Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska sędzia WSA Elżbieta Granatowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Konferencji Rektorów [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie odwołania z funkcji rektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Konferencji Rektorów [...] na rzecz P. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2025 r., Nr KRASP/30/2025 Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 125 k.p.a., w zw. z art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1897 - dalej jako: PSWiN), w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym wszczętym z urzędu przez Ministra Nauki w sprawie odwołania prof. dr. hab. P. B. z funkcji Rektora Uniwersytetu Komisji Edukacji Narodowej w K. (dalej jako: UKEN), na podstawie art. 432 ust. 5 PSWiN z powodu rażącego i uporczywego naruszania przepisów prawa (pismo Ministra Nauki z 2 września 2024 r., znak DSW-WPS.8015.83.2024.MZ), w związku z zażaleniem wniesionym przez prof. dr. hab. P. B., Rektora UKEN na postanowienie Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich (dalej jako: KRASP) Nr 213/2024 z dnia 2 października 2024 r., wyrażające opinię KRASP w sprawie odwołania, Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich postanowiła utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie KRASP Nr 213/2024 z dnia 2 października 2024 r.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem Nr 213/2024 z dnia 2 października 2024 r. KRASP, na wniosek Ministra Nauki, wydała opinię w sprawie odwołania prof. dr hab. P. B. z funkcji Rektora Uniwersytetu Komisji Edukacji Narodowej w K. z następującymi wnioskami:

1) Uwzględniając informacje przekazane przez Ministra Nauki, treść prawomocnych rozstrzygnięć sądów, dotyczących działania Rektora UKEN w K., prof. dr hab. P. B., a ponadto pozostałe informacje uzyskane z dokumentów, które stanowią załączniki do niniejszej opinii, uprawnione jest stwierdzenie, że doszło do licznych naruszeń praw pracowniczych pracowników UKEN w K., co stanowi realizację jednej z przesłanek zastosowania art. 432 ust. 5 PSWiN, a mianowicie uporczywego naruszania przepisów prawa. Istnieją przesłanki przemawiające za stwierdzeniem, iż Pan prof. P. B. jako rektor UKEN w K. w sposób uporczywy naruszał następujące przepisy: art. 32 ust. 1 pkt 1 u. o zw. zawód., art. 30 § 4 KP, art. 38 KP, art. 41 KP czy art. 772 § 4 KP.

2) KRASP nie ma jednak możliwości kategorycznie zakwalifikować naruszeń prawa przez prof. dr hab. P. B., jako rażące. Pozostawia to do oceny Ministra Nauki.

3) W ocenie KRASP organ powinien przeprowadzić wykładnię art. 432 ust. 5 PSWiN w kontekście okresu, w którym miało dochodzić do rażącego lub uporczywego naruszania prawa przez Rektora UKEN oraz faktu rozpoczęcia nowej kadencji, w której nie zarzuca się Rektorowi naruszeń.

Niezależnie od powyższego, w ocenie KRASP organ powinien przeanalizować działanie Rektora UKEN w kontekście innych możliwości prawnych przewidzianych przez PSWiN, a mianowicie: kontroli, o której mowa w art. 427 ust. 1 PSWiN czy też wniosku o odwołanie rektora skierowanego do kolegium elektorów, o którym mowa w art. 432 ust. 1 PSWiN.

Zażalenie na to postanowienie wniósł pełnomocnik Rektora UKEN.

KRASP po otrzymaniu zażalenia przekazała je do Ministra Nauki, który uznał się niewłaściwym w sprawie. W związku z tym, iż w sprawie powstał spór o właściwość KRASP skierowała sprawę do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Prezes Rady Ministrów pismem z dnia 28 stycznia 2025 r., uznał, że organem właściwym w zakresie rozpatrzenia zażalenia jest Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia KRASP odniosła się merytorycznie do zarzutów zażalenia, nie widząc możliwości jego zmiany.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 17 ust. 4 k.p.a., w związku z art. 78 Konstytucji, polegające na naruszeniu prawa strony do rozpoznania jej środka odwoławczego przez organ wyższego stopnia, naruszenie zasady dwuinstancyjności, sprowadzające się do sytuacji, w którym zażalenie na decyzję organu rozstrzyga ten sam organ, który decyzję wydał, przy jednoczesnym braku przepisów szczególnych (wyjątków), o których mowa w art. 78 Konstytucji.

2. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji (postanowienia) przez organ do tego nieuprawniony (rozpoznanie zażalenia na własne postanowienie przez organ, który je wydał), co skutkuje nieważnością postępowania.

3. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, to zaś w szczególności poprzez niezbadanie dat zakończenia się postępowań sadowych, o losy których to postępowań organ ocenił stan wiedzy/świadomości strony - a to postępowań [...], [...], [...], [...].

4. art. 107 § 1 ust. 4 i 6 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie i niezawarcie w uzasadnieniu informacji, dlaczego i na podstawie której normy prawa, zażalenie na postanowienie z 02.10.2024 r., rozpoznaje organ który je wydał.

5. art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o zdarzenia, które miały miejsce w kadencji poprzedniej rektora, w sytuacji, gdy kadencja ta zakończyła się wobec upływu czasu, a w nowej kadencji nie stwierdzono żadnych uchybień.

6. nierozpoznania istoty sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych, które legły u podstaw uchwały, a to:

- niewzięcie pod uwagę, że mimo toczących się z inicjatywy różnych podmiotów postępowań, na dzień wydania decyzji/opinii ani obecnie nie zapadło żadne prawomocne orzeczenie, które stwierdzałoby naruszenie przepisów prawa w zakresie zwolnień pracowników, gdzie obwinionym pozostawałby rektor P. B.,

- niewypowiedzenie się w zakresie własnych wątpliwości organu I instancji, tj. czy możliwe jest prowadzenie postępowania o odwołanie rektora już po zakończeniu się jego kadencji, za rzekome działania czy/i nieprawidłowości, które miałyby mieć miejsce w trakcie zakończonej kadencji,

- brak analizy - przy ocenie stanu faktycznego i ocenie stanu wiedzy rektora na marzec 2022 r. - przebiegu postępowań sądowych w sprawach [...], [...], [...], [...], tj. pominięcie okoliczności, że orzeczenia w ww. postępowaniach zapadały dopiero po grudniu 2022 r., (skarżący nie mógł wcześniej znać stanowiska Sądów w tych sprawach orzekających, bowiem te wynikają dopiero z uzasadnień tych wyroków),

- nieuwzględnienie braku gospodarczych i społecznych negatywnych skutków ewentualnych naruszeń rektora, których wystąpienie powodowałoby, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (działań rektora), jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi właściwemu, niezależnie - o zmianę postanowienia i stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do odwołania rektora, o których mowa w art. 432 ust. 5 PSWiN, z ostrożności, na wypadek przyjęcia, że decyzję wydał organ właściwy - o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1634 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1897 ze zm., dalej "p.s.w.n."), jeżeli rektor rażąco lub uporczywie narusza przepisy prawa, minister może go odwołać, po zasięgnięciu opinii RGNiSW oraz właściwej konferencji, o której mowa w art. 329 ust. 1 pkt 2-4. Opinie są przedstawiane w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku o ich wydanie. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, wymóg zasięgnięcia opinii uważa się za spełniony. W przypadku odwołania rektora przez ministra, przepisy art. 24 ust. 7 i 8 stosuje się odpowiednio.

W tej sprawie do wyrażenia opinii w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska Rektora Uniwersytetu Komisji Edukacji Narodowej w K. właściwe były dwa podmioty: Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wydanym na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. postanowieniem z dnia 2 października 2024 r., na wniosek Ministra Nauki, Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich wydała opinię w sprawie odwołania prof. dr hab. P. B. z funkcji Rektora Uniwersytetu Komisji Edukacji Narodowej w K. Natomiast zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 lutego 2025 r. Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymała w mocy postanowienie własne z dnia 2 października 2024 r.

W ocenie Sądu, w tej sprawie nie miał zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a., gdyż przepis art. 432 p.s.w.n. nie odwołuje się do tego trybu i nie odsyła do stosowania art. 106 k.p.a. Opinia, o której mowa w art. 432 ust. 5 powołanej ustawy nie jest wydawana w trybie uregulowanym w przepisie art. 106 k.p.a., który reguluje sposób współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich działa jako organ opiniodawczo-doradczy Ministra Nauki i nie jest organem administracji publicznej, zatem opinia tego podmiotu ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ. Ponadto jest to postępowanie prowadzone w ramach nadzoru Ministra nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki (dział XIII ustawy) i stosowanie przepisów k.p.a. powinno wynikać z wyraźnego odesłania. Zatem przepis art. 106 k.p.a. nie znajduje zastosowania do opinii wydawanej przez Konferencję Rektorów Akademickich Szkół Polskich w trybie art. 432 ust. 5 p.s.w.n. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2025 r., VII SAB/Wa 977/25 w sprawie ze skargi tego samego podmiotu na bezczynność Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opinia sformułowana w postanowieniu z dnia 2 października 2024 r. Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich błędnie została zatem wydana w formie postanowienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Nie przysługiwał od niej środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Rozpoznanie takiego zażalenia było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż od opinii, o której mowa w art. 432 ust. 5 p.s.w.n. zażalenie nie przysługuje, niezależnie od tego, że została wydana w formie postanowienia. Rozpoznanie zażalenia, które było niedopuszczalne i wydanie zaskarżonego postanowienia oznacza, iż postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Brak było bowiem podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w następstwie niedopuszczalnego zażalenia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 4256/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), a zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Zaistniała zatem przesłanka do stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.).

Jednocześnie zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 17 ust. 4 k.p.a. dotyczący braku właściwości Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich do rozpoznania zażalenia od postanowienia wydanego przez ten podmiot z dnia 2 października 2024 r. (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tej sprawie Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich po otrzymaniu zażalenia przekazała je do Ministra Nauki, który uznał się za organ niewłaściwy w sprawie. Prezes Rady Ministrów, pismem z dnia 28 stycznia 2025 r., uznał, że organem właściwym w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia jest Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich. Sąd administracyjny, nie będąc związany tym rozstrzygnięciem, wskazuje, że jak wywiedziono w piśmie z dnia 28 stycznia 2025 r. Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich jest instytucją przedstawicielską środowiska szkolnictwa wyższego i nauki, czyli organizacją społeczną. Zgodnie z art. 337 ust. 6 ustawy do konferencji stosuje się odpowiednio przepisy art. 10 ust. 1, art. 10a ust. 1 i 2, art. 11, art. 25, art. 28, art. 29 oraz art. 33-39 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261). Organem nadzorującym konferencje jest minister (art. 337 ust. 7 ustawy). Zgodnie z art. 17 pkt 4 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów organizacji społecznych są odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Zatem organem wyższego stopnia nad Konferencją Rektorów Akademickich Szkół Polskich mógłby być ewentualnie Minister Nauki, a nie ten sam podmiot. Argumentacja organu, że zgodnie z art. 25 Prawa o stowarzyszeniach organ nadzorujący sprawuje nadzór nad Konferencją Rektorów Akademickich Szkół Polskich wyłącznie w zakresie zgodności działania z przepisami prawa i postanowieniami statutu nie jest przekonująca, gdyż kontrola instancyjna ma właśnie na celu ocenę zgodności działania z przepisami prawa. Ponadto, gdyby przyjąć, że opinia wydawana na podstawie art. 432 ust. 5 p.s.w.n. ma formę postanowienia wydawanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., to do rozpoznania zażalenia na to postanowienie właściwy byłby Minister Nauki, czyli organ, który wystąpił o wydanie takiej opinii w ramach procedury z art. 432 ust. 5 tej ustawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących merytorycznej oceny obu opinii Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich, wskazać należy, iż kontrola merytoryczna tych opinii w tej sprawie nie jest dopuszczalna. Aktem, który ostatecznie rozstrzyga sprawę jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 432 ust. 5 p.s.w.n., natomiast opinia wydana w tej sprawie jest tylko elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.