roślinnych: rzepakowego i słonecznikowego, emulgatora (lecytyny sojowej), regulatora kwasowości (fosforanu potasu), kultury bakterii Lactobacillus reuteri (DSM 17938*).

Jak trafnie natomiast zauważył Sąd I instancji definicja mleka ma charakter definicji legalnej i w rozumieniu części III załącznik VII rozporządzenia 1308/2013 sprzeczne z prawem jest nazywanie mlekiem produktu, który składa się również z wyżej wymienionych składników.

Należy przy tym podkreślić, że w podobnych sprawach wypowiadał się również Trybunał Sprawiedliwości, jeszcze na tle rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 z dnia 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi. W wyroku z 16 grudnia 1999 r. (C-101/98, ECLI:EU:C:1999:615) wskazano, że produkty pochodzące z mleka, takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, w których składnik mleka, w tym przypadku tłuszcz zwierzęcy, został całkowicie zastąpiony inną substancją, czyli tłuszczem roślinnym, nie mieszczą się w kategorii "produktów mlecznych" zdefiniowanej w artykule 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 z 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi i, zgodnie z artykułem 3 ust. 1 tego rozporządzenia, nie mogą być określane jako "ser". Jednocześnie we wskazanym orzeczeniu przyjęto, że krajowy zakaz używania terminu "ser" w odniesieniu do produktów pochodzących z mleka, w których naturalny składnik mleka został zastąpiony substancją obcą, nawet gdy na opakowaniu pojawiają się wyjaśniające opisy, nie stanowi środka wyraźnie nieodpowiedniego do osiągnięcia celu, a w konsekwencji taki zakaz nie jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności.

Z kolei w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 14 czerwca 2017 r. (C-422/16, ECLI:EU:C:2017:458) przyjęto, że wykładni art. 78 ust. 2 i części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 należy dokonywać w taki sposób, że przepisy te stoją na przeszkodzie temu, by nazwa "mleko" oraz nazwy, które rozporządzenie to zastrzega wyłącznie dla przetworów mlecznych, były stosowane – dla celów wprowadzania do obrotu lub reklamy – do oznaczania wyrobów wyłącznie roślinnego pochodzenia, nawet wówczas, gdy nazwy te są uzupełnione wyjaśnieniem lub opisem wskazującym na roślinne pochodzenie danego produktu, chyba że produkt ten jest wymieniony w załączniku I do decyzji Komisji 2010/791/UE z 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi załącznika XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Stąd również na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości nie budzi wątpliwości, że termin mleko może być używany wyłącznie do oznacza wydzieliny z wymion zwierzęcych.

Zgodnie z rozporządzeniem nr 1308/2013 mleko oznacza wyłącznie zwykłą wydzielinę z wymion – bez żadnych dodatków ani niepoddaną ekstrakcji. Pojęcie "mleko" może jednak być stosowane:

a. do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV;

b. w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało ono poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka.

Następnie w pkt 5 części III załącznika VII pt. Definicje, oznaczenia i opisy handlowe produktów, o których mowa w art. 78 rozporządzeniem nr 1308/2013, stwierdzono, że nazwy, o których mowa między innymi w pkt 1 (mleko), nie mogą być stosowane do produktów innych niż te, o których mowa w tych punktach. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu.

Z kolei pkt 6 części III ww. załącznika VII podniesiono, że w odniesieniu do produktów innych niż opisane w pkt 1, 2 i 3 niniejszej części nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, określonej w art. 2 dyrektywy Rady 2006/114/WE (3), ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim. Jednak w odniesieniu do produktu, który zawiera mleko lub przetwory mleczne, nazwa "mleko" lub nazwy, o których mowa w pkt 2 akapit drugi niniejszej części, mogą być stosowane tylko do opisania jego podstawowych surowców i wymienienia jego składników, zgodnie z dyrektywą 2000/13/WE lub rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011.

Wobec powyższego posłużenie się przez skarżącą nazwą "mleko" do produktu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest sprzeczne z przepisami unijnymi.

Należy przy tym podkreślić, że w unijnym systemie prawnym nie wprowadzono pojęcia artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, którym z kolei posługuje się ustawa o jakości handlowej. Co więcej, zgodnie z definicją, aby można było uznać dany produkt za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany nie wystarczy, aby sama jego nazwa była sprzeczna z przepisami. Dodatkowo posługiwanie się taką nazwą musi w istotny sposób naruszać interesy konsumentów. W doktrynie wskazuje się, że przede wszystkim będzie tu chodziło o interes konsumenta w nabyciu prawidłowego produktu oraz w uzyskaniu rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji o produkcie (S. Witkowski, op. cit., s. 54 i n.).

Zgodnie natomiast z art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie:

a) oszukańczym lub podstępnym praktykom;

b) fałszowaniu żywności, oraz

c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie oznakowanie mylące - a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął - a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1030/17; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1113/16; 24 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 440/16; 14 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1868/14; 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12).

W niniejszej sprawie organ trafnie uznał, że nazwa żywności jest pierwszą informacją o produkcie, która trafia do konsumenta i ma zasadnicze znaczenie dla podejmowania decyzji o zakupie danego produktu. Konsument, kierując się zaufaniem do producenta i stosowanej przez niego w oznakowaniu nazwy produktu (która w wypadku spornej partii jest umieszczona dużą czcionką na froncie etykiety), nie weryfikuje już wykazu składników, aby przekonać się o rzeczywistym charakterze i składzie produktu. Trafnie zatem przyjęto, że w przedmiotowym przypadku nazwa mleko może wprowadzać (potencjalnych) konsumentów w błąd, co do składu, czy też metod wytworzenia (produkcji) spornego w sprawie artykułu, tj., tworzyć mylne wyobrażenie o produkcie. Może to z kolei skutkować zniekształceniem zachowania rynkowego, tj. prowadzić do nabywania przez konsumentów artykułów niezgodnych z ich oczekiwaniami. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ stwierdził również, że przeciętny konsument jest wprawdzie osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, która potrafi wykorzystać posiadany zasób informacji do samodzielnej analizy adresowanych do niej przekazów rynkowych, jednakże nie upoważnia to przedsiębiorcy do stosowania oznaczeń, które w istocie wprowadzają konsumenta w błąd. Podkreślić należy, że oznakowanie wprowadzające w błąd to także takie oznakowanie, które nawet potencjalnie może wywołać taki skutek w stosunku do konsumenta. Wprowadzenie konsumenta w błąd ma charakter abstrakcyjny, zaś organ w toku postępowania nie ma obowiązku dowodzenia, iż dana konkretna osoba została wprowadzona w błąd.

Wobec powyższego zasadnie uznano, że posługiwanie się taką nazwą jak w niniejszej sprawie w istotny sposób narusza interesy konsumentów.

W związku z powyższym skoro w oznakowaniu spornego produktu w niniejszej sprawie podano nazwę niezgodną z jednej strony z przepisami unijnymi, a z drugiej, wypełniającą znamiona definicyjne artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego określonego w ustawie o jakości handlowej to należy uznać, że organ prawidłowo nałożył na skarżącą sankcję określoną w art. 29 ust.1 pkt 1 u.j.h.

Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. wykonując zadania, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a, e oraz h-k u.j.h., wojewódzki inspektor, w drodze decyzji, może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Jakość handlowa to z kolei cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 u.j.h.). Niewątpliwie artykuł rolno-spożywczy nie spełnia wymagań jakości handlowej jeżeli jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie wbrew błędnemu stanowisku Sądu I instancji.

Należy jednak zauważyć, że na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie wystąpiła taka właśnie sytuacja. Sentencja wyroku Sądu I instancji była bowiem prawidłowa, pomimo błędnego przyjęcia w uzasadnieniu, że produkt będący przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n) - o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (UE) 1169/2011, oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013. Zdaniem skarżącej kasacyjne sporny produkt mógł być wprowadzany do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", gdyż jest to nazwa zwyczajowa tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach (zd. pierwsze); w przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego (zd. drugie). Dla mleka modyfikowanego nie przewidziano nazwy w przepisach prawa, czego dowodzą już regulacje części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, które konsumują katalog nazw związanych z mlekiem i jego pochodnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa zwyczajowa to nazwa akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Nazwa zwyczajowa powinna zatem kumulatywnie spełniać dwa warunki: a) winna być stosowana przez konsumentów, w sposób wskazujący na jej akceptowanie oraz b) powinna być tej natury, że nie tworzy potrzeby jej dalszego wyjaśniania.

W niniejszej sprawie nazwa "mleko modyfikowane" nie spełnia drugiego z obligatoryjnych warunków właściwych nazwie zwyczajowej, gdyż wymaga dalszego jej wyjaśniania. Przepisów tych nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji pozytywnych o nazwach właściwych "mleku", a więc tworzonych w reżimie części III zał. VII zał. do rozporządzenia nr 1308/2013, gdzie z grupy produktów usunięto w zasadzie wszystkie, które nie są mlekiem w sensie przyrodniczym (mlekiem z udoju) oraz art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011. Zgodnie z tym ostatnim powołanym przepisem zwyczajowe posługiwanie się nazwą produktu nie spełnia funkcji określoności wymaganej przez przepisy żywnościowe, jeżeli nie pozwala odkodować "rzeczywistego charakteru środka spożywczego i odróżnić go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony". Skoro termin "modyfikowane" jest jedynie formalną sygnalizacją jakiejś obróbki i żadna tradycja, ani zwyczaj z procesem "modyfikacji" nie łączy konkretnych cech, jakie modyfikacja ta wnosi, to nie może być mowy o wynikającej ze zwyczaju pewności konsumenta co do charakteru produktu i desygnatów różnicujących go na tle podobnego asortymentu. Skoro semantyka wyrażenia "mleko modyfikowane" wciąż wymaga doprecyzowania na czym modyfikacja polegała i jaki uzyskano produkt (a więc wymaga poznania rzeczywistego charakteru środka spożywczego w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011), to tym samym istnieje "potrzeba dalszego wyjaśniania" tej nazwy w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o tego rozporządzenia.

Tym samym stwierdzając przeszkodę do uznania nazwy produktu jako nazwy zwyczajowej, ani organy, ani Sąd I instancji nie naruszyły przepisów objętych tym zarzutem. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nazwa produktu nie może w jakikolwiek sposób wprowadzać w błąd konsumenta, a podstawą oceny w tym zakresie musi być oczekiwanie klienta i realia zakupu pozwalające mu na świadomą decyzję o pożądanych przez niego cechach jakościowych produktu, w tym również tych obrazowanych prawidłowo skomponowaną nazwą (wyrok NSA z 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1019/18). Niezależnie od tego, skarga kasacyjna nie wskazywała na żadne okoliczności, które prowadziłyby do konkluzji, że realia używania terminu "mleko modyfikowane" w sposób powszechny lub w określonych środowiskach (np. pediatrów, specjalistów żywienia) rodzą funkcjonowanie zwyczaju w posługiwaniu się taką nazwą, bez ryzyka nieporozumień co do charakteru produktu. W szczególności nie powołano się na żadne badania socjologiczne, z dziedziny językoznawstwa lub etnologii, a więc dziedzin wiadomości specjalnych w segmentach stosunków społecznych, które mogłyby w pewnych okolicznościach kreować zwyczaj posługiwania się wspomnianą nazwą (zob. wyroki NSA z 07 maja 2026 r.: II GSK 870/23, II GSK 889/23, II GSK 890/23).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut określony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej poprzez wybór przez organ nieproporcjonalnie dolegliwego środka. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez organ oraz kontrolujący go Sąd I instancji przepisów art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia (UE) nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 2017/625).

Zgodnie z art. 30b u.j.h., jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.

Stosownie zaś do art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625 w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości właściwe organy:

a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz by ustalić obowiązki podmiotu oraz

b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności.

Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności (zd. drugie.

Z kolei ust. 2 art. 138 rozporządzenia nr 2017/625 przewiduje, że działając zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu, właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, obejmujące następujące działania, ale nieograniczające się do nich:

a) nakaz leczenia zwierząt lub przeprowadzenie leczenia zwierząt;

b) nakazują rozładunek, przemieszczenie do innego środka transportu, zatrzymanie i opiekę nad zwierzętami, okresy kwarantanny, odroczenie uboju zwierząt oraz, jeżeli jest to konieczne, wezwanie weterynarza;

c) nakaz obróbki towarów, zmiany etykiet lub dostarczenia konsumentom informacji korygującej;

d) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki;

e) nakazanie podmiotowi zwiększenia częstotliwości własnych kontroli;

f) nakazanie, aby określone elementy działalności danego podmiotu podlegały częstszym lub systematycznym kontrolom urzędowym;

g) nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone;

h) nakaz odizolowania lub zamknięcia na odpowiedni okres całości lub części działalności danego podmiotu lub jego zakładów, gospodarstw lub innych obiektów;

i) nakaz zaprzestania na odpowiedni okres całości lub części działalności danego podmiotu oraz - w stosownych przypadkach - prowadzonych lub wykorzystywanych przez niego stron internetowych;

j) nakaz zawieszenia lub wycofania rejestracji lub zatwierdzenia danego zakładu, obiektu, gospodarstwa lub środka transportu, zatwierdzenia przewoźnika lub świadectwa kwalifikacji kierowcy;

k) nakaz uboju lub uśmiercenia zwierząt, pod warunkiem że jest to najwłaściwszy środek ochrony zdrowia ludzi oraz zdrowia i dobrostanu zwierząt.

Jak z powyższej regulacji unijnej wynika jednym ze środków, które krajowy organ administracyjny ma prawo zastosować, o ile uzna go za odpowiedni, jest zakaz wprowadzania towarów do obrotu (art. 138 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 2017/625), a więc środek zastosowany w niniejszej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i wprowadzają wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wdrożenia. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W doktrynie przyjmuje się, że w ramach odpowiedzialności administracyjnej "wyodrębnić można odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach policyjnych, która realizuje głównie funkcje prewencyjne, oraz odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach represyjnych w postaci kar pieniężnych, która realizuje głównie funkcje represyjne. (...) W przypadku naruszenia norm prawa żywnościowego organy urzędowej kontroli żywności mogą stosować przede wszystkim środki nadzoru, czyli sankcje policyjne, w celu uchylenia zaistniałego niebezpieczeństwa i przywrócenia stanu zgodnego z prawem (sankcje o charakterze prewencyjnym)" (P. Wojciechowski, Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej w prawie żywnościowym, Przegląd Prawa Rolnego nr 1 (8) – 2011, s. 73).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie prawa. "Tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, iż przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne.(...) Art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku" (wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, s. 445 i powołany tam wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego na czele z zasadą państwa prawnego, jak również praw i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości (wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61), jak również zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych (wyrok TK z 30.11.2004 r., SK 31/04, OTK-A 2004, nr 10, poz. 110).

Autor skargi kasacyjnej bezzasadnie zarzucił organowi oraz kontrolującemu go Sądowi I instancji naruszenie art. 30b u.j.h., pomijając treść art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. Przepis ten z kolei ustanawia po stronie organów właściwych w sprawach jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych uprawnienie o charakterze uznaniowym, którego realizacja pozostawiona została ocenie organu w okolicznościach konkretnej sprawy. Należy także zauważyć, że zadaniem Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.j.h. jest nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, a w szczególności kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę, z punktu widzenia ochrony konsumentów. Skoro art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 nakazuje krajowym organom zapobiegać m.in. fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd, to w sytuacji gdy na rynku pojawia się artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, który nie może występować w obrocie, to najbardziej łagodnym środkiem, który inspekcja może zastosować, jest właśnie objęcie go zakazem wprowadzani do obrotu. Zastosowany środek jest zarówno zgodny z przepisami unijnymi, jak i proporcjonalny do konieczności zapewnienia ochrony konsumentów przed produktami żywnościowymi zafałszowanymi, czy wprowadzającymi w błąd, również z uwagi na informacje zawarte na ich etykietach. Należy bowiem zauważyć, że celem przepisów regulujących produkcję i obrót artykułami żywnościowymi jest również zapewnienie konsumentowi prawa do informacji na temat spożywanej przez niego żywności. Na wybory dokonywane przez konsumentów mogą bowiem wpływać m.in. względy zdrowotne, ekonomiczne, środowiskowe, społeczne i etyczne. Natomiast nie sposób wyobrazić sobie środka łagodniejszego, który jednocześnie spełniałby wyżej wymienione założenia w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc w sytuacji gdy występuje już faza dystrybucji produktu zafałszowanego przez jego producenta poprzez podanie nazwy niezgodnej z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodnej z prawdą oraz umieszczenie w tabeli składników odżywczych innych danych niż te przewidziane w art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011. Dodatkowo należy zauważyć, że organ nie zastosował kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 u.j.h.

Należy przy tym zauważyć, że art. 30b u.j.h. stanowiący, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie, może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zalecenia pokontrolne są w stanie doprowadzić do osiągnięcia takich celów jak wysoka ochrona konsumentów przed wprowadzeniem ich w błąd. W niniejszej sprawie żadne zalecenie pokontrolne nie realizowałoby wskazanego priorytetu ukształtowanego zarówno w systemie unijnym, jak i polskim, zwłaszcza że skarżąca jest jedynie dystrybutorem artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego. Stąd nie było możliwości nakazania przykładowo zmiany etykiet lub dostarczenia konsumentom informacji korygującej, gdyż z jednej strony dystrybutor produktu nie jest do takich działań ingerujących w opakowanie produktu uprawniony, a z drugiej nie zrealizowało by to wymagania pełnej ochrony konsumentów przez ryzykiem konfuzji co do charakteru produktu.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że w tabeli wartości odżywczej umieszonej na etykiecie spornego produktu pojawiła się informacja o zawartości składników odżywczych, takich jak: kwas linolowy, kwas a-linolenowy, laktoza, 2'-FL.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy:

a) wartość energetyczna; oraz

b) ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli.

W odpowiednich przypadkach można zamieścić - bezpośrednio w pobliżu informacji o wartości odżywczej - komunikat wskazujący, że zawartość soli wynika wyłącznie z obecności naturalnie występującego sodu.

W myśl art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników:

a) kwasy tłuszczowe jednonienasycone;

b) kwasy tłuszczowe wielonienasycone;

c) alkohole wielowodorotlenowe;

d) skrobia;

e) błonnik;

f) każda z witamin lub każdy ze składników mineralnych wymienionych w załączniku XIII część A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII część A pkt 2.

Dodatkowo należy wskazać, że z treści art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wynika, że dane szczegółowe, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2, są zawarte w tym samym polu widzenia. Prezentowane są łącznie w czytelnym formacie oraz, w stosownych przypadkach, w kolejności prezentacji określonej w załączniku XV. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że dane szczegółowe, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2, są prezentowane, jeżeli jest na to miejsce, w formacie tabeli z wyrównanymi liczbami. Jeżeli nie ma na to miejsca, informacja jest prezentowana w formacie liniowym.

Zgodnie natomiast z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 404, str. 9 z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1924/2006), etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej. Wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Jeżeli składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne w odniesieniu do składnika odżywczego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podaje się ilość tego składnika odżywczego zgodnie z art. 31-34 tego rozporządzenia.

Dalej powołany art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 stanowi, że informacja o ilości substancji, której dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej, i wyrażana zgodnie z art. 31, 32 i 33 rozporządzenia nr 1169/2011. Jednostki miary wykorzystywane do wyrażenia ilości substancji są jednostkami właściwymi dla poszczególnych substancji.

Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że wskazany przepis (art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006) stanowi jedynie, że informacja o ilości substancji, której dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne jest zamieszczone w tym samym polu widzenia, co informacja o wartości odżywczej, a nie "w ramach" tej informacji, tj. w tej samej tabeli, czy w ciągłym zapisie liniowym. Informacja o wartości odżywczej jest bowiem zamkniętą listą ograniczoną do wartości energetycznej i składników odżywczych i nie można jej uzupełnić żadną dodatkową informacją żywieniową.

Niespornym jest, że w realiach badanej sprawy, dane nieobjęte obowiązkową informacją o wartości odżywczej (dotyczące informacji o zawartości składników odżywczych, takich jak: kwas linolowy, kwas a-linolenowy, laktoza, 2'-FL, zostały zamieszczone nie tylko w tym samym polu widzenia, ale i w ramach tej samej tabeli, co doprowadziło do ich optycznego zlewania się z samodzielnymi pod względem informacyjnym, danymi o wartości odżywczej. Informacje nie odnoszące się do wartości odżywczej produktu zostały więc w sensie układu przestrzennego podciągnięte pod składniki odżywcze, sprawiając wrażenie większej liczby składników odżywczych. Stanowiło to naruszenie art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011. Nie jest natomiast wystarczające dla wyodrębnienia informacji dodatkowych samo poprzedzenie wyliczenia składników niezwiązanych z wartością odżywczą terminem "inne", które z jednej strony, znajdują się w tym samym polu widzenia a z drugiej, stanowią element graficzny tabeli wartości odżywczych. Taka budowa tabeli stanowiła nieuprawnioną ingerencję w jednolitą w swojej konstrukcji treściowo-przestrzennej, informację etykietową o wartości odżywczej. W konsekwencji może to prowadzić do bezpośredniego wprowadzenia konsumenta w błąd co do właściwości środka spożywczego, w tym poprzez przypisanie mu przez etykietę liczby i ilości wartości odżywczej, której nie posiada, w rozumieniu art. 8 rozporządzenie nr 178/2002. Zasadnie w tym zakresie stwierdził Sąd I instancji, że użycie sformułowania "INNE" poprzedzającego wymienienie dodatkowych składników, które nie wchodzą w skład informacji o wartości odżywczej, na końcu (ale w ramach) tabeli, bez wyraźnego (graficznego) ich oddzielenia, np. poprzez wymienienie ich bezpośrednio pod tabelą wartości odżywczych (a zatem w tym samym polu widzenia), stanowi naruszenie ww. przepisów dotyczących etykietowania informacji owartości odżywczej.

Tym samym zarzut kasacyjny sformułowany w pkt 4 skargi kasacyjnej również okazał się być bezzasadny.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).