Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. W. i S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/07 oddalające wniosek J. W. i S. W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 4 września 2007 r., nr XII/52/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś postanawia oddalić zażalenie 1

Postanowieniem z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek J. W. i S. W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 4 września 2007 r., nr XII/52/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może m. in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Cytowany przepis odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym. Redakcja przepisu wskazuje na to, że użyte w nim określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. W wyroku z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04 NSA przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należąca do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Takim postępowaniem jest postępowanie w przedmiotowej sprawie. Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego, wszczętego przez inny podmiot w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w ramach przysługujących mu środków prawnych, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Osoby, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone m.in. uchwałą organu samorządu z zakresu administracji publicznej powinny skorzystać z przewidzianej w art. 101 u.s.g. drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Kontynuując Sąd I instancji wskazał, że paragraf 2 art. 33 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Skoro u.s.g. przewiduje inny wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taka skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Wskazano dalej, że zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ja w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw do dopuszczenia jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Ponadto Sąd stwierdził, że wbrew regulacji art. 214 § 1 p.p.s.a. osoby powołujące się na własny interes prawny, poprzez składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej na takich samych zasadach jak skarżący ponoszący te koszty, a to naruszałoby zasadę równości wobec prawa podmiotów korzystających z prawa do sądu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i S. W.. Wskazali w nim, że mają interes prawny w niniejszym postępowaniu, ponieważ uchylenie bądź utrzymanie zaskarżonej w nim uchwały Rady Gminy będzie miało bezpośredni wpływ na możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Stwierdzili, iż argumenty Sądu pierwszej instancji, że nie mogą występować w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała nie zapadła na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego są nieadekwatne. Wskazali, że czym innym jest interes prawny w postępowaniu administracyjnym, czy postępowaniu uregulowanym w ustawie o samorządzie gminnym, a czym innym interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który powinien być rozpatrywany pod kątem interesu w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, który – ich zdaniem – posiadają. Podano ponadto, że stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące ,,kosztów" prowadzi do wniosku, iż przepis art. 33 p.p.s.a. nigdy nie mógłby być zastosowany, gdyż żadna z osób chcących przyłączyć się do toczącego się postępowania, nie musi uiszczać z tego tytułu żadnych opłat.

W odpowiedzi na powyższe zażalenie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Gmina Wielka Wieś poparła stanowisko Sądu I instancji w sprawie i wniosła o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle regulacji wyżej powołanego przepisu, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym.

W niniejszej sprawie skarga J. L. została wniesiona na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 4 września 2007 r., nr XII/52/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z regulacji tej ustawy wynika, iż zatwierdzone w drodze uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Nadmienić należy, iż powyższe rozwiązanie prawne nie uległo zmianie w związku z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).

Zatem należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia J. W. i S. W. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na akt prawa miejscowego. Podstawy takiej nie tworzą także przepisy art. 101 powołanej ustawy, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego studium. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W tym stanie rzeczy zarzuty pozostałe podniesione w zażaleniu nie podlegają ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

2