Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – (spr.) sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant : sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzają ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

H. M. w dniu 18 lutego 2002 r. złożyła w Urzędzie Miasta K. wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. W złożonym wniosku wskazała, iż czynsz za zajmowane mieszkanie wynosi 281,61zł miesięcznie, zaś powierzchnia zajmowanego przez nią lokalu 45,71 metra.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 05 kwietnia 2002r., Nr [...], odmówiono przyznania H. M. dodatku mieszkaniowego, wskazując, iż nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej nadwyżki powierzchni użytkowej lokalu w stosunku do powierzchni normatywnej, przy jednoczesnym przekroczeniu dopuszczalnego udziału powierzchni pokoi i kuchni w stosunku do powierzchni użytkowej lokalu. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. M. i w wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 11 czerwca 2002r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż z zebranej dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni spełnia dwa warunki uprawniające ją do otrzymania dodatku mieszkaniowego tj. posiada tytuł prawny do lokalu oraz zadeklarowany dochód nie przekracza w stosunku miesięcznym 150% kwoty najniższej emerytury. Organ jednocześnie wskazał, iż istota uprawnienia do dodatku sprowadza się w niniejszej sprawie do oceny czy spełniony został warunek powierzchni mieszkaniowej, a zatem skoro odwołująca się przedłożyła dopiero do odwołania orzeczenie OKIZ z dnia 11.05.1985r. wyjaśnienia wymaga kwestia uprawnień H.M. do zwiększenia powierzchni.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...], Nr [...], odmówiono ponownie przyznania H. M. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazano, iż miesięczny dochód na osobę przewyższa miesięczny dochód normatywny na 1 osobę o kwotę 138,79zł, gdyż miesięczny dochód przeliczony na jedną osobę wynosi u wnioskodawczyni 938,16zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. M. Podnosiła w nim, iż złożyła wszystkie żądane od niej dokumenty dotyczące dodatkowej powierzchni mieszkaniowej, jej inwalidztwa I grupy oraz wskazujące na wymóg stałej opieki osób trzecich. Wskazywała, iż jej emerytura po 40 latach pracy wynosi 832,40zł, a także, że jest osobą schorowaną , samotną i stąd też nie ma wystarczających środków, aby wszystko opłacić.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt KPA utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem organu H. M. nie spełniła ustawowego warunku dotyczącego kryterium dochodowego o którym stanowi art. 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734). W art. 3 ust. 3 powołanej ustawy zawarto pojęcie dochodu, za który uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Wskazywał jednocześnie organ, iż do dochodu nie wlicza się min. zasiłków pielęgnacyjnych. Powyższe w ocenie organu prowadziło do uznania, iż dochód wnioskodawczyni za okres od listopada 2001r. do stycznia 2002r. wynosi łącznie za 3 miesiące 2814,48zł, co oznacza, ze miesięczny dochód wynosi 938,16zł, a zatem nastąpiło przekroczenie dochodu o kwotę 138,79zł. Stąd też organ I instancji trafnie, w ocenie SKO przyjął, iż w przypadku wnioskodawczyni nastąpiło przekroczenie dochodu ponad 150% kwoty najniższej emerytury, która w dniu złożenia wniosku, jak i w dniu od którego zostaje przyznany dodatek wynosiła 530,26zł, a jej 150% odpowiadało kwocie 799,37zł.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się H. M., która w złożonej skardze wnosiła o jej zmianę. W wywodach skargi dowodziła, iż jej emerytura łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym wynosi miesięcznie 832,87zł. Podała nadto, iż jest osobą samotną, schorowaną, której po opłaceniu wszystkich należności związanych z eksploatacją mieszkania pozostaje na utrzymanie 206,99zł i stąd też ubiega się o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, gdyż jest zadłużona w ADM w K. na kwotę 840zł i bez tego dodatku nie jest w stanie wybrnąć z sytuacji w jakiej się znalazła.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga H. M. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151KPA).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.

Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], utrzymująca zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], Nr [...], którą odmówiono przyznania H. M. prawa do dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, w mocy.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa.

W toku postępowania dotyczącego ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego obowiązują, wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym i wymogi stawiane uzasadnieniu, aby mogło zostać ono uznane za prawidłowo sporządzone.

Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to właśnie organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, w tym także w niniejszej sprawie okoliczności, dotyczących wysokości dochodu skarżącej wraz z wskazaniem poszczególnych kwot przyjętych do jego wyliczenia za okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, a także jednoznaczne ustalenie czy znajdujące się w aktach odcinki wypłat przez ZUS emerytury na rzecz skarżącej za okres czerwiec 2001r, grudzień 2001r. oraz za styczeń i luty 2002r., zawierają w swej wysokości także wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego oraz stanowią przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. Nie sposób nie dostrzec bowiem, iż w aktach administracyjnych brak jest zaświadczenia, czy też odcinka emerytury za listopad 2001r., na które powołują się organy obu instancji.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego w drodze decyzji. Do wniosku dołącza się deklaracje o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Powyższy zapis oznacza zatem, iż w aktach winny znajdować się dokumenty dotyczące dochodu za listopad 2001r., grudzień 2001r. oraz styczeń 2002r., bowiem skarżąca złożyła wniosek w dniu 18 lutego 2002r.

Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, które stanowi jej obowiązkowy składnik.

W świetle art. 107 § 3 KPA prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ustaleniach stanu faktycznego mieścić się będzie także wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów i ich znaczenia, a więc w przedmiotowej sprawie również odniesienie się do wysokości dochodu skarżącej wraz z wskazaniem poszczególnych kwot przyjętych do jego wyliczenia za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, a nie wskazanie jedynie kwoty globalnej (łącznej), która zdaniem organu odpowiada 3 miesięcznym dochodom skarżącej. Jednoznacznego ustalenia i ustosunkowania się wymaga także to, czy znajdujące się w aktach odcinki wypłat przez ZUS emerytury na rzecz skarżącej za okres czerwiec 2001r, grudzień 2001r. oraz za styczeń i luty 2002r., zawierają w swej wysokości także wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego oraz stanowią przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r., a tym samym niezbędne jest jednoznaczne rozstrzygnięcie jakie przychody osiągane przez skarżącą przyjęto do ustalenia wysokości jej dochodu.

Uzasadnienie decyzji winno wskazywać konkretne dowody, na których oparte zostały wydane decyzja oraz zawierać wyjaśnienie jakie okoliczności legły u podstaw jej wydania. Zarówno bowiem Prezydent Miasta K. w pierwszej decyzji, która zapadła w dniu 5 kwietnia 2002r., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w decyzji z dnia 11 czerwca 2002r. przyjęły i wyraziły pogląd, iż z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni spełniała dwa warunki uprawniające ją do otrzymania dodatku mieszkaniowego (posiadała tytuł prawny do lokalu, jak też zadeklarowany dochód nie przekraczał ustaleń stosunku miesięcznym 150% kwoty najniższej emerytury), a ustaleń wymagało jedynie istnienie po jej stronie lub nie prawa do zwiększenia powierzchni normatywnej. W takiej sytuacji w szczególności uzasadnienia decyzji winny wskazywać konkretne dowody na których je oparto oraz szczegółowo wyjaśniać rozbieżności wynikające z uprzedniej oceny materiału dowodowego, zawierać omówienie przyczyn zmiany oceny wcześniejszych ustaleń dotyczących przyjęcia, iż wnioskodawczyni spełniła zawarte w ustawie kryterium dochodowe, różnic pomiędzy wcześniej poczynionymi ustaleniami stanu faktycznego (dokonanego w oparciu o te same dokumenty), a obecnymi, co do wysokości miesięcznego normatywnego dochodu na osobę (skarżącą), ewentualne przytoczenie treści przepisów, jeśliby uległy one zmianie.

Stwierdzone uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.