Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia programu wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży oddala skargę.

Skargą Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie W. w całości, jako niezgodnej z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1915; dalej: u.s.o.) oraz z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 161; dalej: u.o.a.n.).

Jako podstawę prawną wniesionej skargi Wojewoda podał art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.), oraz art. 54 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.).

Na sesji w dniu 31 marca 2016 r. Rada Miasta W. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie W., dalej jako "uchwała". Została ona doręczona Wojewodzie 11 kwietnia 2016 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] r. pod pozycją [...].

Przedmiotową uchwałą Rada Miasta W. przyjęła Program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie W., stanowiący załącznik do uchwały. Jednocześnie w § 4 uchwały przewidziano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił, że intencją Rady Miasta W. było nadanie uchwale waloru aktu prawa miejscowego. Tymczasem, z brzmienia art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. wynika, że nie stanowi on podstawy do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Z treści tego przepisu można wywieźć, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast przepisem art. 90t ust. 1 u.s.o. ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia programów wspierania edukacji. Programy te mogą mieć zasięg lokalny, jak i regionalny, a ich celem może być zarówno wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży jak i wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (charakter motywacyjny). Według Wojewody przepis ten należy traktować jako podstawę do tworzenia dokumentów, stanowiących wyłącznie plan działania danej jednostki samorządu terytorialnego w sferze edukacji i zorientowany jest na cele ogólne, jak i szczególne, których osiągnięcie przyczyni się do wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub do wsparcia edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Treść lokalnego programu determinować będą zatem zamierzone przez jednostkę samorządu terytorialnego przedsięwzięcia w sferze edukacji. Według poglądów prezentowanych w doktrynie program lokalny lub regionalny ustanawiany jest przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały o charakterze wewnętrznym, która wiąże organ wykonawczy oraz jednostki organizacyjne tej jednostki samorządu terytorialnego. (A. Król, P. Kuzior, M. Łyszczarz, Prawo oświatowe - komentarz do ustawy o systemie oświaty, Wydawnictwo Szkolne PWN, Bielsko Biała 2009, s. 529).

Wobec powyższego w ocenie Wojewody uchwała podjęta w oparciu o art. 90t ust. 1 u.s.o. nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest aktem o charakterze wewnętrznym, który wykazuje cechy dokumentu programowego. Brak jest zatem podstaw do uzależnienia wejścia jej w życie od zastosowania trybu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Oznacza to więc, iż uchwała ta rażąco narusza przepis art. 13 w/w ustawy. Publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają bowiem wyłącznie: uchwały zakwalifikowane do aktów prawa miejscowego oraz uchwały nie będące prawem lokalnym - jednakże wyłącznie w przypadku, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Tymczasem omawiana uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie wymienionego art. 13 ustawy.

Wojewoda dowodził także, że zarówno tytuł zaskarżonej uchwały jak i jej podstawa prawna wskazuje, że został uchwalony program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, który jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Jednakże kwintesencją przedmiotowej uchwały, jej główną treścią jest regulamin przyznawania nagród zawierający ze swej istoty normy abstrakcyjne, generalne i powszechnie obowiązujące. Tymczasem ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o którym mowa jest w art. 90t ust. 1 u.s.o. Ustawa ta zobowiązuje zatem jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a dopiero w drugiej - w oparciu o uchwalony program - podjęcia uchwały (uchwał) określających szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy w formie aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 363/21). Dalej, stosownie do art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Przywołany przepis może stanowić podstawę do podjęcia uchwały dotyczącej przyznawania nagór. Według Wojewody nie bez znaczenia jest to, że art. 90t ust. 4 u.s.o. odsyła do ust. 1 tego przepisu. Nie powinno budzić wobec tego wątpliwości, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 u.s.o. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Dopiero w następstwie przyjęcia powyższego aktu i w celu jego realizacji, rada określa szczegółowe warunki, na jakich jest udzielana stosowna pomoc, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach.

Według Wojewody wskazane uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Na potwierdzenie tego wskazał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wobec powyższego uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie W. - została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości, uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta W. nie zajął stanowiska w sprawie i nie odniósł się do zarzutów Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Niezależnie Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń rażących. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Wojewoda uczynił uchwałę Nr [...] Rady Miasta W. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie W.. Wskazana uchwała została doręczona Wojewodzie 11 kwietnia 2016 r. oraz została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r. pod poz. [...].

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę Śląskiego. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi zaś, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. należy uznać, że ustawodawca wskazał, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustawowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zaznaczyć też trzeba, że użyty w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przy czym sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści przepisu prawa wskazanego jako naruszone (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 874/22). W sytuacji, gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma zatem możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona (zob. wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 574/17).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego, co do którego wymóg ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym przewidują przepisy szczególne.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05). Jak zauważa się w orzecznictwie, dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1497/11). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).

Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259; wyrok WSA we Wrocławiu z 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 864/15)

W rozpatrywanej sprawie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 90t. ust. 1 pkt. 2 u.s.o. Przewiduje on, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. We wskazanej regulacji prawnej nie określono obligatoryjnych elementów owych programów, pozostawiając w tym zakresie swobodę tworzącej je jednostce samorządu terytorialnego. Sąd po dokonaniu analizy postanowień przyjętego przez Radę Miasta W. programu stwierdził, że zawiera on regulacje o charakterze generalny i abstrakcyjny. Chodzi tu o przepisy Rozdziału 1 i 2 Załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia 31 marca 2016 r., w których wyznaczony został w sposób generalny zakres podmiotowy np. § 3, § 4 ust. 1, § 9, § 10. Natomiast postanowienia o charakterze abstrakcyjnym zawiera chociażby § 4 ust. 2-8, określający tryb postępowania w sprawie o przyznanie Nagrody im. J. B.. Tym samym w ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zatem Sąd nie podziela oceny Wojewody co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały jako pozbawionej cech aktu prawa miejscowego i w konsekwencji braku podstaw do uzależnienia w § 4 Uchwały jej wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził jak w sentencji wyroku.