Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/23 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w Warszawie z dnia 2 czerwca 2023 r., nr 3/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w Warszawie na rzecz J.P. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 13 marca 2024 r., II SA/Wa 1282/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w Warszawie z 2 czerwca 2023 r., nr 3/2023, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 22 maja 2023 r. J.P. wystąpił, za pośrednictwem platformy ePUAP, do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w Warszawie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii dokumentów "Marketing Information Form" (zgodnych z Aneksem IV do EU Administrative Procedure of OCABR) oraz związanych z wydaniem następujących dwóch decyzji administracyjnych w przedmiocie zwolnienia z kontroli seryjnej wstępnej: z 26 grudnia 2020 r. nr BS/635/2020 i z 29 grudnia 2020 r. nr BS/636/2020. Jednocześnie skarżący zażądał przesłania wnioskowanych informacji w formie plików pdf na jego adres ePUAP lub adres poczty elektronicznej.

Decyzją z 2 czerwca 2023 r. Dyrektor Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w Warszawie, mając za podstawę art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu podał, że skarżący oczekuje udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej kopii dokumentu pod nazwą "Marketing Information Form" (zgodnego z Aneksem IV do EU Administrative Procedure of OCABR), związanego z ww. decyzjami o zwolnieniu z kontroli seryjnej wstępnej, wydanymi w ramach procedury kontroli seryjnej wstępnej, która warunkuje znalezienie się w obrocie określonej serii wyprodukowanego produktu leczniczego. Organ powołał się na art. 65 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2301 ze zm.; dalej: "p.f."), a także na § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie kontroli seryjnej wstępnej produktów leczniczych oraz surowców wykorzystywanych do sporządzania leków recepturowych lub aptecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 491; dalej: "rozporządzenie z 2013 r.").

W świetle przywołanych unormowań Dyrektor Instytutu uznał, że przedmiot wniosku skarżącego obejmuje informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, które mają określoną wartość ekonomiczną i których ujawnienie mogłoby narazić organ, a także podmiot odpowiedzialny na uszczerbek w wymiarze ekonomicznym. W ocenie Dyrektora Instytutu do informacji takich należą - w zakresie podmiotu odpowiedzialnego - liczba zwolnionych opakowań produktu, planowany termin wprowadzenia do obrotu oraz ich termin ważności. Informacje te znane są jedynie określonemu kręgowi osób i związane są bezpośrednio z prowadzoną przez podmioty odpowiedzialne działalnością gospodarczą, które ograniczają dostęp do tych danych. Ujawnienie powyższych danych wobec podmiotów konkurencyjnych może wpływać na sytuację ekonomiczną wytwórcy lub podmiotu odpowiedzialnego. Podmioty konkurencyjne mogą bowiem, w oparciu o te dane, ustalać zakres produkcji i wprowadzania do obrotu na rynku europejskim produktów leczniczych w postaci szczepionek przez inne podmioty, ustalać własne strategie produkcji i sprzedaży, a w konsekwencji budować przewagę konkurencyjną. Ponadto zwolnienie z kontroli seryjnej wstępnej realizowane jest w ramach organu przez Zakład Badania Surowic i Szczepionek NIZP PZH – PIB, który posiada akredytację Europejskiego Dyrektoriatu ds. Jakości Leków (dalej: "EDQM") oraz Polskiego Centrum Akredytacji (dalej: "PCA"), zgodnie z normą PN-EN ISO/IEC 17025 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących", która wymaga zachowania zarówno bezstronności, jak i poufności wobec klientów. System zarządzania jakością w Laboratorium Zakładu wymaga też przestrzegania zasad wymienionych w Księdze Jakości NIZP PZH - PIB oraz w Procedurze Ogólnej PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności", której zapisy organ przytoczył.

W ocenie Dyrektora ujawnienie wnioskowanych danych mogłoby narażać organ (Instytut jest także przedsiębiorcą wpisanym do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS: 0000069210) zasad wynikających z ww. regulacji, a w konsekwencji nawet prowadzić do utraty akredytacji przez laboratorium, co istotnie ograniczyłoby możliwość realizacji przez organ działań statutowych, jak również wpłynęłoby na znaczne zmniejszenie wpływów i spowodowałoby pogorszenie jego sytuacji finansowej.

W ocenie Dyrektora Instytutu powyższe okoliczności uzasadniają odmowę dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Organ odnotował, że skarżący nie podał we wniosku, jaki cel publiczny wiąże się z wydaniem mu żądanych kopii dokumentów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że skarżący domagał się we wniosku udostępnienia kopii formularzy pod anglojęzyczną nazwą "Marketing Information Form", wytworzonych w ramach procedur zwolnienia z kontroli seryjnej wstępnej dwóch produktów leczniczych. W wyniku tych postępowań organ wydał dwie decyzje: z 26 grudnia 2020 r. nr BS/635/2020 i z 29 grudnia 2020 r. nr BS/636/2020. Zgodnie z treścią przepisów art. 3 ust. 1 i ust. 2 p.f., do obrotu dopuszczone są: - z zastrzeżeniem ust. 4 i art. 4, produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenie na dopuszczenie do obrotu, - produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenie na dopuszczenie do obrotu, wydane przez Radę Unii Europejskiej lub Komisję Europejską. Przepis art. 65 ust. 1 p.f. wprowadza ścisłą reglamentację obrotu produktami leczniczymi, wskazując, iż może być on prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Jak stanowi art. 65 ust. 4 p.f., kontroli seryjnej wstępnej podlegają:

1) produkty immunologiczne przeznaczone dla ludzi, które stanowią:

a) szczepionki zawierające żywe mikroorganizmy,

b) szczepionki przeznaczone dla noworodków lub innych grup ryzyka,

c) szczepionki stosowane w ramach publicznych programów szczepień,

d) nowe immunologiczne produkty lecznicze lub immunologiczne produkty lecznicze wytworzone przy zastosowaniu nowych, zmienionych lub nowych dla danego wytwórcy rodzajów technologii w okresie wskazanym w pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu;

2) produkty lecznicze weterynaryjne immunologiczne;

3) produkty krwiopochodne;

4) surowce wykorzystywane do sporządzania leków recepturowych lub aptecznych, przed ich dystrybucją w tym celu.

Tak więc określony produkt leczniczy wymaga uzyskania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, a następnie - w przypadku produktów wymienionych w art. 65 ust. 4 p.f. - poszczególne serie produktu leczniczego dopuszczonego do obrotu decyzją Prezesa Urzędu Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych albo Rady Unii Europejskiej lub Komisji Europejskiej, podlegają kontroli seryjnej wstępnej, warunkującej znalezienie się w obrocie określonej serii już dopuszczonego do obrotu i wyprodukowanego produktu leczniczego. Sąd I instancji wskazał, że kontrolę seryjną wstępną wykonują instytuty badawcze oraz laboratoria kontroli jakości leków (vide art. 65 ust. 5 p.f.), do których należy adresat wniosku informacyjnego skarżącego z 22 maja 2023 r., tj. Instytut. Przedmiotowy wniosek odnosi się do produktów leczniczych (przy czym skarżący we wniosku nie precyzuje, jakie to są produkty; dopiero w skardze wspomina o szczepionkach), które zostały zwolnione z etapu kontroli seryjnej wstępnej, co przewiduje cyt. wyżej art. 65 ust. 7 p.f.

Sąd ten stwierdził, że w kontekście elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorstwa Dyrektor Instytutu wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że następujące informacje, zamieszczone we wnioskowanych dokumentach, a mianowicie: liczba zwolnionych (z kontroli seryjnej wstępnej) opakowań produktu, planowany termin wprowadzenia do obrotu oraz ich termin ważności stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Posiadają one bowiem określoną wartość ekonomiczną - są bezpośrednio związane z prowadzoną tak przez podmiot odpowiedzialny, jak i wytwórcę działalnością gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby narazić te podmioty na uszczerbek ekonomiczny. Podmiotem odpowiedzialnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24, 974 i 1570) lub podmiot prowadzący działalność gospodarczą w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, który wnioskuje lub uzyskał pozwolenie na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego - vide art. 2 pkt 24 p.f. Natomiast wytwórcą jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ww. ustawy Prawo przedsiębiorców, który na podstawie zezwolenia wydanego przez upoważniony organ wykonuje co najmniej jedno z działań wymienionych w pkt 42, tj. wytwarza produkt leczniczy (którym jest każde działanie prowadzące do powstania produktu leczniczego, w tym zakup i przyjmowanie w miejscu wytwarzania przez wytwórcę materiałów używanych do produkcji, produkcja, dopuszczanie do kolejnych etapów wytwarzania, w tym pakowanie lub przepakowywanie oraz magazynowanie i dystrybucja wytwarzanych produktów leczniczych objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na wytwarzanie, a także czynności kontrolne związane z tymi działaniami) - vide art. 2 pkt 43 w związku z art. 2 pkt 42 p.f.

Jak wskazał organ, podmioty konkurencyjne względem ww. podmiotów (tj. podmiotu odpowiedzialnego i wytwórcy) mogą w oparciu o ww. dane (tj. liczbę zwolnionych z kontroli seryjnej wstępnej opakowań produktu, planowany termin wprowadzenia do ich obrotu oraz ich termin ważności) ustalać zakres produkcji i wprowadzania do obrotu na rynku europejskim produktów leczniczych w postaci szczepionek przez inne podmioty, a także ustalać własne strategie w zakresie produkcji i sprzedaży tych produktów, a w konsekwencji - budować przewagę konkurencyjną. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć dającą się obiektywnie ocenić wartość gospodarczą. Przyjmuje się jednak, że ta wartość gospodarcza nie musi być znacząca, może być też aktualna lub potencjalna (vide wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2499/14). Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe ustalenia organu co do tego, że ww. informacje zawarte w objętych wnioskiem dokumentach, mają wartość gospodarczą. Ujawnienie wnioskowanej dokumentacji byłoby zatem równoznaczne z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co prawidłowo przyjął Dyrektor Instytutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorstwa, organ powołał się na regulacje wiążące Zakład Badania Surowic i Szczepionek NIZP PZH – PIB, czyli (posiadający akredytację EDQM i PCA) podmiot, który - w ramach Instytutu - realizuje zwolnienie z kontroli seryjnej wstępnej. Chodzi tu, jak podał Dyrektor Instytutu, o normę PN-EN ISO/IEC 17025 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących", system zarządzania jakością w Laboratorium Zakładu odwołujący się do zasad zawartych w Księdze Jakości NIZP PZH – PIB oraz Procedurę Ogólnej PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności". Z treści pkt 2 ww. Procedury Ogólnej PO-08 wynika, że pracownicy Laboratorium Zakładu Badania Surowic i Szczepionek NIZP PZH - PIB (LES) dodatkowo podpisują zobowiązanie o zachowaniu poufności w zakresie tak kontroli seryjnej wstępnej (Official Control Authority Batch Release), jak i administracyjnego zwalniania produktów leczniczych immunologicznych lub krwiopochodnych - na stosownym formularzu (PO-08/F02).

Zdaniem sądu I instancji okoliczność, iż pracownicy ww. Laboratorium - poza wymogami określonymi przez system zarządzania jakością - dodatkowo podpisują (na odrębnym formularzu) zobowiązanie o zachowaniu poufności co do procedury zwalniania z kontroli seryjnej wstępnej, pozwala stwierdzić, że został spełniony element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa. W ten sposób niewątpliwie podjęto odpowiednie działania celem utrzymania wnioskowanych informacji w poufności. Z całą pewnością nie są to dane łatwo dostępne, zwłaszcza, jeśli zważy się fakt reglamentacji obrotu produktami leczniczymi. Według tego sądu argumentacja zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny wykazuje spełnienie obu elementów tajemnicy przedsiębiorstwa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł

o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

2. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy wnioskowana informacja nie spełnia przesłanek definicji tajemnicy przedsiębiorcy co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi skarżącego;

- ewentualnie gdyby sąd nie uznał zarzutu naruszenia prawa materialnego z pkt. 2 zarzucił:

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233; dalej u.z.n.k.) poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, dokumenty zawierające takie dane, mogą zostać udostępnione w kopii, z której usuwa się takie elementy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego:

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez sąd I instancji wadliwych ustaleń organu, tj.:

- uznanie, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy podczas gdy w aktach sprawy brak jest powołanej w zaskarżonej decyzji kopii dokumentów "Marketing Information Form". Nie można wobec powyższego zweryfikować, czy twierdzenia organu o objęciu dokumentu tajemnicą przedsiębiorcy są zasadne;

- uznanie, że skarżący żądał pełnych informacji zawartych we wskazanych dokumentach ("Marketing Information Form"), podczas gdy wniosek wskazywał formę udostępnienia, która umożliwiała anonimizację danych, w przypadku uznania tych informacji przez organ za tajemnicę przedsiębiorcy;

- uznanie, że wszystkie trzy wymienione elementy: liczba zwolnionych z kontroli seryjnej wstępnej opakowań produktu, planowany termin wprowadzenia do obrotu oraz ich termin ważności nie były informacjami publicznie znanymi na dzień rozpatrzenia wniosku skarżącego, podczas gdy liczne publikacje prasowe jak i treści zawarte na opakowaniach bezpośrednich, zewnętrznych i transportowych dokładnie określały ilości wprowadzonych szczepionek, datę ich wprowadzenia do obrotu jak i ich datę ważności;

- uznania wewnętrznych regulacji pracy organu jako woli przedsiębiorcy, podczas gdy nie jest to oświadczenie przedsiębiorcy, zaś organ nie wskazał nawet kto jest przedsiębiorcą oraz poprzez wskazanie podstawy prawnej orzeczenia przepisów mających związek z kontrolą seryjną wstępną wykonywaną przez instytuty badawcze oraz laboratoria kontroli jakości leków, podczas gdy wnioskowana informacja dotyczyła jedynie czynności zwolnienia z przedmiotowego badania, która to czynność nie jest regulowana w sposób szczegółowy ani prawem europejskim ani powszechnym prawem krajowym;

- błędne ustalenie, że "liczba zwolnionych z kontroli seryjnej wstępnej opakowań produktu" może stanowić podstawę do określenia "zakresu produkcji" oraz pozwolić konkurencji na "ustalenie właściwych strategii w zakresie produkcji", podczas gdy twierdzenie to jest oczywiście bezzasadne i nieuwodnione;

powyższe ustalenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

4. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd I instancji faktów powszechnie znanych tj. okoliczności, że informacje dotyczące ilości sprowadzonych szczepionek, dat ich wprowadzenia do obrotu jak i ich dat ważności były upubliczniane w licznych informacjach, w tym informacjach umieszczanych na oficjalnej stronie Ministerstwa Zdrowia (https://www.gov.pl/web/szczepimysie/w-polsce-ruszyly-szczepienia-przeciw-covid-19-tohistoryczny-moment), podczas gdy informacje powszechnie znane nie powinny stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, co miało wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które zawiera uzasadnienie nieodnoszące się do merytorycznych argumentów zawartych w skardze, i stanowi w istocie powielenie stanowiska organu, co utrudnia kontrolę instancyjną takiego orzeczenia i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w ustawowym terminie nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawy zarzuty procesowe, a w szczególności zarzut 4. i 5. pozostają w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego (głównie zarzutem 2. i 3.). Stąd też konieczne będzie łączne ich rozpoznanie.

Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest daleka od paradygmatu wynikającego z przepisów art. 174-176 p.p.s.a. W szczególności zarzuty nie wskazują w sposób jasny i niebudzący wątpliwości ich istoty oraz woli autorki skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako całość, tj. zarzuty rozpatrywane łącznie z ich uzasadnieniem pozwalają jednakże na zdekodowanie jej treści i woli, a tym samym umożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie.

Istota zarzutu czwartego i piątego skargi kasacyjnej (zarzuty procesowe) sprowadza się do zakwestionowania poprawności dokonanych ustaleń faktycznych oraz uzasadnienia faktycznego poddanej kontroli decyzji. Autorka skargi kasacyjnej uważa, że sąd I instancji błędnie uznał za poprawne ustalenia faktyczne organu. Organ jej zdaniem nie ustalił w ogóle faktów dotyczących tajemnicy konkretnego przedsiębiorstwa/przedsiębiorcy, gdyż po pierwsze nie przeprowadził w tym zakresie koniecznego dowodu w postaci "Marketing Information Form", a dokumentu tego brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Naruszono w ten sposób zasadę bezpośredniości i tym samym nie ustalono przesłanki materialnej tajemnicy konkretnego przedsiębiorcy. Organ nie uzyskał również w zakresie tajemnicy konkretnego przedsiębiorcy stosowanego oświadczenia tego przedsiębiorcy. Właściwy przedsiębiorca nie zamanifestował swojej woli w stosowanym oświadczeniu, co oznacza, że nie mogła zostać uznana za dopełnioną nie tylko przesłanka materialna, lecz również formalna, a w tym zakresie WSA w uzasadnieniu wskazał, że wewnętrzne procedury organu są wystarczające do spełnienia przesłanki formalnej uznania wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy (uzasadnienie skargi kasacyjnej, k. 5). Autorka skargi kasacyjnej wskazała poza tym, że organ, a za nim sąd, nie uwzględnili w ustaleniach faktycznych i w przyjęciu istnienia przesłanki materialnej tego, że informacje dotyczące ilości sprowadzonych szczepionek, dat ich wprowadzenia do obrotu, jak i ich ważności były upubliczniane w licznych informacjach zamieszczanych na oficjalnej stronie Ministerstwa Zdrowia. W konsekwencji tego doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, co autorka skargi kasacyjnej zarzuca w zarzutach drugim i trzeci, a w pewien sposób również w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej.

Zarzuty te są w określonym stopniu uzasadnione i zostaną rozpoznane

w zakresie koniecznym dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku oraz poddanej kontroli decyzji administracyjnej. Zakres ten wynikać będzie z poniższych rozważań.

W związku z dość zamiennym posługiwaniem się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojęciami prawnymi tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy konieczne jest wskazanie na dystynkcje między obiema kategoriami językowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o jakiej mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak drugie stanowisko, zgodnie z którym pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 ust. 2 u.z.n.k., i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Tajemnica przedsiębiorcy w istocie zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów formalnych tajemnicy przez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy. Skoro tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., to odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Przy czym organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmową z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest uregulowane w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.,

a przepis ten uległ zmianie z dniem 4 września 2018 r. Z uzasadnienia do zmiany ww. przepisu wynika, że aktualna treść przepisu jest transpozycją do prawa polskiego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskaniem, wykorzystaniem i ujawnianiem. W poprzednim stanie prawnym definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawierał art. 11 ust. 4 u.z.n.k., który to przepis nie zapewniał zgodności polskiego prawa z art. 2 pkt 1 dyrektywy 2016/943/UE. W świetle aktualnego brzemienia art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy przyjmować, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust 2 u.d.i.p. stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się zatem, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności). Do wykazania przesłanki formalnej nie jest wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Dokonując analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada także wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

W doktrynie wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", pub. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r., I CKN 89/01, LEX nr 583717). Zatem w aspekcie materialnym z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (dotycząca szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa - jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. Jak już jednak podano wyżej, rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest jednak różny. Tajemnica przedsiębiorstwa jest węższa niż tajemnica przedsiębiorcy, przy której kwalifikacji nie jest wymagane, aby miała też wartość gospodarczą. Przy czym, kwalifikując informację publiczną jako objętą tajemnicą przedsiębiorcy, można powołać się także na wartość gospodarczą, jako wartość rozumianą szeroko, określoną w każdej wymiernej postaci.

Wyjaśnić należy, że pod pojęciem informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. W tym zakresie należy odwołać się również do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa, co oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.

Jakkolwiek przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tej tajemnicy, to jednak ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady. Istnienie tej tajemnicy musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste, precyzyjnie określone i niewątpliwe. Należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli była objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź przez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16).

Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością samą w sobie, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać ujawnienie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie u.d.i.p. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autorka skargi kasacyjnej słusznie wskazuje, że organ, a za nim sąd I instancji błędnie uznali, że doszło do wykazania przesłanki formalnej i materialnej zakwalifikowania żądanej informacji jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy w przedstawionym wyżej rozumieniu. Organ nie podjął trudu zwrócenia się do konkretnego przedsiębiorcy o złożenie właściwego oświadczenia w tym zakresie i przeprowadził w istocie abstrakcyjną analizę wartości ekonomicznej wnioskowanych w trybie u.d.i.p. dokumentów, a to "Marketing Information Form" pozostających w związku z wydaniem dwóch decyzji administracyjnych zwalniających z kontroli wstępnej daną serię produktu leczniczego wprowadzanego do obrotu w Polsce.

Obowiązujące przepisy prawa szczegółowo omówione wyżej nie określają abstrakcyjnego katalogu informacji, które zawsze należy uznawać za tajemnicę przedsiębiorcy. Przeciwnie, ustawodawca uznał, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy należy badać w odniesieniu do informacji mogących w konkretnym przypadku mieć rzeczywiste, precyzyjnie określone, niewątpliwe znaczenie komercyjne dla w pełni zindywidualizowanego przedsiębiorcy, a tajemnica to musi być oceniana w sposób obiektywny i oderwany od woli danego podmiotu. Poza przesłanką materialną konieczne jest również ustalenie skonkretyzowane, a zatem odnoszące się do zindywidualizowanego przedsiębiorcy zaistnienie przesłanki formalnej.

W rozpoznawanej sprawie organ, a następnie sąd I instancji uchybiły obowiązkowi ustalenia okoliczności faktycznych odnoszących się do w pełni zindywidualizowanego podmiotu i skonkretyzowanych okoliczności faktycznych związanych z dwoma wspomnianymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w dniach 26 grudnia 2000 r. i 29 grudnia 2000 r. W to miejsce organ przeprowadził abstrakcyjną ocenę wartości ekonomicznej informacji w zakresie liczby zwolnionych opakowań produktu, planowanego terminu wprowadzenia do obrotu oraz ich terminu ważności, z której wyprowadził wniosek, że informacje te muszą posiadać walor tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż w oparciu o powyższe dane podmioty konkurencyjne mogą ustalać własne strategie w zakresie produkcji i sprzedaży, a w ten sposób budować własne przewagi konkurencyjne nad innymi podmiotami, w tym nad podmiotem, do którego były adresowane obie decyzje administracyjne.

Abstrahując od oceny prawidłowości tego rozumowania, podkreślić należy, że decyzja wydawana na materialnej podstawie prawnej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma charakter podwójnie konkretny, z czego wynika, że okoliczności faktyczne zawsze dotyczą świata bytu minionego (rzadziej przyszłego), a zatem są to okoliczności istniejące w przeszłości (lub w przyszłości) w odniesieniu do konkretnego podmiotu lub podmiotów. Nie można zatem substytuować ich abstrakcyjnym odgadywaniem, proroctwem lub wizją świata, który zaistniał jedynie w sferze myśli i procesów myślenia urzędnika sporządzającego decyzję administracyjną. Zgodzić należy się tym samym z zarzutami skargi kasacyjnej, iż brak oświadczenia podmiotu, do którego adresowane były decyzje z 26 grudnia 2000 r. i 29 grudnia 2000 r., czy ewentualne pozyskanie obu konkretnych dokumentów było konieczne do ustalenia przesłanki materialnej, a tym samym uznania danej informacji za istotną gospodarczo dla konkretnego przedsiębiorcy, a w ten sposób - za tajemnicę konkretnego przedsiębiorcy.

W odniesieniu do aspektu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy podkreślić należy, że chodzi tu zawsze o informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Nie chodzi tym samym o wykazywanie przez organ administracyjny, który wydawał decyzje administracyjne, że w sferze jego działalności istnieją i obowiązują procedury uniemożliwiające swobodnych dostęp do wnioskowanych w trybie u.d.i.p. informacji. Wykazywanie poufności informacji odnoszone ma być do przedsiębiorcy, który twierdzi, że określone informację są objęte jego tajemnicą przedsiębiorcy.

Konstatując, organ w rozpoznawanej sprawie oparł swoją decyzję na przeprowadzeniu fragmentarycznego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego przeprowadził abstrakcyjną ocenę przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy oraz skonkretyzowane ustalenia zaistnienia przesłanki formalnej w odniesieniu do swojej wewnętrznej struktury administracyjnej, w tym w pierwszym rzędzie do procedur dochowania tajemnicy przez laboratorium zakładu biorącego udział w procesie wydawania dwóch decyzji administracyjnych, których dotyczył wniosek dostępowy skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie przesłanki materialnej i formalnej tajemnicy przedsiębiorcy odnosi się wyłącznie do skonkretyzowanego przedsiębiorcy i w ramach postępowania wyjaśniającego niezbędne jest uzyskanie oświadczenia tego podmiotu w zakresie konieczności zachowania w tajemnicy wnioskowanych informacji połączonego ze wskazaniem okoliczności uzasadniających jego twierdzenia w tym zakresie. Za całkowicie błędną należy uznać abstrakcyjną ocenę określonych okoliczności z punktu widzenia ich wartości ekonomicznej w obrocie gospodarczym, tj. bez odniesienia ich do zindywidualizowanego przedsiębiorcy i cech istotnych rynku, na którym prowadzi działalności. Ocena warunków ochrony pewnych informacji, tj. warunków ich poufności zawsze odnoszona musi być do struktury wewnętrznej i systemu ich zachowania w tajemnicy u zindywidualizowanego przedsiębiorcy, który twierdzi, że pewna informacja stanowi jego tajemnicę. Nigdy zaś spełnienia przesłanki formalnej nie należy wiązać z procedurami poufności obowiązującymi w strukturach wewnętrznych organu administrującego.

Zgodzić należy się z generalną tezą, że nie jest możliwa ochrona informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji, które stały się publicznie jawne. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej nie doszło do wiążących ustaleń, czy informacje ujawniane na oficjalnych stronach Ministerstwa Zdrowia były tożsame z informacjami, których domagał się skarżący. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, iż nie były one tożsame. Zgodzić należy się jednak z autorem skargi kasacyjnej, iż w takiej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie tych kwestii.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione w zakresie, który został szczegółowo omówiony w powyższych rozważaniach, uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji jako nieodpowiadający prawu, oraz rozpoznając skargę, uznał ją za uzasadnioną i uchylił poddaną kontroli decyzję administracyjną. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie, kierunkach i w sposób wynikający z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego,

a następnie samodzielnie oceni, czy w odniesieniu do skonkretyzowanego przedsiębiorcy, do którego były adresowane wzmiankowane wyżej decyzje administracyjne, możliwe jest powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy i jej ochrona na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z tych względów orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.