Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 489/10 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 489/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał K. i S. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu nietrwale związanego z gruntem, służącego rekreacji indywidualnej wraz z instalacją elektroenergetyczną podłączoną do napowietrznej sieci energetycznej na terenie ogrodów, instalacją wodociągową ze studni wierconej oraz instalację kanalizacyjną połączoną z bezodpływowym zbiornikiem położonego na działce o numerze porządkowym [...] na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" nr ew. dz. [...] (dawniej [...]), obręb [...], przy ul. [...] w Ś.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas przeprowadzonych w dniu 30 października 2008 r. oględzin działki nr [...] stwierdzono, że na jej terenie trwają roboty budowlane związane z budową parterowego obiektu nietrwale związanego z gruntem służącego rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej, o wymiarach zewnętrznych 6,34 m x 6,04 m i powierzchni zabudowy 38,29 m². Wskazał także, że obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, więźba dachowa drewniana, dach dwuspadowy zabezpieczony przed opadami, wbudowana stolarka okienna i drzwiowa. Nadto obiekt ten wyposażony został w instalację elektryczną podłączoną do napowietrznej sieci energetycznej, instalację wodociągową ze studni wierconej oraz instalację kanalizacyjną podłączoną do bezodpływowego zbiornika zlokalizowanego na terenie działki.

Wskazano także, że inwestorzy powyższego obiektu, tj. K. i S. G., będący użytkownikami działki na której posadowiony jest ten obiekt, jego budowę obiektu rozpoczęli w 2005 r., bez wymaganej ustawą Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonując jedynie zgłoszenia zamiaru jego wykonania w Zarządzie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" w Ś.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót i nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2009 r. wymienionych w jego treści dokumentów.

Inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonych przez organ stopnia powiatowego obowiązków, co spowodowało wydanie przedmiotowej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez K. i S. G. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że altana wybudowana przez inwestorów na terenie rodzinnych ogrodów działkowych usytuowanych w obrębie miasta Ś. przekracza 25 m², a zatem jest to obiekt budowlany wymagający uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali, tym samym kwestionowany obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną. Jednocześnie z uwagi na brak dla terenu, na którym zlokalizowana jest sporna altana, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku decyzji o warunkach zabudowy, organ uznał, że nie ma możliwości jednoznacznego określenia niezgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że wobec stwierdzenia wykonania samowoli budowlanej organ powiatowy nałożył na skarżących, na podstawie art. 48 ust. 3 w związku z ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Wobec niezrealizowania powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. obowiązany był wydać na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy nakaz rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej.

Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., bowiem została wydana w oparciu o obowiązujące prawo i nie jest decyzją uznaniową. Ponadto decyzja ta nie narusza przepisów rozdziału II ustawy zasadniczej – "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Okoliczność, natomiast, że w chwili obecnej organ powiatowy nie prowadzi analogicznych postępowań w stosunku do wszystkich samowoli budowlanych na terenie przedmiotowego ogrodu działkowego "[...]'", lecz tylko w stosunku do ich części, nie świadczy o nierówności obywateli wobec prawa, lecz o braku fizycznej możliwości prowadzenia tak licznych postępowań naraz.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła K. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez:

- ustalenie nadmetrażu altany ogrodowej z uwzględnieniem części głównej altany i dwóch pomieszczeń gospodarczych jako całości altany;

- nakazanie rozbiórki całości altany ogrodowej, w tym altany głównej i dwóch pomieszczeń gospodarczych, nie zaś jej części z uwagi na zalecenia NIK;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z § 108 i 109 Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego z 2004 r. wydanego przez Polski Związek Działkowców poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego tj. niewyjaśnienie okoliczności zgody zarządu Ogrodu Działkowego "[...]" na kontynuowanie budowy altany ogrodowej i braku ustaleń faktycznych w tym zakresie, nieprzeprowadzenie żadnego dowodu w tym zakresie, a tym samym nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

c) art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie na skarżącą negatywnych skutków związanych z realizacją budowy altany ogrodowej pomimo zgody ówczesnego zarządu Ogrodów Działkowych na kontynuację budowy, oraz zgody na wybudowanie w tym środowisku altan ponadnormatywnych, murowanych dacz, willi i domków jednorodzinnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując analizy zgromadzonych akt sprawy Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. dotyczące stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Wskazał także, że jak wynika z protokołu oględzin, wybudowana przez skarżącą altana jest obiektem parterowym z poddaszem nieużytkowym obejmującym dwa pomieszczenia gospodarcze. Obiekt posiada wymiary 6,34 m x 6,06 m i stanowi całość, nie jest więc możliwym wydanie nakazu rozbiórki tylko dla jego części, tej ponad wymiar obiektu zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ściśle określa jakich obiektów budowa w granicach miast nie wymaga pozwolenia na budowę, tj. o maksymalnej powierzchni 25 m², a stanowiący całość konstrukcyjną obiekt skarżącej przekracza rozmiar obiektu objętego zwolnieniem.

Sąd wskazał także, że powoływanie się przez skarżącą na zgodę zarządu ROD "[...]" nie może być wzięte pod uwagę, gdyż jak wskazano wyżej, kwestie budowy obiektów budowlanych reguluje ustawa Prawo budowlane, a wymagane pozwolenia wydają właściwe organy nadzoru budowlanego. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. oraz postanowień regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego.

Nadto Sąd podkreślił, że skarżąca miała możliwość zalegalizowania kwestionowanej samowoli budowlanej przez wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lutego 2009 r., lecz z szansy tej nie skorzystała. W tej sytuacji organ zobowiązany był, w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydać nakaz rozbiórki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K. G. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz "skarżących" zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu wpisu od skargi w wysokości 500 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości 240 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, w zarzucie naruszenia art. 3 pkt 1 chodzi o całościową definicję obiektu budowlanego i w tym sensie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował zarzutu co do konkretnej litery zawartej w tym punkcie, wskazując, że zarzut dotyczy wszystkich trzech liter od a) do c),

2. art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

W uzasadnieniu wskazano, że sporna altana nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie jest trwale związana z gruntem – z uwagi na grząski teren jest posadowiona na palach i nie ma "stałych fundamentów". Zdaniem skarżącej kasacyjnie dyskusyjne jest również i to, czy altana jest obiektem budowlanym. Nie jest bowiem budynkiem i obiektem małej architektury. Nie jest to też budowla w świetle definicji "budowli" zawartej w ustawie Prawo budowlane, a zatem praktyczne znaczenie mają tylko przykłady budowli wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy. W przepisie tym nie ma jednak mowy o altanach, a tym bardziej nietrwale związanych z gruntem. W ocenie skarżącej kasacyjnie do przedmiotowej altanki w ogóle nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, a zwłaszcza jej art. 28 ust. 1.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd nie wziął pod uwagę trudności w ustaleniu czy altanka podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Wskazano także, że wszczynanie tego typu postępowań w stosunku do jednych działkowiczów, a do innych nie, jest formą nacisku obecnych członków zarządu ROD "[...]" nakierunkowaną na osiągnięcia celów pozaprawnych. Nadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że sporna altana przeznaczona jest tylko do celów rekreacyjnych, a na terenie tych ogródków są wille przeznaczone do stałego zamieszkiwania.

Podtrzymano także zarzut dokonania wadliwych ustaleń faktycznych, bowiem w ocenie skarżącej altanka ma 28,67 m², a pozostałe 9,62 m² stanowi pomieszczenie gospodarcze oddzielone od altany ścianą, które nie powinno być wliczone do powierzchni altany, mimo że dachy tych obiektów stykają się. Wprawdzie skarżąca zauważyła, że nawet ww. powierzchnia altany i tak przekracza powierzchnię wskazaną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ale zmiana ustaleń faktycznych co do powierzchni otwierałaby drogę do ewentualnego wniesienia skargi konstytucyjnej.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła także, że działała w zaufaniu do poprzedniego prezesa ROD "[...]". Wskazała także, że zna regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych, który w § 107 ust. 4 stanowi w zasadzie to samo, co art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, tj. że w granicach miast altana może mieć do 25 m² i początkowo altana miała nie przekraczać ww. metrażu, lecz z uwagi na grząski teren i chęć jak najbardziej stabilnego jej posadowienia metraż ten został zwiększony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej także w skrócie NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 tego artykułu. W związku z tym, że żadne okoliczności wskazujące na nieważność postępowania nie zaistniały, przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sformułowanie "w granicach skargi kasacyjnej oznacza", że NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Zaś związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że tylko wskazany przez stronę konkretny przepis prawa materialnego czy postępowania NSA może badać pod kątem jego naruszenia przez Sąd I instancji. Natomiast nawet wówczas, gdy twierdzenia strony czy ustalone fakty wskazują, że został naruszony inny przepis prawa, nie podniesiony przez skarżącego kasacyjnie ani w petitum środka odwoławczego, ani w jego uzasadnieniu, to NSA nie może brać tej okoliczności pod uwagę, albowiem wówczas postąpiłby wprost wbrew przepisowi art. 183 § 1 p.p.s.a. (porównaj: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2009, str. 526). Wstęp ten został uczyniony, albowiem w treści skargi kasacyjnej jej autor wskazał tylko na naruszenie przepisów prawa materialnego. Brak jest zaś podniesienia zarzutu naruszenia prawa postępowania, mimo że w uzasadnieniu środka odwoławczego zawarto argumentację mającą na celu podważenie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych zarówno przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny co do powierzchni wybudowanej altany. W związku z tym, że nie wskazano jaka konkretnie norma prawa postępowania podważająca ustalenia faktyczne została przez Sąd I instancji naruszona, przyjąć należało, że ustalenia poczynione przez Sąd i organy są prawidłowe. Brak bowiem sformułowania zarzutu w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji należało przystąpić do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w ramach przyjętego, przez Sąd i organy, stanu faktycznego.

Naruszenia art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. skarżąca kasacyjnie upatruje w ich zastosowaniu, gdyż przedmiotowy obiekt nie mieści się definicji obiektu budowlanego zawartego w ww. przepisach, w związku z czym nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, a w szczególności przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Takiego stanowiska nie sposób podzielić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie nie występują żadne trudności w ustaleniu, czy przedmiotowy obiekt podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, czy też nie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wybudowany przez skarżącą obiekt parterowy z poddaszem nieużytkowym obejmującym dwa pomieszczenia gospodarcze stanowiące konstrukcyjną całość, o wymiarach 6,34 m na 6,04 m, z towarzyszącymi instalacjami i urządzeniami jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Budowla, to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury. Zaś przepis art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zawiera tylko przykładowe rodzaje budowli. Zatem kwestia budowy takich obiektów, utrzymania i rozbiórki, zgodnie z treścią art. 1 ww. ustawy z woli ustawodawcy podlega ustawie Prawo budowlane.

Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Pozwolenie na budowę, zgodnie z treścią art. 3 pkt 12 ww. ustawy, to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Zaś wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Wyjątki te mają charakter zamknięty i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich.

W niniejszej sprawie zarówno organy, a za nimi Sąd I instancji, jednolicie przyjęły, że przedmiotowa altana wybudowana została na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych położonym w granicach administracyjnych miasta Ś. Zatem bez pozwolenia na budowę skarżąca mogła wybudować altanę do 25 m². Zaś w związku z tym, że powierzchnia zabudowy wybudowanego obiektu przekracza wskazany wyżej metraż, bo wynosi 38,29 m², to słusznie Sąd I instancji przyjął, że przepis ten w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania. Wprawdzie, jak już wyżej wskazano, skarżąca nie podważyła przyjętego przez organy i Sąd I instancji stanu faktycznego co do powierzchni zabudowy altany, jednakże na prawidłowość decyzji nakazującej rozbiórkę nie miałoby wpływu także przyjęcie (choć nie ma do tego podstaw, bo pomieszczenie gospodarcze wraz z altaną stanowi jeden obiekt, a nie dwa odrębne, co zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny), że altana posiada powierzchnię zabudowy na poziomie 28,67 m², ponieważ wielkość ta również przekracza metraż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i podjął kroki w celu ustalenia możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych nakładając na K. i S. G. dostarczenie wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. dokumentów. Niewykonanie powyższego spowodowało, że – stosownie do treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – prawidłowo organy zastosowały przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy. Tym samym za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.

Natomiast kwestia ewentualnego niewstrzymania budowy obiektu przez zarząd Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" na podstawie obowiązującego ówcześnie regulaminu nie ma znaczenia dla oceny, czy budowa danego obiektu jest samowolą budowlaną czy też nie. W tym zakresie bowiem decydujące znaczenie ma ustawa Prawo budowlane jako prawo powszechnie obowiązujące.

Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji.