Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 304/20 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 304/20 oddalił skargę H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. J. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez stwierdzenie, że zajmowany lokal mieszkalny, pomimo uciążliwości w postaci braku mediów, nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w nim, a w konsekwencji, że nie sposób uznać wnoszącej skargę kasacyjną za osobę bezdomną, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do przeciwnych wniosków.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracyjne odmówiły skarżącej przyznania prawa do tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych w grudniu, a więc w okresie, w którym w Polsce notowane są najniższe temperatury (przykładowo 11 grudnia 2019 r. w [A] temperatura powietrza w nocy wynosiła -3 stopnie Celsjusza). Wnosząca skargę kasacyjną wskazywała w skardze, że temperatury panujące w zajmowanym przez nią lokalu są bliskie zeru stopni Celsjusza. Warunki mieszkalne, w jakich przebywa skarżąca, nie mogą być zatem potraktowane jako zapewniające egzystowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W ocenie autorki skargi kasacyjnej, nie sposób zasadnie wywodzić, że zajmowany przez skarżącą lokal mieszkalny, pozbawiony m.in. prądu oraz ogrzewania, nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w nim i że tego rodzaju lokal może zaspokajać potrzeby mieszkaniowe. Na poparcie powyższego w skardze kasacyjnej przywołano definicje określenia "osoba bezdomna", wymienioną w art. 6 pkt 8 u.p.s. oraz określenia "lokal", wskazanego w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.). Podano także na poglądy doktryny wskazujące, że lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych - R Dziczek, Komentarz do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, wyd. VII). Wskazane wydzielenie trwałymi ścianami (przegrodami) i przeznaczenie na stały pobyt ludzi odpowiada definicji mieszkania wskazanej w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Ponadto, w treści § 134 cyt. rozporządzenia wskazano warunki przebywania ludzi w pomieszczeniach mieszkalnych oraz minimalną temperaturę, która powinna w nich panować. W tabeli znajdującej się w § 134 ust. 2 cyt. rozporządzenia określono, że w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi bez okryć wierzchnich, niewykonujących w sposób ciągły pracy fizycznej powinna panować temperatura 20 stopni Celsjusza, precyzując, iż chodzi m.in. o pokoje mieszkalne, przedpokoje, kuchnie indywidualne wyposażone w paleniska gazowe lub elektryczne, pokoje biurowe, sale posiedzeń. Z kolei, w pomieszczeniach przeznaczonych do rozbierania oraz przeznaczonych na pobyt ludzi bez odzieży, takich jak m.in. łazienki powinna panować temperatura 24 stopni Celsjusza.

Autorka skargi kasacyjnej powołała kolejno art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania oraz poglądy wskazujące, że "Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych" obejmuje dostęp do mieszkań o standardzie pozwalającym na egzystowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka (L. Garlicki, M. Derlatka [w:] L. Garlicki red., M. Zubik red., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II Lex), a także poglądy akcentujące znaczenie mieszkania dla prawidłowego funkcjonowania rodziny (Agnieszka Napiorkowska-Baryła, Potrzeby mieszkaniowe a prawo do mieszkania w regulacjach międzynarodowych, unijnych i krajowych, STUDIA WARMIŃSKIE 55 (2018), ISSN 0137-6624).

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a organ administracyjny, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

W sprawie nie jest sporne, że Burmistrz [A] decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił przyznania H. J. świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia w Schronisku dla Bezdomnych w [A]. Organ uznał, że w świetle przepisów prawa wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną.

Nie są kwestionowane ustalenia organu I instancji, uzyskane w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wskazujące, że skarżąca jest właścicielką domu jednorodzinnego w [A], w którym jest zameldowana na pobyt stały. W budynku o podwyższonych standardach są jednak "odcięte" media z uwagi na zadłużenie w opłatach za zużycie energii i gazu. Ustalono też, że skarżąca w 2017 r. sprzedała trzypokojowe mieszkanie w [A] za kwotę 185 000,00 zł, a 2 lutego 2019 r. zgłosiła się po pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej w [A] twierdząc że nie posiada już żadnych oszczędności ze sprzedaży mieszkanie. Nie jest sporne, że zadłużenie w opłatach za zużycie energii elektrycznej oraz gazu powstało w okresie sprzed sprzedaży przez stronę mieszkania w [A] oraz że rachunki za media nadal nie są regulowane. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, łączny jej dochód, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., wynosi 645,00 zł. i nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy), tj. 701,00 zł. Na dochód składa się zasiłek stały w kwocie 645,00 zł. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną.

Organ I instancji przyjął, że strona nie regulując opłat za media świadomie przyczynia się do pogorszenia swojej sytuacji mieszkaniowej. W ocenie organu zamieszkiwanie w lokalu, nawet bez mediów, ciepłej wody, energii, ogrzewania, czy urządzeń sanitarnych, mimo niewątpliwej uciążliwości, nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w nim i nie pozwala, w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s., uznać ubiegającej się o pomoc osobę za bezdomną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpoznaniu odwołania H. J., decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [A].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. J. na powyższą decyzję wskazując, że orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, ze skarżąca nie może być uznana za osobę bezdomną, w związku z czym nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. Sąd uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji w tym zakresie są prawidłowe. Ustawodawca, wymieniając schronienie wśród świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. i u.p.s.) wskazał, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona (art. 48 u.p.s.). Niepieniężne świadczenie z pomocy społecznej w postaci udzielenia schronienia przysługuje jedynie osobie bezdomnej, zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 u.p.s. Sąd I instancji podzielił zaprezentowany przez organy administracji pogląd, że brak w miejscu stałego zameldowania ciepłej wody bądź ogrzewania, mimo niewątpliwej uciążliwości, nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w nim. Sama możliwość zamieszkiwania w lokalu, nawet bez mediów, nie pozwala w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s. uznać danej osoby za bezdomną. Ponadto, jak wynika z wywiadu środowiskowego w domu skarżącej znajduje się kominek opalany drewnem, a skarżącej udzielano zasiłku w celu zakupu drewna opałowego.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że to strona skarżącą musi prawidłowo wskazać i uzasadnić podstawy skargi kasacyjnej, a w ramach danej podstawy konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, ponieważ one wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw, sformułowanie zarzutów, a także adekwatne do sformułowanych podstaw i zarzutów ich uzasadnienie ma fundamentalne znaczenie. To odwołanie się do podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka odwoławczego jest konieczne z uwagi, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, jej podstaw, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (np. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego też sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i zarzuca naruszenia art. 6 pkt 8 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącą, pomimo uciążliwości w postaci braku mediów, nie wyklucza możliwości zamieszkania w nim, a w konsekwencji, że nie sposób uznać skarżącej za osobę bezdomną, podczas gdy prawidłowa egzegeza tego przepisu prowadzi do tezy przeciwnej.

Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez zarzut błędnej wykładni wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia, której poczynienie zarzuca się Sądowi I instancji oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu (por. np. wyroki NSA z: 16 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1850/09; 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1290/09; 29 października 2009 r., sygn. akt II FSK 815/08).

Przypomnienia wymaga treść przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących wnioskowanej pomocy. Ustawodawca, wymieniając wśród świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej schronienie (art. 36 pkt 2 lit. i u.p.s.), wskazał, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona (art. 48 u.p.s.). Z kolei zgodnie z art. 48a ust. 1 u.p.s. stanowi, że udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. użyte w ustawie określenie "osoba bezdomna" oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Definicja osoby bezdomnej, zawarta w art. 6 pkt 8 u.p.s., koncentruje się zatem na kwestii możliwości zaspokajania potrzeb życiowych połączonej z zamiarem pobytu.

Sąd I instancji uznał, że regulacja powyższa przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Skarżąca kasacyjnie kwestionując powyższe rozumienie art. 6 pkt 8 u.s.p. akcentuje brak możliwości zamieszkiwania przez skarżącą w domu stanowiącym własność skarżącej ze względu na brak możliwości korzystania z mediów, które zostały "odcięte" z powodu zadłużenia. W tym celu odwołuje się do poglądów doktryny i szeregu przepisów prawnych, w tym do definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), zgodnie z którą pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Sąd I instancji odnosząc się do tej kwestii uznał, że brak w miejscu stałego zameldowania ciepłej wody, energii, ogrzewania czy urządzeń sanitarnych, mimo niewątpliwej uciążliwości, nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w nim. Możliwość zamieszkiwania w lokalu, nawet bez mediów, nie pozwala - w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s.- uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną.

Z powyższym rozumieniem art. 6 pkt 8 u.p.s. należy zgodzić się. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych powołanych przez Sąd i organy. Trafnie Sąd I instancji uznał zatem, że w niniejszej sprawie skarżąca nie spełnia warunków z art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest ona bowiem właścicielką domu jednorodzinnego w [A] przy ulicy [...], w którym jest zameldowana na pobyt stały, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W budynku zostały "odcięte" media z uwagi na zadłużenie w opłatach z tytułu zużycia energii elektrycznej oraz gazu, a zadłużenie powstało w okresie sprzed sprzedaży przez stronę mieszkania w [A] oraz rachunki za media nadal nie są regulowane. W domu skarżącej znajduje się kominek opalany drewnem, a skarżącej udzielano zasiłku w celu zakupu drewna opałowego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji w tym zakresie nie były kwestionowane i znajdują oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Skarga kasacyjna również nie formułowała zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Dodać trzeba, że nie jest trafne zrównywanie przez autorkę skargi kasacyjnej spoczywającego na organach państwa obowiązku zapewnienia osobom godnych warunków mieszkaniowych w oparciu o przepisy prawa z sytuacją, gdy brak możliwości zamieszkiwania w domu stanowiącym własność osoby, wynika z jej zaniedbań i braku racjonalnego gospodarowania środkami pieniężnymi będącymi w jej dyspozycji. Pozostawałoby to wbrew, określonym w art. 3 ust. 1 u.p.s., założeniom pomocy społecznej, która jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego wspierania w formach satysfakcjonujących wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie były upoważnione, w świetle powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, do odmowy przyznania skarżącej schronienia w Schronisku dla Bezdomnych w [A] i nie można ocenić tego rozstrzygnięcia jako dokonanego z naruszeniem art. 6 pkt 8 u.p.s.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ww. ustawy, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.