Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. i K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 665/17 w sprawie ze skargi M.M. i K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M.M. i K.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017r., sygn. akt I SA/Wa 665/17 oddalił skargę M.M. i K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] skierował B.M. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Dyrektor [...] w G. decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] umieścił B.M. w Domu Pomocy Społecznej w K.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] ustalił jako zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt B.M. w Domu Pomocy Społecznej – B.M. oraz jego synów M.M. i K.M., i ustalił: od B.M. miesięczną opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. od dnia zamieszkania w wysokości [...] zł, od M.M. opłatę za pobyt ojca B.M. w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie, od K.M. opłatę za pobyt ojca B.M. w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto organ zwolnił M.M. i K.M. całkowicie z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w okresie od dnia zamieszkania B.M. do dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek ustalenia opłaty od osób zobowiązanych następuje decyzją właściwego organu ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2004 r. o pomocy społecznej – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 930; dalej jako u.p.s.). Indywidualizuje ona obowiązek przewidziany w art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Organ wyjaśnił, że do opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności zobowiązany jest mieszkaniec (do wysokości 70% dochodu), a w dalszej kolejności małżonek, zstępni (przed wstępnymi) i następnie gmina. Osoby zobowiązane w drugiej kolejności wnoszą opłatę, jeśli ich dochód na osobę w rodzinie przekracza 1542 zł miesięcznie. Przy czym kwota, którą zobowiązani są ponieść, stanowi różnicę pomiędzy ich dochodem, a wskazanym kryterium dochodowym.

W toku postępowania ustalono, że miesięczny dochód B.M. wynosi [...] zł, a 70% tej kwoty to [...] zł. Natomiast synowie skierowanego do domu pomocy społecznej są studentami, zamieszkują z matką, prowadząc wspólnie z nią gospodarstwo domowe. Dochód tej rodziny wynosi [...] zł, a na jedną osobę w rodzinie [...] zł i jest wyższy niż omówione powyżej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie o [...] zł. W tych okolicznościach wysokość odpłatności została ustalona jako różnica pomiędzy posiadanym dochodem, a wartością 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b. u.p.s.).

Prezydent wskazał, że M.M. i K.M. wystąpili o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Osoby te zostały zwolnione całkowicie z odpłatności w okresie od dnia zamieszkania do [...] listopada 2017 r., bowiem jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.M. i K.M., domagając się uchylenia skarżonej decyzji i zwolnienia z opłat za pobyt ojca w DPS, a także uchylenia decyzji z [...] lutego 2016 r. o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczy określenia zasad odpłatności za pobyt B.M. w Domu Pomocy Społecznej w K. , a nie zasadności pobytu tej osoby w placówce, co było badane w postępowaniach zakończonych decyzjami o skierowaniu B.M. do domu pomocy społecznej i o umieszczeniu go w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie spełnione zostały kryteria ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Ponadto zasadne okazało się zwolnienie odwołujących z obowiązku ponoszenia opłaty do dnia [...] listopada 2017 r. Przy czym zwolnienie to jest uzasadnione sytuacją życiową zwalnianych, którzy są studentami, a okres roku od dnia wydania decyzji jest optymalny dla ponownego zweryfikowania zasadności dalszego ich zwolnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.M. i K.M.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę, uznając, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż przedmiotem skargi są decyzje orzekające o ustaleniu odpłatności za pobyt B.M. w domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) oraz o czasowym zwolnieniu z tej opłaty zstępnych (art. 64 u.p.s.).

Sąd podniósł, iż w niniejszym postępowaniu nie było możliwości kwestionowania skierowania B.M. do domu pomocy społecznej, gdyż kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., a więc osobnym aktem administracyjnym, który korzysta z zasady trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu ani kolejność obowiązku ponoszenia opłat, ani ich wysokość, nie mogły być w niniejszej sprawie skutecznie zakwestionowane. W tym zakresie (przesłanek z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) sąd podzielił ustalenia organów.

Odnosząc się do czasowego zakresu całkowitego zwolnienia skarżących z opłaty, Sąd wskazał, że bez względu na dotychczasowe powody czasowego zwolnienia z opłaty, jest ono całkowite, a więc do [...] listopada 2017 r. skarżący nie mogli uzyskać więcej. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że skarżący mogą wystąpić z ponownym wnioskiem o dalsze zwolnienie. Nie przesądzając losów ewentualnego postępowania z kolejnego wniosku o zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.) Sąd zauważył, że zwolnienia z ponoszenia wydatków na dom pomocy społecznej mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Zgodnie z art. 64a u.p.s. osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, iż przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona. Nie jest więc tak, jak twierdzi organ, że faktyczne stosunki rodzinne pozostają bez znaczenia dla zwolnienia z opłaty, a liczy się jedynie pokrewieństwo. Jeśli zważy się, że powody do zwolnienia z opłaty wymienione w art. 64 u.p.s. zostały wskazane jedynie przykładowo, a pozbawienie władzy rodzicielskiej prowadzi wprost do zwolnienia, to powody, na które wskazują skarżący (postawa ojca wobec nich oraz brak wsparcia finansowego) mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu uznaniowej decyzji w kwestii zwolnienia z opłaty. Powody te powinny być jednak szerzej udokumentowane i poza znajdującym się w aktach zawiadomieniem o wszczęciu egzekucji alimentów wykazana powinna być nie tylko zaległość, ale i uporczywość w uchylaniu się od płacenia alimentów oraz brak osobistych więzi i opieki ojca nad dziećmi.

Wobec tego, że kwestia zwolnienia skarżących z opłaty po dniu [...] listopada 2017 r. w oparciu o art. 64 u.p.s. nie została jeszcze przesądzona, a dotychczasowe czasowe zwolnienie było całkowite, to Sąd nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonych decyzji w zakresie zwolnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.M. i K.M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie uwzględniły dyrektyw wynikających z ostatniego z przywołanych przepisów dotyczących wysokości obciążeń osób zobowiązanych do uiszczania opłat za pobyt krewnego w Domu Pomocy Społecznej i zawyżyły miesięczną odpłatność na ten cel poprzez obciążenie obu skarżących kwotą [...] zł miesięcznie, podczas gdy prawidłowe wyliczenie odpłatności prowadzi do wniosku, że najwyższą kwotą, której organy mogły żądać od każdego ze skarżących, jest kwota [...] zł,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. przez błędną wykładnię tego przepisu przez sąd i ustalenie, że w oparciu o przywołany przepis nie było możliwe całkowite i nieograniczone w czasie zwolnienie skarżących z obowiązku uiszczania opłat za pobyt B.M. w DPS w sytuacji, gdy przepis ten pozostawia organom swobodę zarówno co to tego czy zwolnienie to będzie całkowite lub częściowe, jak również czy będzie ono ograniczone czy nieograniczone w czasie, co w sytuacji ustalenia przez Sąd I instancji, że podnoszone, przez skarżących argumenty dotyczące braku faktycznej więzi rodzinnej oraz braku emocjonalnego i materialnego zaangażowania B.M. w ich wychowanie i utrzymanie mogło stanowić przesłankę zwolnienia ich z opłat obligowało sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji i nakazania im ponownego rozpatrzenia sprawy we wspomnianym zakresie,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji błędne wyliczyły wysokość odpłatności za pobyt B.M. w DPS obciążając obu skarżących kwotą [...] zł miesięcznie, podczas gdy prawidłowe wyliczenie odpłatności prowadzi do wniosku, że najwyższą kwotą, której organy mogły żądać od każdego ze skarżących, jest kwota [...] zł,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez nieuzasadnione przyjęcie przez WSA w Warszawie, że skarżący nie udokumentowali w sposób wyczerpujący, na żadnym etapie postępowania administracyjnego, faktu posiadania przez B.M. względem siebie zaległości alimentacyjnej na znaczną kwotę, uporczywego uchylania się przez B.M. od uiszczania alimentów na rzecz synów oraz brak więzi i opieki ojca nad synami z jego wyłącznej winy,

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez zaaprobowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia obciążającego skarżących kosztami pobytu B.M. w DPS w sytuacji, w której nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona sytuacja finansowo - dochodowa B.M., a w konsekwencji organy błędnie przyjęły, że dochody B.M. nie są wystarczające do pokrycia w całości jego pobytu w DPS,

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania B.M. do DPS oraz o ustaleniu opłat za jego pobyt w DPS nie w jednej decyzji, lecz dwóch odrębnych decyzjach w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia te powinny zostać w wydane w jednym akcie administracyjnym, co w konsekwencji skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o skierowaniu B.M. do DPS bez udziału skarżących M. i K.M. jako stron tego postępowania i brakiem możliwości zgłoszenia przez skarżących wniosków dowodowych zmierzających do podważenia zasadności tegoż skierowania; w tym prawidłowego ustalenia sytuacji bytowej i zdrowotnej B.M.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., a także decyzji wydanych przez organy obu instancji, oraz o zasądzenie solidarnie na rzecz M.M. i K.M. od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego przed WSA w Warszawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa sądowego w obu instancjach, a także kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej za pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Trafny był zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie uwzględniły dyrektyw wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., dotyczących wysokości obciążeń osób zobowiązanych do uiszczania opłat za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej, zawyżając opłaty obciążające skarżących kasacyjnie.

Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w oparciu o art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (stanowi górną granicę opłaty jaką obciążyć można osobę zobowiązaną.

Ponieważ dochód trzyosobowej rodziny skarżących kasacyjnie wynosił [...] zł, kwotę tę należało podzielić przez trzy w celu wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty, co daje dochód w wysokości [...] zł i od tej kwoty należało następnie odjąć trzykrotność kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów - na dzień wydania skarżonej decyzji to § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058 ze zm.), zgodnie z którym kryterium to wynosi [...] zł - a więc kwotę [...] zł (3 x [...] = [...]). Różnica między dochodem na członka rodziny a sumą odpowiadającą 300% kryterium dochodowego, to jest kwota [...] zł ([...] zł - [...] zł = [...] zł) stanowiła górną granicę opłaty jaką obciążyć można było skarżących kasacyjnie.

Organy dokonując obliczenia tej opłaty prawidłowo przyjęły miesięczny dochód rodziny [...] zł oraz dochód na osobę w rodzinie [...] zł, a następnie przyjęły 300% kryterium dochodowego rodziny w wysokości [...] zł ([...] zł x 3 osoby x 300%) i odjęły tę kwotę od kwoty dochodu rodziny [...] zł otrzymując kwotę [...] zł, po czym z niewiadomych względów organy podzieliły tę kwotę przez dwa otrzymując kwotę [...] zł, podczas gdy członków rodziny było troje, a zatem kwotę [...] zł należało podzielić przez trzy, co dawałoby wysokość opłaty [...] zł, czyli taką jak wyliczona powyżej.

W konsekwencji wyliczenie przedstawione przez organy należy uznać za nieprawidłowe, co prowadzi do stwierdzenia, że w związku z wadliwym wyliczeniem wysokości opłaty obciążającej skarżących kasacyjnie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.

Nie był trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania B.M. do DPS oraz o ustaleniu opłat za jego pobyt w DPS nie w jednej decyzji, lecz dwóch odrębnych decyzjach.

Z art. 59 ust. 1 u.p.s. wynika, że decyzja ustalająca odpłatność jest odrębną decyzją od decyzji o skierowaniu, chociaż obydwie te decyzje mają podstawę prawną w art. 59 ust. 1 ustawy. Przepis nie formułuje wymogu równoczesności wydania tych decyzji, lecz przesądza właściwość tego samego organu gminy do ich wydania. Nie ma zatem przeszkód do wydania decyzji ustalającej odpłatność dla zstępnego, gdy w decyzji o skierowaniu nie orzekano o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. przez błędną wykładnię tego przepisu przez sąd i ustalenie, że w oparciu o przywołany przepis nie było możliwe całkowite i nieograniczone w czasie zwolnienie skarżących z obowiązku uiszczania opłat za pobyt B.M. w DPS, to należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17).

Ponieważ jednak, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wniosek o zwolnienie z opłaty, o którym mowa w art. 64 u.p.s., został złożony przez skarżących kasacyjnie do właściwego organu przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS i wniosek ten został rozpoznany przez organ I instancji - częściowo uwzględniony przez zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty do dnia [...] listopada 2017 r., to organ odwoławczy był zobowiązany do poddania decyzji w tym zakresie kontroli instancyjnej, pamiętając przy tym o zakazie reformationis in peius.

Należy w tym miejscu podkreślić, że użyty w art. 64 u.p.s. zwrot "w szczególności" oznacza, że określona w tym przepisie lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W związku z tym również inne usprawiedliwione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż powody, na które wskazują skarżący (postawa ojca wobec nich oraz brak wsparcia finansowego) mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu uznaniowej decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak argumentacji świadczącej o wyczerpującej analizie sprawy w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do stwierdzenia, iż zasadne było zwolnienie odwołujących z obowiązku ponoszenia opłaty do dnia [...] listopada 2017 r. jako uzasadnione ich sytuacją życiową. Organ odwoławczy nie rozważył natomiast możliwości skorzystania z opisanej instytucji w późniejszym okresie w świetle powoływanych przez odwołujących okoliczności związanych z postawą ojca wobec nich, w kontekście m.in. zaległości alimentacyjnych. Takie rozważania powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a ich brak stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powyżej powodów na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na koszty te składało się wynagrodzenie pełnomocnika, który reprezentował skarżących przed Sądem I instancji (480 zł) oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (240 zł), ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 lit. c) i ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).