Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Strzelec, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu otwartej strzelnicy sportowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz E. Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) o odmowie zatwierdzenia regulaminu otwartej strzelnicy sportowej zlokalizowanej na działce o nr ewid. 301/4, położonej w miejscowości Z., gm. G..

Wskazane wyżej decyzje administracyjne wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

W dniu [...] lutego 2020 r. E. Ł. i W. Ł. złożyli do Wójta Gminy G. wniosek o zatwierdzenie regulaminu otwartej strzelnicy sportowej zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości Z., gm. G.. Do wniosku zostały załączone następujące dokumenty: Regulamin Bezpiecznego Funkcjonowania Strzelnicy Sportowej na wskazanej nieruchomości, wzór książki rejestru pobytu na strzelnicy, informacja o terenie, projekt zagospodarowania terenu strzelnicy oraz kserokopie następujących dokumentów: legitymacja posiadacza broni, legitymacja osoby dopuszczonej do posiadania broni, legitymacja prowadzącego strzelanie i orzeczenie potwierdzające kwalifikacje do uprawniania sportu strzeleckiego.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r. poinformowano wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego i zobowiązano ich do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oraz decyzji na wyłączenie działek z produkcji rolnej, na których ma zostać urządzona strzelnica oraz wyjaśnienia, czy strzelnica ma zostać urządzona na działce o nr ewid. 301/4, czy też teren strzelnicy obejmuje również działkę o nr ewid. 301/3 – w terminie 10 dni do daty doręczenia zawiadomienia.

Pismem z dnia [...] marca 2020r. wnioskodawcy wyjaśnili, że na działce nr 301/4 przeznaczonej do prowadzenia strzelań sportowych (strzelnicy) nie ma i nie będzie obiektów kubaturowych, ani innych obiektów przestrzennych związanych ze strzelnicą, których posadowienie wymagałoby wyłączenia z produkcji rolnej. Działka ta obecnie jest obsadzona dwuletnią plantacją świerka i w najbliższych latach tak pozostanie. Natomiast wykaz obiektów budowlanych, które wymagają pozwolenia na użytkowanie jest zawarty w załączniku do ustawy – Prawo budowlane. Na wskazanej działce nr 301/4 nie ma takich obiektów, dlatego też pozwolenie na użytkowanie obiektu nie jest wymagane. Na strzelnicy znajdować się będzie stolik przenośny (może krzesło), pojemnik na śmieci, tarcze strzelnicze, tabliczki na paliku wysokości 50 cm z oznaczeniami stanowisk strzeleckich, drewniane prowadnice kul posadowione na kołkach drewnianych i tablica informacyjna. Wyjaśniono również, że teren strzelnicy obejmuje jedynie działkę o nr ewid. 301/4, co wynika z regulaminu strzelnicy. Na planie zagospodarowania terenu umieszczono informację dodatkową – graficzną w zakresie ewakuacji, telefonu stacjonarnego oraz punktu sanitarnego (apteczki). Są to informacje uzupełniające – dodatkowe dla uczestników strzelnicy na wypadek urazu ciała lub przemieszczenia się służb, nie są to punkty bezpośrednio związane ze strzelnicą. Działka zaś nr 301/4 stanowi grunt rolny. Przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. działka ta oznaczona jest jako gleby chronione (poza dolinami). Z projektu zagospodarowania terenu przedłożonego przez wnioskodawców wynika, że punkt sanitarny, droga ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności znajdują się na terenie działki nr 301/3, która stanowi grunt rolny zabudowany, m.in. budynkiem mieszkalnym. Działka ta zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy G. oznaczona jest jako tereny zabudowy zagrodowej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki o nr 301/3 i nr 301/4 mają zostać ogrodzone, natomiast z przedłożonego regulaminu strzelnicy wynika, że strefa bezpieczeństwa obejmuje ogrodzenie z siatki metalowo-drucianej wysokości 1,5 m w granicy działki nr 301/4, od strony działek sąsiednich. Obie działki stanowią własność wnioskującego E. Ł..

Rozstrzygając sprawę organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284, z późn. zm.), zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy, co wynika z art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Zmiana art. 47 ustawy o broni i amunicji nie zwalnia właściciela strzelnicy od uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Na taki obowiązek wskazuje treść ust. 3 pkt 2 wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiący załącznik do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.).

Organ stwierdził, że strzelnica to obiekt budowlany, zlokalizowany i zbudowany w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Regulamin strzelnicy nie może być zatem zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą w powyższym rozumieniu. Nie byłby to bowiem w takim przypadku regulamin "strzelnicy" w rozumieniu ustawowym, ale regulamin "miejsca, które uznano za przydatne do używania broni palnej i innej broni zdolnej do rażenia celów na odległość", a które sam organizator nazwał strzelnicą. Wójt gminy posiada kompetencje do weryfikowania (badania), czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów, m.in. przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17, błędnie przez organ datowany na 25 stycznia 2018 r.).

Dodatkowo według organu, niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Rozważenia wymagać będzie wyłącznie odpowiednia kwalifikacja strzelnicy, jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Nawet wówczas, gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego "adaptację", jako strzelnicy otwartej, będzie stanowiła ona obiekt budowlany. Strzelnica otwarta nie stanowi bowiem terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic – oraz wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów – rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. W toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które Wójt powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy, to brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 66/18).

Uwzględniając powołaną judykaturę sądów administracyjnych organ stwierdził, że uprawniony był tym samym do badania, czy strzelnica została zbudowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego i czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Skoro wnioskodawcy nie przedłożyli decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, ani decyzji o wyłączeniu działek z produkcji rolnej, które dotyczą przecież prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy, dlatego też brak było podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Dodatkowo organ zauważył, że na terenie planowanej strzelnicy znajduje się punkt sanitarny, drogi ewakuacji czy miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, które także zostały zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu przedłożonym przez wnioskodawców, na terenie działki nr 301/3 zabudowanej budynkiem mieszkalnym, a nie tylko na działce o nr 301/4. Wbrew stanowisku wnioskodawców nie są to elementy uzupełniające – dodatkowe dla uczestników strzelnicy, niezwiązane bezpośrednio ze strzelnicą, bowiem są to elementy konieczne, bez których strzelnica nie mogłaby powstać, na co wskazuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Dlatego w ocenie Wójta Gminy G. teren strzelnicy sportowej obejmuje nie tylko działkę nr 301/4, ale również działkę nr 301/3, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a to również wskazuje, że organy architektoniczno-budowlane winny ocenić, czy obiekt ten nadaje się do użytkowania jako element strzelnicy. Skoro zatem strzelnica to obiekt budowlany, zlokalizowany i zbudowany w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy, to ogrodzenie z siatki metalowej – drucianej o wysokości 1,5 m nie zapewni bezpieczeństwa, wykluczającego możliwość wydostanie się pocisku poza obręb strzelnicy, zaś mając na uwadze fakt, iż w niedalekiej odległości znajdują się budynki mieszkalne, regulamin strzelnicy takiej ochrony nie zapewnia. Z regulaminu strzelnicy wynika, że ogrodzenie z siatki ma zostać usytuowane w granicy działki nr 301/4, jednak z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ogrodzenie zostanie wykonane w granicach obu działek, nr 301/4 i nr 301/3, co również wskazuje, że teren strzelnicy obejmuje obie działki, a nie tylko działkę nr 301/4, jak podnosili wnioskodawcy. Natomiast w ust. 3 pkt 2 wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic mowa jest o decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, zaś z regulaminu strzelnicy złożonego przez wnioskodawców wynika, że jest to decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Zdaniem Wójta Gminy G. takie działanie polegające na modyfikacji przepisów rozporządzenia jest niedozwolone i chociażby z tej przyczyny zatwierdzenie regulaminu byłoby niemożliwe.

Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy całkowicie zgodził się z argumentacją organu I instancji, przywołując dodatkowo na uzasadnienie trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1097/19.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący E. Ł. i W. Ł. wnieśli o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a., a w razie gdyby wniosek ten nie został uwzględniony domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy postąpił w ten sposób, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji przyznając, że Wójt do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy miał prawo zażądać dokumentów, które są niezgodne z obowiązującym prawem, gdyż zgodnie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stąd urzędnik może wymagać tylko tego, co jest zapisane w treści przepisów i nie dopuszcza się nakładania dodatkowych wymogów tylko i wyłącznie dlatego, że urzędnik tak chce; organ odwoławczy niezasadnie stwierdził, że można żądać od skarżących decyzji dot. pozwolenia na użytkowanie strzelnicy pomimo tego, że nie ma tam obiektów budowlanych oraz decyzji dot. wyłączenia z produkcji rolnej, gdzie grunt nie ma ograniczeń użytkowych, warunkując tym zatwierdzenie Regulaminu strzelnicy; ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw z dnia 27 marca 2003 r. zaczęła obowiązywać od 11 lipca 2003 r., a na zasadzie jej art. 5 zmieniono ustawę o broni i amunicji; wcześniej wójt, burmistrz czy prezydent wydawał dwie decyzje, decyzję zatwierdzającą regulamin i decyzję dopuszczającą strzelnicę do użytkowania; po zmianie, w obecnym brzmieniu art. 47 ustawy o broni i amunicji mówi tylko o zatwierdzeniu regulaminu, dlatego zatwierdzenie regulaminu stało się jednocześnie jedynym postępowaniem dopuszczającym strzelnicę do użytkowania; według art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści; według art. 92 ust. 2 Konstytucji, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1 innemu organowi; przepis ten określa tryb wydawania i działania rozporządzeń, oraz w ust. 2 został zawarty zakaz subdelegacji; art. 46 ust. 3 ustawy o broni i amunicji zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania rozporządzenia, które jest znane jako rozporządzenie w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnicy; zakaz subdelegacji zabrania w rozporządzeniu dalszego oddelegowania do innych resortów; w tym przypadku urzędnicy wymagają dopuszczenia na zasadach Prawa budowlanego, gdzie nie ma żadnego obiektu podlegającego temu prawu oraz wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, o których mówi ustawa o ochronie gruntów rolnych, dlatego nie mogło to warunkować zatwierdzenie regulaminu strzelnicy – co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę zapisów zawartych w Prawie budowlanym, a mianowicie jakie obiekty wymagają pozwolenia na użytkowanie oraz w Prawie o ochronie gruntów rolnych, w jakich przypadkach grunt rolny można wyłączyć z produkcji rolnej; nie rozpatrzono, czy Wójt miał prawo zażądać decyzji dot. pozwolenia na użytkowanie i decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej;

3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., to jest odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 k.p.a., to jest uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w sprawie dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, dlatego podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że przedmiotem wniesionej przez skarżących skargi była negatywna dla nich decyzja, odmawiająca im zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, o co skarżący wnioskowali. Przedmiotu sprawy w ogóle nie stanowiła zaś kwestia dopuszczenia strzelnicy do użytkowania.

Zasady funkcjonowania strzelnic określa ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955 – dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 45 tej ustawy, broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Należy jednak zaakcentować, że powołana ustawa nie zawiera ani legalnej definicji "strzelnicy", ani też nie reguluje szczegółowo zasad organizowania i funkcjonowania strzelnic. W przepisie art. 46 ust. 1 ustawy zawarte jest jedynie postanowienie, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin (art. 46 ust. 2 ustawy). Wskazana ustawa upoważniła ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, z uwzględnieniem warunków korzystania ze strzelnicy oraz sposobu obchodzenia się z bronią i sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy. Wykonaniem powyższego upoważnienia ustawowego jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic stanowi załącznik do rozporządzenia. Na podstawie regulaminu wzorcowego właściciel lub zarządca strzelnicy, obowiązany jest opracować regulamin strzelnicy, w którym może w szczególności określić dodatkowe warunki bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy (§ 4 rozporządzenia). Według zaś art. 47 ustawy, zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

Z powołanych przepisów wynika wiec, że przedmiotem badania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest przedstawiony przez właściciela lub zarządcę strzelnicy regulamin, opracowany na podstawie wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Z tego względu decyzja o zatwierdzeniu takiego regulaminu powinna zostać podjęta po analizie postanowień regulaminu i ocenie ich zgodności z regulaminem wzorcowym oraz wymogami zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających ze strzelnicy i osób przebywających na strzelnicy. Ustawa nie uzależnia bowiem zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od spełnienia dodatkowych warunków, a w szczególności od przedstawienia organowi właściwemu do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, jak twierdziły w sprawie niniejszej organy obu instancji lub decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej działek, na których ma zostać urządzona strzelnica.

Wymaga zwrócenia uwagi, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania przewidziane było w pierwotnym brzmieniu przepisu art. 47 ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym: "Dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)". Wskazany przepis zmieniony został z dniem 11 lipca 2003 r. przez art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), kiedy ustawa ta weszła w życie. W nowym zaś brzmieniu przepis art. 47 ustawy o broni i amunicji w ogóle nie przewiduje już wydawania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Kompetencje tych organów ograniczone zostały jedynie do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Zmiana art. 47 ustawy podyktowana była, jak wynika z uzasadnienia do projektu wskazanej nowelizacji ustawy – Prawo budowlane, koniecznością doprowadzenia do pełnego skorelowania ustawy o broni i amunicji z przepisami prawa budowlanego (druk sejmowy nr 493).

Wymaga podkreślenia, że regulamin dotyczy strzelnicy jako obiektu przeznaczonego do prowadzenia strzelań szkoleniowych, sportowych i rekreacyjnych oraz treningów strzeleckich (§ 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu). Określa warunki korzystania ze strzelnicy, sposób obchodzenia się z bronią oraz sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (§ 1 rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu). Natomiast kwestia, czy i jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest strzelnica – nie jest przedmiotem regulaminu i nie należy do zakresu badania w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Ocena, czy strzelnica jest obiektem budowlanym oraz czy spełnia wymogi dotyczące budowy i utrzymania obiektów budowlanych, określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm. – dalej jako "Prawo budowlane"), należy do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że strzelnica jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, wydawanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Uruchomienie strzelnicy nie zawsze wiązać się musi z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych, w szczególności polegających na budowie budynków lub innych obiektów budowlanych. Nie zawsze także wymagać będzie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustawa o broni i amunicji nie określa, czy strzelnica ma być usytuowana na terenie otwartym, czy też w budynku lub innym obiekcie budowlanym, nie określa też żadnych szczegółowych wymogów konstrukcyjnych i parametrów strzelnicy, poza bardzo ogólnym stwierdzeniem, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Ustawa w żaden sposób nie nawiązuje zatem do cech strzelnicy jako obiektu budowlanego i nie zawiera definicji strzelnicy wskazującej, że strzelnica jest to obiekt budowlany. Takiej definicji nie zawiera również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, które w § 2 pkt 1 określa strzelnicę ogólnie jako obiekt przeznaczony do prowadzenia strzelań szkoleniowych, sportowych i rekreacyjnych oraz treningów strzeleckich, niezależnie od jej konstrukcji. Z tego względu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, definiujących strzelnicę jako obiekt budowlany, wymagający uzyskania nie tylko pozwolenia na budowę, ale także pozwolenia na użytkowanie. Takie stanowisko jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organy uznają, że w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania, czy strzelnica faktycznie stanowi obiekt budowlany, z drugiej zaś strony twierdzą, że strzelnica stanowi obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, przy czym wykładni tej dokonują na podstawie przepisów prawa budowlanego. Trzeba zatem raz jeszcze podkreślić, że zakwalifikowanie określonego obiektu czy konstrukcji do jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 Prawa budowlanego należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, a nie organów orzekających w niniejszej sprawie.

W przypadku konieczności wykonania robót budowlanych czy zmiany sposobu użytkowania obiektu, inwestor planujący uruchomienie strzelnicy zobowiązany będzie do uzyskania przewidzianych prawem pozwoleń lub do dokonania określonych czynności, umożliwiających rozpoczęcie robót budowlanych lub przystąpienie do użytkowania obiektu. Należy jednak mieć na uwadze, że ewentualne pozwolenia właściwych organów budowlanych wydawane są w całkowicie odrębnym trybie i na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, a nie na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji. Organ uprawniony do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie ma kompetencji do działania w tym zakresie.

Nie jest także przedmiotem oceny w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy spełnienie wymogów ochrony środowiska, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Wymogi te badane są przez organy administracji właściwe w sprawie ochrony środowiska.

Zgodność obiektu jakim jest strzelnica z wymogami ochrony środowiska oraz – w przypadku gdy strzelnica jest obiektem budowlanym – z warunkami określonymi w przepisach Prawa budowlanego podlega ocenie w odrębnym trybie przez właściwe w tym zakresie organy. Nie było uzasadnione powoływanie się przez organy obu instancji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17. Przede wszystkim dotyczył on określonego stanu faktycznego, odmiennego od stanu w sprawie niniejszej, i do tego stanu faktycznego nawiązywały rozważania prawne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na obowiązujące przepisy prawa budowlanego, regulujące proces budowlany, w żaden sposób nie przesądził jednak, że organ uprawniony do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na podstawie ustawy o broni i amunicji jest także uprawniony do oceny, czy konkretna strzelnica stanowi obiekt budowlany, a w konsekwencji do zakwalifikowania jej do określonej kategorii obiektów w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego. Nie przesądził także, że organ ten ma prawo do samodzielnej oceny, czy i jakich ewentualnie pozwoleń lub zgłoszeń przewidzianych prawem budowlanym wymaga dany obiekt. Przeciwnie, wskazał na kompetencje organów administracji budowlanej w tym zakresie. Uwagi te dotyczą również przywołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu jego decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1097/19.

Bezspornie natomiast z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. można wywieść, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w okolicznościach konkretnej sprawy powstać może problem zgodności całego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, nie tylko przepisami prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił mianowicie, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej kolejności czynności podejmowanych w związku z planowanym uruchomieniem strzelnicy, przy czym zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje wówczas, gdy przeprowadzone są już wszystkie konieczne prace i uzyskane zostały wymagane zgody, wydane we właściwym trybie. Z uzasadnienia omawianego wyroku wynika zatem, że Sąd ten dopuszcza – w konkretnych okolicznościach faktycznych – możliwość badania przez organ, czy przedłożony mu do zatwierdzenia regulamin strzelnicy dotyczy obiektu legalnego i nie naruszającego przepisów odrębnych.

Dlatego w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do legalności przedsięwzięcia, organ zatwierdzający regulamin strzelnicy przeprowadzić może postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy i jakie szeroko rozumiane zgody właściwych organów były w konkretnym przypadku wymagane. Organ ten nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej oceny, czy wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, czy też dana inwestycja zwolniona jest z obu tych wymogów. W konsekwencji nie jest także uprawniony do samodzielnej oceny, czy wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, zawiadomienie o zakończeniu budowy, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, czy też wymogów tych nie było i nie ma. Z tych względów organy nie mogą więc – wbrew temu co twierdziły – wprowadzać bezwzględnego wymogu przedłożenia bliżej nieokreślonej decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania jako warunku zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Wymóg taki nie wynika bowiem z przepisów ustawy o broni i amunicji, która nie przewiduje wydania decyzji w tym zakresie. W żadnym wypadku podstawy decyzji nie może zaś stanowić wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiący załącznik do przepisów wykonawczych do ustawy – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r., nie określa on bowiem kompetencji organu administracji publicznej do wydania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ byłby natomiast uprawniony do zbadania – przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy – czy dane przedsięwzięcie jest legalne. W celu ustalenia tej okoliczności organ może zwrócić się w szczególności do właściwych organów budowlanych o wyjaśnienie, czy dana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, czy też zwolniona była z tych wymogów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy w tym zakresie nie prowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Żaden z organów nie wyjaśnił, czy w tym konkretnym stanie faktycznym jakiekolwiek pozwolenia były w ogóle wymagane, w szczególności zaś nie wyjaśnił tego, czy planowana przez skarżących strzelnica stanowi obiekt budowlany, podlegający przepisom prawa budowlanego.

Tymczasem, jak wyraźnie z akt sprawy wynika, skarżący od początku konsekwentnie twierdzili, że projektowana przez nich strzelnica nie będzie obiektem budowlanym i nie wymaga przeprowadzania robót budowlanych. Organ w ogóle nie starał się wyjaśnić tej okoliczności. W konsekwencji nie było uzasadnionej podstawy do odmowy zatwierdzenia regulaminu z tego tylko powodu, że skarżący nie przedstawili bliżej nieokreślonej decyzji "dopuszczającej strzelnicę do użytkowania". Wedle analogicznych zasad ocenić należało zasadność żądania organu przedłożenia mu także decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej działek, na których strzelnica ma zostać urządzona.

Z opisanych przyczyn zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zatem z naruszeniem przepisów postępowania, zobowiązujących organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny istotnych w sprawie okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), czy dana okoliczność została udowodniona oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 47 ustawy o broni i amunicji, który nie przewiduje dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta kompetencji do samodzielnej oceny spełniania przez dany obiekt wymogów prawa budowlanego i nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od przedłożenia "decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania". Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Nie mogą zatem nakładać na stronę postępowania administracyjnego dodatkowych obowiązków, niewynikających z przepisów prawa materialnego. Ponadto obowiązane są do działania w granicach swoich kompetencji. W przypadku zatwierdzenia regulaminu strzelnicy kompetencje organu zostały jasno określone. Nie znajdowało zatem żadnego uzasadnienia w sprawie niniejszej żądanie przedstawienia "decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania". Decyzja taka nie jest wydawana na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji. Organ nie miał też podstaw do przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy wymagane byłoby wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do dokonania tego rodzaju ustaleń.

Dlatego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego dotyczy także decyzji organu I instancji, co uzasadniało uchylenie również i tej decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla prawidłowego końcowego załatwienia sprawy.

Jak wynika z decyzji organu I instancji, nieprzedstawienie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oraz decyzji o wyłączeniu działek z produkcji rolnej było podstawą odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy w sprawie niniejszej. Organ I instancji nie badał natomiast tych kwestii, a w ogóle nie zbadał legalności regulaminu przedstawionego przez skarżących. Uchybień tych nie naprawił organ II instancji, lecz przeciwnie, wadliwie i przedwcześnie zaaprobował błędne stanowisko organu I instancji co do wymogów, jakie spełnić powinien właściciel lub zarządzający strzelnicą składając wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy i nie zbadał postanowień przedłożonego przez skarżącego regulaminu pod kątem zgodności z regulaminem wzorcowym.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. Oznacza to konieczność dokonania oceny przedstawionego przez skarżących regulaminu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Oceniając postanowienia regulaminu organ musi mieć na względzie, że celem regulaminu jest określenie warunków bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Dlatego powinien ustalić, czy regulamin należycie określa warunki korzystania ze strzelnicy, sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy zgodnie z wymogami bezpieczeństwa. Organ uwzględnić winien również to, że zawarte we wzorcowym regulaminie postanowienie dotyczące umieszczenia w widocznym miejscu decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania straciło na aktualności, z uwagi na omówioną zmianę przepisu art. 47 ustawy o broni i amunicji z dniem 11 lipca 2003 r. Skoro ustawa nie przewiduje już obecnie wydawania przez wójta decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, zbędne jest zamieszczanie tego rodzaju postanowienia w regulaminie.

Organ uwzględni również, że zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, że planowana strzelnica jest obiektem nielegalnym, zlokalizowanym, zbudowanym i zorganizowanym z naruszeniem wymogów związanych z ochroną środowiska, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, wydanym na podstawie art. 48 ustawy o broni i amunicji lub przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa budowlanego lub przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Nie było natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. art. 205 § 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wyłącznie uiszczony przez skarżącego E. Ł. wpis od skargi w kwocie 200 zł.