Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa H. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 1119/22 w sprawie ze skargi Fundacji L. z siedzibą w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa H. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SAB/Wr 1119/22 po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji L. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, fundacja) na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo H. (dalej: organ, skarżący kasacyjnie, Nadleśnictwo) w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku, w pkt I. zobowiązał Nadleśniczego Nadleśnictwa do rozpoznania wniosku fundacji z 15 lutego 2022 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w pkt III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. zasądził od Nadleśnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 1 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji o środowisku. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Nadleśniczego do załatwienia wniosku z 15 lutego 2022 r., 2) stwierdzenie, że Nadleśniczy dopuścił się bezczynności, 3) zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę datowanej na 12 sierpnia 2022 r. Nadleśniczy wywodzi, że skarga jest bezzasadna. Jego zdaniem objęte wnioskiem informacje nie stanowiły informacji o środowisku, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Powiadomiono o tym skarżącą pismem z dnia 28 marca 2022 r.

Sąd I instancji stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w uzasadnieniu wyroku wskazał, że problem prawny przedmiotowej sprawy ogniskuje się na ustaleniu, czy nadleśniczy ma obowiązek udostępnienia określonych informacji dotyczących realizacji planu urządzenia lasu, a w konsekwencji czy jego odmowa udzielenia informacji w tym zakresie nosi znamiona bezczynności organu w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Zważywszy, że plan urządzenia lasu to kluczowy dokument nierozłącznie związanej z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej, i widząc strukturę treściową takiego planu, zwłaszcza przez pryzmat związków programu ochrony przyrody z celami gospodarczymi leśnictwa, nie sposób nie zauważyć, że żądane przez skarżącą informacje są informacjami dotyczącymi środowiska. Plan urządzenia lasu, na przykład poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska.

W skardze kasacyjnej Nadleśniczy Nadleśnictwa, reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez błędne ustalenie (vide: str. 1 uzasadnienia), że wniosek Fundacji z 15 lutego 2022 r. obejmuje decyzje z zakresu gospodarki leśnej, podczas gdy wnioskiem z 15 lutego 2022 r. ww. Fundacja zwróciła się o: cyt. "przesłanie listy przypadków z okresu od 1 stycznia 2018 roku do momentu odpowiedzi na to pismo, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? Dla każdego przypadku wnioskujemy o podanie: a. kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? b. zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski zgłaszane przez stronę społeczną. c. rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i tak, to w jaki sposób. d. dokumentacji komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną. Przyjęte definicje użytych w pytaniach Fundacja wskazała w treści wniosku".

Nie można zatem przyjąć, jak czyni to Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż wniosek skarżącego obejmował decyzje z zakresu gospodarki leśnej.

2) art. 149 § 1 p.p.s.a - przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że organ nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji zakresie objętym wnioskiem skarżącego, informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji o środowisku podlegających udostępnieniu przez organ ponadto wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji o środowisku;

3) art. 149 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać organowi bezczynności;

4) art 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ nie pozostawał w bezczynności;

5) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż sprawa wywołana skargą Fundacji nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji o środowisku,

6) art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż skargę w niniejszej sprawie należałoby uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 3 ust. 1 pkt 9) lit. b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm. - dalej jako u.u.i.ś.) - przez jego błędną interpretację, wskutek której WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, iż organ, do którego rzekomej bezczynności odnosiła się skarga - jest organem administracji w rozumieniu powołanego przepisu, podczas, gdy w świetle art. 3 ust. 1 pkt 9) lit. b) u.u.i.ś. organem administracji w rozumieniu powołanej ustawy są inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, a zakres danych objętych wnioskiem skarżącego nie odnosił się do zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony,

2) art. 3 ust. 1 pkt 15a) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 9) lit. b) u.u.i.ś. - przez jego błędną interpretację, wskutek której WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, iż organ, do którego rzekomej bezczynności odnosiła się skarga - jest organem administracji w rozumieniu powołanego przepisu, podczas gdy w świetle art. 3 ust. 1 pkt 9) lit. b) u.u.i.ś. organem administracji w rozumieniu powołanej ustawy są inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, a w konsekwencji jest władzą publiczną w rozumieniu powołanego przepisu, gdy zakres danych objętych wnioskiem skarżącego nie odnosił się do zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony, a zatem organ nie jest organem administracji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9) lit. b) u.u.i.ś., a w konsekwencji nie jest władzą publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15a) u.u.i.ś.,

3) art. 400a ust. 1 pkt 30) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.) - przez jego niezastosowanie, skutkiem czego WSA we Wrocławiu pominął, iż zadaniem publicznym dotyczącym środowiska i ochrony realizowanym przez organ - nie jest wszelka działalność w zakresie gospodarki zdefiniowanej w art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy z 29 września 1991 r. o lasach (t.j..: Dz. U. z 2022r., poz. 672 ze zm. - dalej: ustawa o lasach) oraz w zakresie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej zdefiniowanej w art. 6 ust. 1 pkt 1a) ustawy o lasach - a zadaniem publicznym dotyczącym środowiska i jego ochrony realizowanym przez organ jest jedynie wykonywanie zadań ze zwiększaniem lesistości kraju oraz zapobieganiem szkodom w lasach i likwidacją tych szkód, spowodowanych przez czynniki biotyczne i abiotyczne,

4) art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach - poprzez błędną interpretację tego przepisu, skutkiem czego WSA przyjął, iż gospodarka leśna zdefiniowana w tym przepisie jest zadaniem publicznym dotyczącym środowiska i jego ochrony,

5) art. 6 ust. 1 pkt 1a, ustawy o lasach - przez błędną interpretację tego przepisu, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż trwale zrównoważona gospodarka leśna zdefiniowana w tym przepisie jest zadaniem publicznym dotyczącym środowiska i jego ochrony,

6) art. 8 ust. 1 i ust. 2 u.u.i.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego zastosowanie w sytuacji, w której organ nie jest władzą publiczną zobowiązaną do wypełniania obowiązków określonych w tym przepisie,

7) art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. że wniosek strony skarżącej dotyczył informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu zgodnie z u.u.i.ś., podczas gdy informacje wskazane we wniosku nie stanowiły informacji o środowisku.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi; 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; 3) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania; 4) w każdym przypadku zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Postanowieniem z 23 maja 2023 r., sygn. III OSK 648/23 NSA dopuścił Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, na jakie wskazuje ustawa. Potwierdza to jednocześnie, że Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Umożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uwzględnił okoliczności, iż wniosek, dotyczył tzw. informacji przetworzonej. Odnosząc do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w przeciwieństwie do ustawy o dostępnie do informacji publicznej, przepisy u.u.i.ś. nie zawierają uregulowania dotyczącego udostępnienia informacji przetworzonej. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił poza zakresem swoich rozważań podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestię dotyczącą informacji przetworzonej.

Nieskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, zaś uzasadnienie powołanych zarzutów ogranicza się do wskazania, że nie doszło do bezczynności, co w ogóle uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Ponadto uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego lub organu jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i w takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu powołanych przepisów (por. wyrok NSA: z 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13, z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11). Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów.

Wyjaśnić należy, że tryb udostępniania informacji o środowisku w całości reguluje Dział II ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). W związku z tym przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji o środowisku w trybie art. 20 ust. 1 lub art. 15 ust. 3 u.u.i.ś., co następuje w drodze decyzji oraz w przypadku przekazania wniosku podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.). W przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji, ani do przekazania wniosku. W związku z tym powołane przepisy k.p.a. nie miały w sprawie zastosowania i nie mogło dojść do ich naruszenia. Dodatkowo ze sposobu sformułowania tego zarzutu można odnieść wrażenie, że w ocenie autorki skargi kasacyjnej to WSA dopuściło się naruszenia przepisów k.p.a., podczas gdy przepisy te dotyczą wyłącznie postępowania administracyjnego przed organem, a nie postępowania przed sądem administracyjnym.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji o środowisku. Odnosząc się do tego zarzutu, zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że plan urządzenia lasu to kluczowy dokument nierozłącznie związanej z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej, i widząc strukturę treściową takiego planu, zwłaszcza przez pryzmat związków programu ochrony przyrody z celami gospodarczymi leśnictwa, nie sposób nie zauważyć, że żądane przez skarżącą informacje są informacjami dotyczącymi środowiska. Plan urządzenia lasu, na przykład poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Pewne działania wynikające z planu urządzenia lasu nakierowane są wprost na ochronę środowiska, w pewnych aspektach na czoło wysuwają się aspekty gospodarcze, jednak niepomijające środowiska i jego stanu. Jednakże nie da się zakwestionować, że wszystkie te działania mają wpływ na stan środowiska, którego element stanowi przecież las.

Z powyższych względów za spełnioną prawidłowo uznał Sąd I instancji przesłankę przedmiotową. Wystąpiła w niniejszej sprawie sytuacja, w której zaktualizował się dla skarżącej ustawowo gwarantowany dostęp do informacji o środowisku. W trafnej ocenie Sądu I instancji myli się Nadleśniczy, gdy informuje skarżącą, że żądane informacje nie dotyczą środowiska, co prowadzi go do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ma rację skarżąca dowodząc, że jej wniosek podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż skargę w niniejszej sprawie należałoby uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił dopuszczalność skargi wskazując, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, podobnie jak w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie oraz że żądana informacja miała charakter informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w petitum oraz w uzasadnieniu dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 9) lit. b) u.u.i.ś.) - przez jego błędną wykładnię, wskutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że organ, do którego rzekomej bezczynności odnosiła się skarga - jest organem administracji w rozumieniu powołanego przepisu. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, czy nadleśniczy jest organem władzy publicznej, i czy informacje, których domaga się skarżąca, są informacjami o środowisku i jego ochronie. Ma rację Sąd I instancji, że nadleśniczy może mieścić się wśród innych podmiotów wykonujących zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, pod warunkiem, że jego kompetencje powiążemy ze środowiskiem i jego ochroną. Według art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 672), nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną Lasów Państwowych, czyli państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która reprezentuje Skarb Państwa w zakresie powierzonego mienia. Przepis art. 35 ustawy o lasach statuuje nadleśniczego jako podmiot kierujący nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych, prowadzący samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu, i odpowiadający za stan lasu.

Z tych samych względów jak wyżej nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 15a) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 9) lit. b) u.u.i.ś. - przez jego błędną wykładnię, wskutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że organ, do którego rzekomej bezczynności odnosiła się skarga - jest organem administracji w rozumieniu powołanego przepisu. Dodatkowo odnosząc się do tego zarzutu zgodzić należy się z Sądem I instancji, że należy zakwalifikować nadleśniczego jako podmiot wykonujący zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. Przemawia za tym potraktowanie lasu jako elementu środowiska, a ponadto potwierdza to definicja gospodarki leśnej i trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, których prowadzenie jest ustawowym zadaniem nadleśniczego. Gospodarka leśna, której prowadzenie jest podstawową kompetencją nadleśniczego, prowadzona ma być według zasad: 1) powszechnej ochrony lasów, 2) trwałości utrzymania lasów, 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, 4) powiększania zasobów leśnych. Natomiast trwale zrównoważoną gospodarkę leśną ustawodawca nakazuje prowadzić m. in. z uwzględnieniem zachowania lasów i ich korzystnego wpływu na inne elementy środowiska oraz równowagę przyrodniczą (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 400a ust. 1 pkt 30) ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2022r., poz. 2556 ze zm., dalej p.o.ś.) przez jego niezastosowanie, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął, iż zadaniem publicznym dotyczącym środowiska i ochrony realizowanym przez organ - nie jest wszelka działalność w zakresie gospodarki zdefiniowanej w art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy o lasach oraz w zakresie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej zdefiniowanej w art. 6 ust. 1 pkt 1a) ustawy o lasach - a zadaniem publicznym dotyczącym środowiska i jego ochrony realizowanym przez organ jest jedynie wykonywanie zadań ze zwiększaniem lesistości kraju oraz zapobieganiem szkodom w lasach i likwidacją tych szkód, spowodowanych przez czynniki biotyczne i abiotyczne.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ma rację Sąd I instancji, iż prowadzenie gospodarki leśnej i trwale zrównoważonej gospodarki leśnej jest zadaniem publicznym. Jeżeli więc kompetencją nadleśniczego jest prowadzenie gospodarki leśnej, w której immanentnie zawarte są uwarunkowania środowiskowe, ochronne, eksponujące związki lasów z innymi elementami środowiska, to tym samym prawidłowo za spełnioną Sąd I instancji uznał wskazaną wyżej przesłankę podmiotową, a więc, że nadleśniczy jest podmiotem o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ wykonuje zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że plan urządzenia lasu to kluczowy dokument nierozłącznie związanej z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej, i widząc strukturę treściową takiego planu, zwłaszcza przez pryzmat związków programu ochrony przyrody z celami gospodarczymi leśnictwa, nie sposób nie zauważyć, że żądane przez skarżącą informacje są informacjami dotyczącymi środowiska. Plan urządzenia lasu, na przykład poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Pewne działania wynikające z planu urządzenia lasu nakierowane są wprost na ochronę środowiska, w pewnych aspektach na czoło wysuwają się aspekty gospodarcze, jednak niepomijające środowiska i jego stanu. Jednakże nie da się zakwestionować, że wszystkie te działania mają wpływ na stan środowiska, którego element stanowi przecież las.

Z tych samych względów jak wyżej nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przedstawione w pkt 4); 5); 6) petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego przedstawiony w pkt 7) petitum skargi kasacyjnej dotyczący art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. że wniosek strony skarżącej dotyczył informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu zgodnie z u.u.i.ś., podczas gdy informacje wskazane we wniosku nie stanowiły informacji o środowisku. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. składa się z wielu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści. Skonkretyzowana podstawa kasacyjna przyjmuje postać zarzutu, który podlega powiązaniu z odpowiednią jednostką redakcyjną tekstu aktu normatywnego, przy czym zasadą jest, że jeżeli podstawowa jednostka redakcyjna tekstu prawnego (np. artykuł lub paragraf) jest podzielona na podjednostki, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jednostek niższego rzędu w celu powiązania ich z treścią opisową zarzutu oraz precyzyjnego wyznaczenia granic kontroli kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego przedstawionego w pkt 7) petitum skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą (art. 4 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że udostępnieniu podlegają wszystkie informacje dotyczące środowiska (por. M. Bar, J. Jędrośka, Komentarz do ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2104, wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3483/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 147/21, wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6352/21). Jak się bowiem wskazuje, prima facie można odnieść wrażenie, że art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. zawiera zamknięty katalog informacji podlegających udostępnieniu, jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Domniemywać zatem należy, co wynika z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, LexisNexis 2010). Ustalając zatem przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy mieć na uwadze, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, a skonkretyzowane w art. 4 u.u.i.ś., wprowadzającym powszechny dostęp do informacji o środowisku. Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 u.u.i.ś.).

Podnieść także należy, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny wskazał, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Podnieść należy, że u.u.i.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska", natomiast ustawodawca zdefiniował to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, dalej jako: p.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem "wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX/el 2014). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego" (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17,; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).

W związku z tym informacje dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego), mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie. Lasy są elementem środowiska, co znajduje potwierdzenie w art. 1 pkt 1 ustawy o lasach - potraktowanie zasobów leśnych jako jednego z elementów środowiska w związku z art. 3 pkt 39 p.o.ś. Plan urządzenia lasu, według art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l., to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Jego sporządzenie jest obowiązkowe dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i następuje na koszt i zlecenie Lasów Państwowych (art. 19 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 u.o.l.). Plan urządzenia lasu musi być zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw środowiska. Jest to kluczowy dokument, nierozłącznie związany z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej. Plan urządzenia lasu, poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Wskazane działania, wynikające z planu urządzenia lasu, są jednoznacznie nakierowane na ochronę środowiska, a zatem wpływ na stan środowiska, którego elementem jest las. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2023 r. sygn. akt III OSK 651/23; z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1058/23; z 22 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2900/22, LEX nr 3721108. i skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie je podziela.

Z wyżej wskazanych powodów żądane przez Fundację informacje są informacjami dotyczącymi środowiska, z w związku z tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przepisy te mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.