Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Rady Powiatu w [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest skarga Gminy C. na uchwałę Rady Powiatu w L. nr [...] z dn. [...] lutego 2022r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego Rady Powiatu w L..

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w B. zwróciła się do Rady Powiatu w L. z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy oraz wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy S. W. nauczyciela Publicznej Szkoły Podstawowej w B..

W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w B. wskazała, że nowe warunki pracy i płacy polegają na zmianie wysokości pensum nauczyciela z 9/18 na 13/26 od roku szkolnego 2021/2022, co stanowi ½ etatu.

Rada Powiatu w L. (dalej : "organ", "Rada Powiatu", lub "Rada") uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920; dalej: "u.s.p."), orzekła o niewyrażeniu zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego Rady Powiatu w L. S. W., nauczyciela zatrudnionego w Publicznej Szkole Podstawowej w B..

Skargę na uchwałę Rady Powiatu w L. nr [...] z dnia [...]. kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina C. (dalej jako "skarżąca", "strona"). Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez:

– jego błędną wykładnie i uznanie, że Rada Powiatu może odmówić zgody na zmianę warunków pracy i płacy z radnym, jeżeli podstawą tej zmiany nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;

– jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wyrażenia zgody na zmianie warunków pracy i płacy radnego S.W., pomimo, iż zmiana ta nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego;

– przekroczenie przez Radę Powiatu delegacji ustawowej poprzez dokonanie przez Radę oceny i wykładni przepisy prawa pracy oraz rozstrzyganie kwestii, które znajdują się w kompetencji sądu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dn. 28 października 2021r. sygn. akt VIII SA/Wa 573/21 orzekł:

1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały;

2. zasądza od Rady Powiatu w L. na rzecz strony skarżącej Gminy C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W pisemnym uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podniósł, że podstawę prawną kontrolowanej uchwały stanowił przepis art. 22 ust.2 ustawy z dn. 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920; dalej: "u.s.p."), zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem, przy czym rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Odnosząc powyższą regulację prawną do stanu sprawy, Sąd wskazał m.in., że pozostaje w sprzeczności przepisem art. 22 ust. 2 u.s.p. taka uchwała, która odmawia wyrażenia zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wnioskowanej zmiany, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego powiatu. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p., a w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku).

W zawartych wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, Sąd wskazał, że Rada Powiatu, wobec treści zapadłego orzeczenia sądowego, uwzględniając przedstawione powyżej uwagi będzie zobowiązana ponownie rozpoznać wniosek pracodawcy i w sposób wyczerpujący uzasadnić zarówno uchwałę o wyrażeniu zgody, jak i odmowie jej wyrażenia, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności oraz nie stanowiło nadużycia prawa przyznanego w tej materii przez ustawodawcę w art. 22 ust. 2 u.s.p.

Powyższy wyrok stał się prawomocny.

Ponownie rozpoznając sprawę Rada Powiatu w L. ( dalej jako: "organ", ‘Rada") w dn. [...] lutego 2022r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego Rady Powiatu w L. ( będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie).

W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada podniosła, że ponowne rozpoznanie wniosku o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy z radnym S. W., doprowadziło organ do stanowiska o odmowie wyrażenia zgody na wnioskowaną zmianę. W przedstawionej argumentacji Rada podniosła, że w swym wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w B. stwierdziła, że jest zobowiązana "kierować się interesem szkoły, jak i indywidualną oceną pracy danego nauczyciela. Nie wyjaśniła jednakże, w jaki sposób interes szkoły przesądził o zmianie warunków pracy i płacy S. W.. Nie odniosła się do sposobu wykonywania przez radnego obowiązków pracowniczych, nie przekazała oceny jego pracy ani wpływu tej oceny na jej działania, nie wskazała jakichkolwiek uchybień z jego strony w wykonywaniu jego obowiązków pracowniczych czy też takiego świadczenia pracy, który zagrażałby powstaniem szkody majątkowej po stronie pracodawcy. Poinformowała jedynie o liczbie nauczycieli matematyki w PSP w B. oraz o ich przydziale godzin - nie uzasadniając, z jakiego powodu zmiana pensum dotknęła właśnie S. W..

Z kolei w wyjaśnieniach z dnia [...] lutego 2022 r. (otrzymanych przez Radę Powiatu w dniu [...] lutego 2022 r.) dyrektor ogólnikowo poinformowała, że przydzielając godziny matematyki poszczególnym nauczycielom kierowała się dobrem uczniów, wnioskami z obserwacji, informacjami zwrotnymi od rodziców i uczniów, a także wynikami kontroli organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Nie podała jednakże żadnych konkretnych faktów, nie ujawniła zarzutów czy skarg rodziców lub uczniów dotyczących S. W. ani wyników kontroli, które wskazywałyby na niewłaściwe wykonywanie przez niego pracy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Rada Powiatu w L. odmawia wyrażenia zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego S. W..

Skargę na powyższą uchwałę pismem z dn. [...] kwietnia 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina C. ( dalej jako: "skarżąca", strona") reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 22 ust.2 u.s.p. przez:

a. jego błędną wykładnie i uznanie, że Rada Powiatu może odmówić zgody na zmianę warunków pracy i płacy z radnym, jeżeli podstawą tej zmiany nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;

b. jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego S. W. pomimo, iż zmiana ta nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego;

c. wydanie uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. bez należytego uzasadnienia aktu tj. brak wskazania czy organ zbadał motywy pracodawcy, brak wypowiedzenia się przez organ na temat wskazanych we wniosku przyczyn zwrócenia się pracodawcy do organu w niniejszej sprawie oraz brak zbadania czy fakty i okoliczności podane w tym wniosku są zgodne z rzeczywistością;

d. przekroczenie przez Radę Powiatu delegacji ustawowej poprzez dokonanie przez Radę oceny i wykładni przepisy prawa pracy oraz rozstrzyganie kwestii, które znajdują się w kompetencji Sądu pracy.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

1. na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a. wnoszę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w L., nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego Rady Powiatu w L.;

2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 ust. 2 p.p.s.a. wnoszę o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazał, że kwestionowana uchwała organu nie odpowiada prawu i została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz z przekroczeniem delegacji ustawowej. Odnoszą podstawę prawną uchwały wynikającą z art. 22 ust.2 u.s.p. Skarżąca podniosła, że Rada Powiatu przekroczyła delegację ustawową poprzez dokonanie oceny i wykładni przepisów prawa pracy oraz poprzez rozstrzyganie kwestii,

które znajdują się w kompetencji Sądu pracy. Tak jak zostało wskazane powyżej, Skarżący poinformował Radę Powiatu w L. o podstawie zatrudnienia radnego (umowa o pracę) oraz przyczynach zmiany warunków pracy i płacy radnego tj. że wyłączną przyczyną zmiany warunków pracy Radnego jest brak wystarczającej liczby godzin matematyki. Rada Powiatu w L. nie ma kompetencji do oceny umów zawieranych pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, tym samym nie ma kompetencji do wskazywania pracodawcy, że podstawą zatrudnienia radnego jest mianowanie, a nie jak twierdzi pracodawca umowa o pracę. Ponadto, Rada Powiatu nie ma również kompetencji do wskazywania przepisów prawa pracy czy Karty Nauczyciela, które to pracodawca powinien zastosować w niniejszym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. Rada Powiatu ma uprawnienia jedynie do wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego lub do odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego w sytuacji, gdy przyczyną tego odwołania są okoliczności pozostające bez związku z wykonywaniem mandatu radnego. Nie ma jednak delegacji ustawowej do ingerencji w przepisy prawa pracy oraz dokonywania wykładni przepisów.

Kolejno, Skarżący wskazuje, że Rada Powiatu w L. nawet w najmniejszym stopniu nie odniosła się do przyczyn wskazanych przez Dyrektora szkoły w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Rada Powiatu w L. ponownie podejmuje uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Należy zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 22 ust. 2 u.s.p. wymaga, by motywy pracodawcy, zamierzającego dokonać zmiany warunków pracy z radnym, zostały zbadane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody, czy też wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Tymczasem z treści uzasadnienia skarżonej uchwały nie wynika, aby Rada zbadała motywy pracodawcy. Organ nie wypowiedział się w ogóle na temat wskazanych we wniosku przyczyn zwrócenia się pracodawcy do organu w tej sprawie oraz nie badał czy fakty i okoliczności podane w tym wniosku są zgodne z rzeczywistością.

W ocenie Skarżącego stanowisko Organu jest całkowicie niezrozumiałe - tak jak zostało wskazane w treści pisma Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2021 r., Skarżący jest zmuszony do zmian w zakresie przedziałów godzin, jednakże nie chciałby dokonywać zwolnień pracowników. Obecnie szkoła zmaga się z niżem demograficznym, a szkoła nie jest w stanie zapewnić pełnej liczby godzin żadnemu z nauczycieli posiadających kwalifikacje do nauczania matematyki. Co istotne - Skarżący nie chce zwolnić radnego, lecz jedynie zmodyfikować mu pensum pozostawiając taki sam wymiar czasu pracy tj. Vi oraz utrzymać wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości.

Tym samym należy przyjąć, że Rada Powiatu na skutek błędnej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. oraz nieuzasadnionego przekroczenia delegacji ustawowej, niewłaściwie zastosowała wskazany przepis i odmówiła wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego S. W., pomimo, iż zmiana ta nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w L. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji zawarte w skardze, organ podniósł, że Dyrektor nie podała żadnych faktów, wskazujących na złą pracę p. S. W. ani nie ujawniła zarzutów czy skarg rodziców lub uczniów. Nie przekazała również wyników kontroli organu nadzorującego, na którą się powołała, a które rzekomo miały stanowić podstawę do nieprzydzielenia p. W. godzin matematyki.

Powyższe prowadzi do sytuacji, w której Skarżąca zarzuca Organowi brak zbadania, czy fakty i okoliczności podane we wniosku Dyrektor PSP w B. są zgodne z rzeczywistością, a jednocześnie po skierowaniu w tej sprawie przez Organ zapytań do Dyrektor szkoły, nie wskazuje ona żadnych rzeczowych argumentów na poparcie swoich twierdzeń.

Wobec braku podania przez Dyrektor PSP w B. faktycznych zarzutów dotyczących pracy radnego, które mogłyby uzasadniać wnioskowane zmiany, Rada Powiatu w L. odmówiła wyrażenia zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 22 ust. 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nadal zwanej u.s.p., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na tle jednobrzmiących przepisów ustaw samorządowych, tj. art. 22 ust. 2 u.s.p., jak i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. 2019 r. poz. 506) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że przepisy te powinny być wykładane w ten sposób, że rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 października 2018 r. (por. wyrok o sygn. akt II OSK 2532/17, i powołane tam orzecznictwo, dostępny - jak wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wykładnia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przeszła ewolucję od stanowiska, które się sprowadzało do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, do stanowiska, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W ocenie NSA, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu.

Zdaniem NSA, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. NSA przy tym zauważył, że taka wykładnia uwzględnia też to, iż radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy ( odpowiednio powody wypowiedzenia zmieniającego), niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym ( odpowiednio dokonania wypowiedzenia zmieniającego), z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy ( odpowiednio wypowiedzenia zmieniającego) nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.

Skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 22 ust. 2 u.s.p.) jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy ( odpowiednio przed dokonaniem przez pracodawcę zmiany warunków pracy i płacy), to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie ( czy zmianę warunków pracy), nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy ( czy do wypowiedzenia zmieniającego) nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ( odpowiednio w przypadku nie wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy), powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13).

Słusznie też akcentuje się w orzecznictwie, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy ( odpowiednio dokonać wypowiedzenia zmieniającego) z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy ( dokonania wypowiedzenia zmieniającego) z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1396/16).

Analizując nadal zapisy art. 22 ust. 2 u.s.p. należy stwierdzić, że ustawodawca nie wskazał wprawdzie przesłanek, jakimi powinna kierować się rada przy podejmowaniu tego rodzaju uchwały, jednak nie oznacza to, że może ona dokonać tego w sposób arbitralny, w oderwaniu od motywów, którymi kieruje się pracodawca dążąc do rozwiązania stosunku pracy ( do przeprowadzenia wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy) z radnym oraz niezależnie od oceny postawy radnego jako pracownika, jeżeli postawa ta pozostaje w związku z zamiarem pracodawcy.

Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu.

Skoro uchwała ta podejmowana jest przez radę powiatu w ramach swobody pozostawionej przez ustawodawcę, to - tak jak i inne rozstrzygnięcia zapadające w granicach tzw. uznania administracyjnego - tego rodzaju działanie nie może być dowolne, ale musi opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu przez organ uchwałodawczy uzasadnienia swego stanowiska.

Rada winna przede wszystkim ocenić, czy przedstawione przez pracodawcę powody dokonania zmiany treści stosunku pracy z pracownikiem radnym, znajdują potwierdzenie w przedłożonym materiale dowodowym, a ponadto - z uwagi na charakter analizowanego przepisu i wynikające z niej kompetencje rady - nie jest ona zwolniona z obowiązku zwrócenia uwagi, aby jej stanowisko było podyktowane wyłącznie względami merytorycznymi i aby nie było narażone na zarzut nadużycia prawa (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akty II SA/Ol 137/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 281/17 i WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 470/17).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada nie wykazała, aby zamierzone dokonanie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy radnego S. W. nastąpiłoby w związku ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Natomiast, jak wyjaśniono wcześniej, ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do zmiany warunków pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego.

Celem art. 22 ust. 2 u.s.p. nie jest bowiem, tak jak to przedstawiono powyżej, zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje, czy też zapewnienie zakazu bezwzględniej zmiany warunków pracy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest natomiast przekonywującej argumentacji, znajdującej potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z zamierzonym dokonaniem wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy.

W uzasadnieniu uchwały Rada zawarła m.in. konstatację, że rozpatrując wniosek pracodawcy radnego S. W. dyrektora PSP w B., zwróciła się do Dyrektor PSP w B. o wyjaśnienia dotyczące S. W., m.in. zapytując, jakimi powodami pracodawca kierował się przydzielając godziny matematyki poszczególnym nauczycielom i jakie były przyczyny nie przydzielenia godzin tego przedmiotu p. S. W..

Odpowiedź na powyższe pytania wpłynęła do Rady Powiatu w dniu [...] lutego 2022 r. Dyrektor ogólnikowo poinformowała, że przydzielając godziny matematyki poszczególnym nauczycielom kierowała się dobrem uczniów, wnioskami z obserwacji, informacjami zwrotnymi od rodziców i uczniów, a także wynikami kontroli organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Dyrektor stwierdziła także, iż przydzielając godziny matematyki nauczycielowi stażyście kierowała się m.in. faktem, iż nigdy nie zgłaszano skarg dotyczących jego pracy, a przeprowadzone obserwacje wskazują na dobrą jakość jego pracy.

W ocenie Rady tego rodzaju stanowisko uprawnia do stwierdzenia, że Dyrektor nie podała żadnych faktów, wskazujących na złą pracę S. W. ani nie ujawniła zarzutów czy skarg rodziców lub uczniów. Nie przekazała również wyników kontroli organu nadzorującego, na którą się powołała, a które rzekomo miały stanowić podstawę do nieprzydzielenia S. W. godzin matematyki. W konsekwencji wobec braku podania przez Dyrektor PSP w B. faktycznych zarzutów dotyczących pracy radnego, które mogłyby uzasadniać wnioskowane zmiany, Rada Powiatu w L. odmówiła wyrażenia zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego.

Oceniając tak sformułowane stanowisko, zdaniem Sądu dokonana przez Radę ocena przyczyn dokonania wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy radnego, nie może być uznana za prawidłową w rozumieniu art. 22 ust.2 u.s.p. Powyższa ocena przyczyn zamierzonego wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy radnego S. W. dokonana przez Radę Powiatu w L. została bowiem przeprowadzona w istocie pod kątem przesłanek określonych w Kodeksie pracy do czego Rada nie była uprawniona.

Słusznie zarzucono w skardze, że Rada Powiatu przekroczyła delegację ustawową poprzez dokonanie oceny i wykładni przepisów prawa pracy oraz poprzez rozstrzyganie kwestii które znajdują się w kompetencji sądu pracy. W tym kontekście na podkreślenie zasługuje fakt, że pracodawca radnego poinformował organ, że wyłączną przyczyną zmiany warunków pracy Radnego jest brak wystarczającej liczby godzin matematyki. Obecnie szkoła w której zatrudniony jest radny zmaga się z niżem demograficznym, i kierownictwo szkoły nie jest w stanie zapewnić pełnej liczby godzin żadnemu z nauczycieli posiadających kwalifikacje do nauczania matematyki. Co istotne - Skarżący nie chce zwolnić radnego, lecz jedynie zmodyfikować mu pensum pozostawiając taki sam wymiar czasu pracy tj. ½ etatu oraz utrzymać wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości.

W kontekście powyższych ustaleń, w ocenie Sądu sformułowany przez Radę końcowy wniosek uzasadnienia uchwały, że wobec braku podania przez Dyrektor PSP w B. faktycznych zarzutów dotyczących pracy radnego S. W. uzasadnione jest odmówienie zgody na zmianę oraz wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego, nie potwierdza w żaden sposób zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. To zaś oznacza, że organ dokonał ingerencji w uprawnienia pracodawcy, pomimo iż nie ustalił, aby planowane zmiany w treści stosunku pracy radnego miało jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego, czym w sposób istotny naruszył prawo.

W ocenie Sądu, Rada dokonała wadliwej wykładni celowościowej przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p., uznając, że celem nadrzędnym jest ochrona stosunku pracy radnego i że zasługuje on na ochronę w każdym przypadku. Tymczasem, jak wywiedziono już wcześniej, kompetencja organu wynikająca z tego przepisu nie oznacza uprawnienia do odmowy zgody w każdej sytuacji, gdyż granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie, czy jak w niniejszej sprawie, na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy, wyznaczone są ochroną wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny, natomiast nieuwzględnienie ich przez organ powiatu stanowi naruszenie prawa.

Reasumując Sąd stwierdza, że Rada Powiatu w L., podejmując kwestionowaną przez Radę Gminy C. uchwałę, nie działała w zgodzie z przepisami prawa, zwłaszcza, że fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Organ przyjmując, że przyczyną zmiany treści umowy o pracę z radnym powiatu są fakty i okoliczności których pracodawca nie wykazał w sposób konkretny i uzasadniony, przekroczył swoje kompetencje określone w przepisie art. 22 ust.2 u.s.p.

W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu w L. zajmując stanowisko jak przedstawione w kontrolowanej uchwale oraz w treści jej uzasadnienia, w istocie wkroczyła w kompetencje sądu pracy i dokonała oceny przyczyn zamierzonego wypowiedzenia zmieniającego umowy o pracę radnego S. W. z przekroczeniem kryterium ustawowego określonego art. 22 ust.2 u.s.p., tj. w sytuacji gdy podstawą zmiany umowy o pracę nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Konsekwencją powyższego ustalenia jest natomiast konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.