Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W. M. z 6 grudnia 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa:

• zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 maja 1950 r. w sprawie ustanowienia

przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwami w części dot. "C., pow. W.",

• orzeczenia nr 60 Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 kwietnia 1951 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dot. przedsiębiorstwa: "C. P., pow. W.".

Minister uwzględnił, że W. M. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 k.p.a., decyzji będących przedmiotem postępowania (znak: DP-III.025.1.46.2021.MD/21, DP-lll-025-249-93) toczącego się z wniosku G. P., F. M., H. W., T. M., spadkobierców po J. M.: Z. M. i J. M. oraz spadkobiercy po J. B.: P. B. - o zwrot C. P. i wypłatę odszkodowania za rozdysponowaną część nieruchomości. Wnioskodawcy wskazali, że w maju 1950 r. nad C. P. w R. został ustanowiony zarząd państwowy, a następnie przedsiębiorstwo to zostało przejęte na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego Nr 60 z dnia 9 kwietnia 1959 r., ogłoszonego w M.P. Nr [...]. Organ w toku postępowania ustalił, że przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem został ustanowiony zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 maja 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwami w części dot. "C., pow. W.". Postanowieniem Ministra Gospodarki z 16 sierpnia 2013 r. postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych następcach prawnych właściciela przedsiębiorstwa, w tym zmarłych wnioskodawcach. Przyczyny zawieszenia postępowania nie ustąpiły w wyznaczonym terminie. Postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca).

We wniosku z 6 grudnia 2021 r. pełnomocnik W. M. wywodził, że doktryna dopuszcza możliwość zgłoszenia takiego roszczenia za zgodne z wykładnią art. 158 k.p.a., wskazując na komentarz adw. R. S. do ww. ustawy z 11 sierpnia 2021 r., iż "nowelizacja ma charakter ograniczający uprawnienia strony do zaskarżania decyzji administracyjnych w trybie nadzwyczajnym i z tego powodu wprowadzane jej mocą (...) przepisy nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. (...) Wykładnia odmienna skutkowałaby uznaniem nowelizacji za niezgodną z Konstytucją RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa sądu i pozbawia prawa odszkodowania za szkodę wyrządzoną działaniem władzy publicznej. (...) na gruncie

nowelizacji postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji".

Minister Rozwoju i Technologii podkreślił, że podstawę prawną żądania rozpatrywanego wniosku z 6 grudnia 2021 r. stanowi art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, nie stanowi on samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania, gdyż taką podstawą jest art. 156 k.p.a. W związku z tym rozstrzygnięcie w trybie art. 158 § 2 k.p.a. może zapaść wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie ww. art. 156 k.p.a., tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe wynika również z aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym nie budzi wątpliwości, że ocena zaistnienia przesłanek skutkujących stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa może zapaść wyłącznie w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Jednocześnie Minister wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 1 tej ustawy nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".

Ponadto art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Przy czym zgodnie z ust. 1 ww. art. 2 przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. W związku z powyższym brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a tym samym w niniejszej sprawie dodatkowo brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 158 § 2 k.p.a. zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. - zgodnie z treścią art. 158 § 3 k.p.a. W tym kontekście Minister wskazał, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 maja 1950 r. zostało opublikowane z Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...] w dniu [...] maja 1950 r., zaś orzeczenie nr 60 Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 kwietnia 1951 r. zostało opublikowane z Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...] w dniu [...] maja 1951 r., a zatem od dnia złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, tj. 6 grudnia 2021 r., do dnia ogłoszenia ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat.

Powyżej ustalony stan faktyczny i prawny, w ocenie Ministra Rozwoju i Technologii, stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na niedopuszczalność dokonania przez organ oceny w oparciu o podstawę prawną - art. 158 § 2 k.p.a. wskazanych we wniosku W. M. decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo C. P. położonej w R., pow. W. Tym samym wystąpiła przesłanka określona w art. 61a § 1 k.p.a. dotycząca innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie W. M., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 KC poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że ocena objętych wnioskiem skarżącej decyzji nacjonalizacyjnych w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, albowiem wnioskowana ocena prawna tych decyzji mogłaby zapaść wyłącznie w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tych decyzji na postawie art. 156 k.p.a., a nadto postępowanie takie nie może być wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji, co jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamyka skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów skutkować winna uznaniem przez organ, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji i może być ono wszczęte nawet jeśli od doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie nie może zostać rozpoznane z innych uzasadnionych przyczyn, albowiem brak jest podstawy prawnej rozpoznania podania skarżącej, podczas gdy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i w przypadku wątpliwości organu co do tego, czy podanie może zostać rozpoznane, organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie administracyjne.

Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by rozstrzygnięcie to naruszało przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Wydane w sprawie postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o wykorzystanie instytucji procesowej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność prowadzenia postępowania.

W art. 61a § 1 k.p.a. zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności mogące stać się przedmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane. Należy więc przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, gdy bez głębszej analizy, "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 maja 1950 r. i orzeczenia nr 60 Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 kwietnia 1951 r., z naruszeniem prawa.

Jak wynika z akt sprawy, podaniami z 6 listopada 1993 r. oraz 1 października 1994 r. G. P., F. M., H. W., T. M., Z. M., J. M., P. B. zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji nacjonalizacyjnych, w oparciu o które na własność Państwa przeszło przedsiębiorstwo C. P. Postanowieniem z 16 sierpnia 2013 r. Minister Gospodarki zawiesił powyższe postępowanie nieważnościowe. Pismem z 19 listopada 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii powiadomił pełnomocnika W. M., że postępowanie w sprawie nieważności orzeczeń zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W odpowiedzi na powyższe pismo udzielonej pismem z 6 grudnia 2021 r., pełnomocnik W. M. zawarł między innymi alternatywne żądanie: stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji nacjonalizacyjnej z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., wskazując, że na gruncie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W powyższych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych Sąd zauważa, że organ nie może wydać, wyłącznie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 293/17, CBOSA). W przepisie tym nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek samodzielne przesłanki, dające kompetencję do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. zawiera odesłanie wprost do art. 156 k.p.a. i tylko w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a., możliwe jest jego zastosowanie. W wyroku z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1481/07, LEX nr 487282, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Za wyrokiem tut. Sądu z 14 kwietnia 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 7/22, należy podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. przewiduje możliwość wydania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji następujących indywidualnych aktów administracyjnych kończących to postępowanie: 1) postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 61a § 1 albo art. 158 § 3 k.p.a.); 2) decyzje: a) umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 105 k.p.a.), b) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji (brak okoliczności z art. 158 § 3 k.p.a. brak przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.), c) stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującą okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji (brak okoliczności z art. 158 § 3 k.p.a., istnieje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., ale występuje przeszkoda nieważności z art. 156 § 2 k.p.a.), d) stwierdzającą nieważność decyzji (brak okoliczności z art. 158 § 3 k.p.a., istnieje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. i nie występuje przeszkoda nieważności z art. 156 § 2 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że każde z tych rozstrzygnięć podejmowane być może z odrębnych wniosków składanych w toku jednego postępowania nadzwyczajnego, w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Sąd zwraca uwagę, że art. 158 § 2 k.p.a. zawiera uregulowanie, które nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko w trybie nieważnościowym i wtedy, kiedy nie jest wyłączone stosowanie art. 156 k.p.a. stanowiącego o pozytywnych czy negatywnych przesłankach wydania decyzji (por. wyrok tut. Sądu z 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1479/21).

W świetle powyższego należy zgodzić się z Ministrem Rozwoju i Technologii, że wniosek z 6 grudnia 2021 r. o stwierdzenie wydania orzeczeń nacjonalizacyjnych z naruszeniem prawa nie był zdolny wywołać oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci wszczęcia odrębnego postępowania, niezależnego od prowadzonego przez ten organ postępowania w przedmiocie nieważności tych orzeczeń z wniosku i z udziałem tych samych podmiotów.

Powyższe czyni nieuzasadnionymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.