II GSK 2136/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-17	
Data wpływu	2023-11-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Dziedzic-Chojnacka
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 193/23	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 645; art. 10 ust. 5a(1 ); Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 193/23 w sprawie ze skargi Powiatu Lubelskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr XXXIX/600/2022 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 193/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Lubelskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z 29 sierpnia 2022 r. nr XXXIX/600/2022 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a także orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Uchwałą nr XXXIX/600/2022 z 29 sierpnia 2022 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich, odcinka drogi wojewódzkiej zlokalizowanej na terenie województwa lubelskiego Sejmik Województwa Lubelskiego pozbawił kategorii dróg wojewódzkich i zaliczył do kategorii dróg powiatowych drogę wojewódzką nr 874 na odcinku od km 32+998 do km 41+742 (od drogi wojewódzkiej nr 826 do skrzyżowania z drogą ekspresową S12/17). Położenie przedmiotowego odcinka drogi wskazano na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego 5 września 2022 r. pod poz. 4273.

Powiat Lubelski (dalej także jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wskazaną uchwałę, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5a1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) zwanej dalej "u.d.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Sejmik Województwa Lubelskiego jest władny pozbawić kategorii dróg wojewódzkich i zaliczyć do kategorii dróg powiatowych, odcinek drogi wojewódzkiej, pierwotnie będący drogą krajową, a następnie zastąpiony oddanym do użytkowania nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej będącą drogą ekspresową lub autostradą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zaskarżonym wyrokiem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 193/23 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

WSA stanął na stanowisku, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 29 sierpnia 2022 r., Sejmik Województwa Lubelskiego nie miał już podstawy prawnej do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową - od 24 sierpnia 2022 r. obowiązywał bowiem art. 10 ust. 5a1 u.d.p., który pozbawił sejmik województwa możliwości jej podjęcia. W ocenie Sądu I instancji, art. 28 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", nie ma zastosowania do oceny legalności uchwały podjętej przez Sejmik Województwa Lubelskiego, co oznacza, że jego zastosowanie stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego. Tym samym zaskarżona uchwała jest oczywiście sprzeczna z obowiązującym od 24 sierpnia 2022 r. art. 10 ust. 5a1 u.d.p. W dacie podjęcia uchwały ustawa bowiem wprost zabraniała podjęcia jej o takiej treści. Wobec powyższego WSA, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sejmik Województwa Lubelskiego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż sprawa w której została podjęta zaskarżona uchwała nie należy do katalogu "spraw wszczętych i niezakończonych" o których mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy;

2) art. 10 ust. 5a1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego z 29 sierpnia 2022 r. nr XXXIX/600/22 jest sprzeczna z tym przepisem, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż:

a) zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy zeminiającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym, w związku z czym zastosowanie winien znaleźć art. 10 ust. 5a u.d.p.;

b) przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej nie został zastąpiony (w rozumieniu art. 10 ust. 5a1 u.d.p.) przez równolegle do niego biegnącą i użytkowaną od ponad 5 lat drogą ekspresową S17;

3) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 5a u.d.p. poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych w wyniku rozpoczęcia wymaganej prawnie procedury poprzedzającej rozstrzygnięcie w formie uchwały Sejmiku, dokonanego poinformowaniem Zarządu Powiatu Lubelskiego w dniu 14.07.2022 r. poprzez przekazanie uchwały Nr CCCLXXVI/6556/2022 Zarządu Województwa Lubelskiego z 5 lipca 2022 r. w sprawie poinformowania Zarządu Powiatu Lubelskiego o zamiarze podjęcia uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego o pozbawieniu kategorii dróg wojewódzkich.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Istotą problemu jest wykładnia art. 28 ustawy zmieniającej. Należy przy tym nadmienić, że przepisy ustawy zmieniającej dokonały wprowadzenia do art. 10 u.d.p., ustępu 5a1. Przepis ten obowiązuje od 24 sierpnia 2022 r. i stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową. Oznacza to, że w sytuacji, gdy odcinek drogi krajowej zastąpiony został nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to Sejmik województwa nie może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej tego odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5 i zaliczyć go do kategorii drogi powiatowej.

Art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi z kolei, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r., prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast ust. 2 powołanego przepisu przewiduje, że decyzje wydane na podstawie przepisów art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1, art. 36, art. 38 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2a, 12 i 14a i art. 40e ust. 1 ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym zachowują moc.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu, to jest w wyroku NSA z 23.11.2023 r. (II GSK 1013/23, LEX nr 3745137).

Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy zmieniającej (druk nr 2398, Sejm IX Kadencji) projekt przewiduje doprecyzowanie mechanizmu "kaskadowego" przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowej drogi, tak aby odcinek dawnej drogi krajowej zastąpionej drogą ekspresową lub autostradą zawsze pozostawał drogą wojewódzką, co nie pozbawia możliwości pozbawienia w trybie "kaskadowym" kategorii drogi wojewódzkiej odcinka o proporcjonalnej do niego długości. Dalej wyjaśniono, że nowelizacja ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie 9 lipca 2015 r. przewidziała rozwiązanie, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, nie będzie uzyskiwał - jak dotychczas - kategorii drogi gminnej, a będzie zaliczany do kategorii dróg wojewódzkich. Jednak zarówno sejmik województwa jak i rada powiatu uzyskały możliwość podjęcia uchwały o pozbawieniu takiej drogi kategorii drogi wojewódzkiej bądź powiatowej. Z kolei samorządy województw mogły zatrzymać przekazane w ten sposób przez gminy drogi lub przekazać je do powiatów, a te z kolei mogły przekazać je gminom. W celu zachowania standardów dla "dawnych" odcinków zastąpionych przez autostrady i drogi ekspresowe, konieczne jest doprecyzowanie mechanizmu przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowego odcinka drogi. Zaproponowana w projekcie zmiana art. 10 ustawy o drogach publicznych, polega na tym, że w przypadku mechanizmu tzw. kaskadowego sejmik województwa nie będzie mógł pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka "dawnej" drogi krajowej, która została zastąpiona przez nową autostradę lub drogę ekspresową. Zatem nadal sejmik województwa będzie mógł, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi i stał się odcinkiem drogi wojewódzkiej. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostanie wówczas zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Sejmik województwa nie będzie mógł jednak pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka dawnej drogi krajowej zastąpionej nowym odcinkiem autostrady lub drogi ekspresowej, który przeszedł na własność samorządu województwa.

Wreszcie w projekcie ustawy podkreślono, regulując kwestie intertemporalne, że w art. 28 w ust. 1 projektu ustawy - przewiduje się przepis przejściowy regulujący kwestie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Proponuje się, że do takich spraw stosować się będzie przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Dodatkowo w ust. 2 proponuje się jednoznaczne wskazanie, że dotychczasowe decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1, art. 36, art. 38 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2a, 12 i 14a oraz art. 40e ust. 1 sprzed nowelizacji zachowują moc. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie ustawy o drogach publicznych wydawane są przez zarządców dróg decyzje administracyjne np. decyzja zezwalająca na lokalizacje urządzenia obcego, decyzja o zajęciu pasa drogowego, jak również decyzja zezwalająca na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej.

Jakkolwiek uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej nie zawiera wyrażonego wprost i jednoznacznie wyjaśnienia odnośnie do użytego w art. 28 ust. 1 pojęcia "sprawy wszczętej", to jednak zestawienie całości wprowadzanych zmian, zwłaszcza widzianych z perspektywy ich celu, jak i porównanie ust. 1 art. 28 ustawy zmieniającej z jego ust. 2, przesądza o jego interpretacji.

Przede wszystkim, Sejmik Województwa Lubelskiego podejmując uchwałę w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p. nie działa w ramach postępowania administracyjnego, wydając akt administracyjny kształtujący sytuację prawną stron postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Po drugie, uwzględniając istotę stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym przede wszystkim to, że nie mogą być one sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem, należy zwrócić uwagę na cel zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą. Z zacytowanego powyżej fragmentu uzasadnienia projektu tej ustawy jasno wynika, że powodem wprowadzenia do art. 10 u.d.p. ustępu 5a1 była wola zachowania standardów dla "dawnych" odcinków zastąpionych przez autostrady i drogi ekspresowe. Tym samym wprowadzenie art. 10 ust. 5a1 u.d.p. należy postrzegać jako działanie mające odnieść bezwzględny skutek już od momentu wejścia w życie regulacji w tym zakresie, bowiem ustawodawca wprowadza nim zasadę zachowania zdeklasowanych autostrad i dróg ekspresowych jako dróg wojewódzkich.

Po trzecie, pojęcie "sprawy" użyte w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej nie należy rozumieć literalnie i możliwie szeroko. Regulację tę należy natomiast, zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, odczytywać w powiązaniu z ustępem 2 art. 28 ustawy zmieniającej, utrzymującym w mocy decyzje wydane na podstawie wskazanych w nim przepisów, jednakże wedle dotychczasowego brzmienia. Już samo to, że ustawodawca w jednej jednostce redakcyjnej rzędu artykułu nawiązuje do indywidualnych aktów stosowania prawa jakimi są decyzje, jest wystarczającą wskazówką interpretacyjną, jak należy rozumieć pojęcie sprawy, a więc właśnie jako sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia to, że w art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej wymieniono jedynie część decyzji, jakie wydaje się na podstawie ustawy o drogach publicznych. Jedynie bowiem te obszary tej ustawy, zakończone decyzjami wydanymi w myśl brzmienia przepisów dotychczasowych, zostały uznane przez ustawodawcę za wymagające utrzymania w mocy.

Po czwarte, trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustawa zmieniająca jest regulacją materialnoprawną (zmienia m.in. ustawę o drogach publicznych), stąd w tym przypadku użycie przez ustawodawcę pojęcia "sprawy wszczętej" nie stanowi innego rodzajowo uregulowania od pojęcia "postępowania wszczętego". Należy jednak podkreślić, że chodzi tu o sprawy, które mogą się toczyć w myśl przepisów k.p.a. i kończyć wydaniem decyzji administracyjnej, a nie w trybie stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Po piąte, nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy brzmienie § 30 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z jego treści (ust. 1 i 2) wynika jakkolwiek istotne, to jednak jedynie przykładowe wskazanie, co powinno zostać uregulowane w ramach przepisów intertemporalnych. Pomimo więc tego, że w przepisach międzyczasowych ustawodawca mógłby uregulować także kwestię dalszego skorzystania z możliwości zdeklasowania drogi w myśl art. 10 ust. 5a u.d.p. pomimo wprowadzenia do art. 10 ustępu 5a1 (na co trafnie wskazuje skarga kasacyjna), to jednak wymagałoby to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jasnej deklaracji w tym zakresie, określającej przede wszystkim przypadki, w jakich rozpoczęta "procedura" dalszego deklasowania części drogi wojewódzkiej i przekazywania jej powiatowi, korzystałaby z prawa stosowania korzystniejszych z punktu widzenia samorządu województwa rozwiązań prawnych.

Ponadto istotne jest, że przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania art. 10 ust. 5a1 u.d.p. ustawa zmieniająca nie zawiera. Powołanie się zatem na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy wszczętej" nie jest zasadne w kontekście celu wprowadzenia art. 10 ust. 5a1. O ile w odniesieniu do spraw administracyjnych kończących się wydaniem decyzji tego rodzaju argumentacja jest słuszna, o tyle nie da się jej rozciągnąć na "sprawy" związane z podejmowaniem uchwał o zdeklasowaniu odcinka drogi. Stąd datą graniczną, w której możliwe było w trybie kaskadowym pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego wcześniej autostradą lub drogą ekspresową był 23 sierpnia 2022 r. Nie ma przy tym znaczenia, czy uchwała w sprawie poinformowania Zarządu Powiatu Lubelskiego o zamiarze podjęcia uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego o pozbawieniu kategorii dróg wojewódzkich została podjęta 5 lipca 2022 r. Istotna jest bowiem data uchwały, w której faktycznie zdeklasowano odcinek drogi wojewódzkiej.

Wobec powyższego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione. Należy jedynie dodatkowo wskazać na zarzut sformułowany w pkt 2.b. petitum skargi kasacyjnej, który nie podlega rozpoznaniu, gdyż wymagane w tym przypadku byłoby zakwestionowanie ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W czasie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Sejmiku Województwa Lubelskiego zwrócił się z wnioskiem o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP art. 33 ustawy zmieniającej w zakresie art. 3 pkt 5 tej ustawy, tj. zmiany dotyczącej dodania ust. 5a1 do art. 10 u.d.p. poprzez brak stosownego vacatio legis.

Możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu. Należy podkreślić, że to wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Tym samym, żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem. Ponadto Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (Wyrok NSA z 19.09.2024 r., III OSK 2066/23, LEX nr 3826618, Wyrok NSA z 18.07.2018 r., I OSK 405/18, LEX nr 2617028).

Przede wszystkim należy zauważyć, że nie było potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wskazać, że art. 10 ust. 5a u.d.p. wszedł w życie 24 sierpnia 2025 r., a więc w następnym dniu po dniu ogłoszenia. Natomiast sam projekt dotyczący zmian legislacyjnych pochodzi z 1 lipca 2025 r. Twórcy projektu wyraźnie wskazali, że w celu zachowania standardów dla "dawnych" odcinków zastąpionych przez autostrady i drogi ekspresowe konieczne jest doprecyzowanie mechanizmu przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowego odcinka drogi. Zaproponowana w projekcie zmiana art. 10 ustawy o drogach publicznych, polega na tym, że w przypadku mechanizmu tzw. kaskadowego sejmik województwa nie będzie mógł pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka "dawnej" drogi krajowej, która została zastąpiona przez nową autostradę lub drogę ekspresową. Stąd przewidziano krótkie vacatio legis, które jednak nie jest niedopuszczalne.

Dodatkowo należy wskazać, że sporny odcinek drogi został zaliczony do drogi wojewódzkiej w 2018 r. Stan faktyczny i prawny spornego odcina drogi był więc już od kilku lat ustalony i pomimo krótkiego vacatio legis skarżąca gmina nie mogła być tą zmianą zaskoczona, w sytuacji, gdy przez kilka kolejnych lat w trybie kaskadowym nie podjęła uchwały o zmianie kantorii wskazanego odcinka drogi wojewódzkiej.

Co więcej, należy podkreślić, że art. 33 ustawy zmieniającej w zakresie przewidującym, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, nie był przedmiotem zaskarżenia w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował więc zarzutu pod adresem Sądu I instancji, że naruszył prawo materialnego przez zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją. Stąd zgłoszony na rozprawie zarzut pod pozorem zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego jest spóźniony.

W konsekwencji, skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.