IV SA/Gl 163/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-10-21	
Data wpływu	2014-02-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka /sprawozdawca/
Renata Siudyka
Tadeusz Michalik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182;  art. 38 ust. 1, art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 38 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa lub uops), po rozpoznaniu odwołania I. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej: GOPS) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania stronie w okresie od 1 sierpnia do 30 września 2013 r. zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby w kwocie 83,61 zł miesięcznie – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy w pierwszej kolejności przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że Kierownik GOPS w W. przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] r. przyznał stronie od w okresie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września 2013 r. zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby. W jej uzasadnieniu – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – organ pierwszej instancji stwierdził, że strona kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości 50 % różnicy pomiędzy dochodem, a kryterium dochodowym. Kwota ta, jak zaznaczył, odpowiada możliwością finansowym GOPS, który musi zapewnić środki finansowe innym potrzebującym. Jednocześnie wskazał, że okres na jaki przyznano świadczenie jest zgodny z założeniami pomocy społecznej, która ma za zadanie wsparcie rodziny w przezwyciężeniu trudnej sytuacji i nie może być źródłem utrzymania. Wyjaśnił także, że okres ten, jest okresem, w którym sytuacja strony może ulec zmianie w związku z złożeniem przez nią wniosku o określenie stopnia niepełnosprawności, który uprawnia stronę do otrzymania pomocy w formie zasiłku stałego.

W odwołaniu od tej decyzji strona zakwestionowała jej prawidłowość. W jej ocenie nie uwzględnia ona ani jej trudnej sytuacji życiowej, ani decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., mocą której uchylono w całości decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] r. (nr [...]) w sprawie przyznania od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września 2013 r. zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby w kwocie 83,61 zł — i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem strony zaskarżona w przedmiotowej sprawie decyzja jest "powtórzeniem" poprzednio uchylonej przez organ odwoławczy. W jej opinii jest ona "identyczna" i – co do zasady – niesprawiedliwa.

Organ drugoinstancyjny, ponownie rozpoznając sprawę, tym razem nie podzielił stanowiska odwołującej się. Argumentując wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Z kolei na podstawie jego ust. 2 zasiłek okresowy ustala się:

po pierwsze – w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie;

po drugie – w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między:

1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby;

2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

Jednocześnie podniósł, że w trakcie wywiadu środowiskowego zostało ustalone, że strona prowadzi 1 – osobowe gospodarstwo domowe, jest osobą schorowaną, której dochód wynosi 374,78 zł. Organ drugoinstancyjny, za organem pierwszoinstancyjnym, przyznał, że jej sytuacja materialno-bytowa jest trudna. Niemniej jednak w pełni zaaprobował jego argumenty, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze ograniczone możliwości finansowe GOPS i zadania nałożone na niego ustawą brak jest podstaw do wzruszenia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r. Kolegium zauważyło, że w przypadku strony minimalna wysokość zasiłku wynosi 83, 61 zł. Kwota ta, jak zaakcentował, stanowi 50 % różnicy pomiędzy dochodem a kryterium dochodowym strony, co przedstawia równanie (542 zł – 342, 78 zł) x 50% = 83.61 zł.

W jego ocenie oferowana pomoc odpowiada celom i mieści się w możliwościach pomocy społecznej, a organ pierwszoinstancyjny "racjonalnie wytłumaczył okres na jaki został przyznany zasiłek okresowy".

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy, że jej sytuacja jest ciężka.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Istota sporu w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości przyznania stronie skarżącej od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września 2013 r. zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby w kwocie 83,61 zł miesięcznie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 38 ust 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Analizując akta sprawy, sąd doszedł do wniosku, że organy tak pierwszej jak i drugiej instancji zasadnie przyjęły, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku okresowego, o których mowa przywołanym przepisie. Strona jest bowiem osobą samotnie gospodarującą, jej sytuacja materialna i bytowa jest trudna i bez wątpienia wymaga wsparcia ze strony państwa.

Z uwagi na zarzuty skargi podkreślenia wymaga, że zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym w sytuacji, gdy strona spełnia przesłanki warunkujące jego przyznanie. Jednakże, w świetle art. 38 ustawy, określenie wysokości tego świadczenia i okresu na jaki ma być ono przyznane, pozostawione zostało uznaniu organu administracji. W zakresie wysokości zasiłku okresowego, ustawodawca określił jedynie ustawowe granice wysokości tego świadczenia. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy ustala się przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym explicite stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy, przy czym kwota ta nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Ustawodawca, określając zatem minimalną i maksymalną kwotę w jakiej może być przyznawany zasiłek okresowy, czyli nie mniej niż 20 zł i nie więcej niż 418 zł, wyznaczył granice w ramach, których organ może decydować o wysokości zasiłku, na zasadzie uznania administracyjnego, oczywiście z zachowaniem reguły, że zasiłek nie może być niższy niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem osoby wnioskującej o to świadczenie.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że strona skarżąca przede wszystkim kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku okresowego oraz okres na jaki pomoc, w tej formie, została jej przyznana. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, jeszcze raz wskazać należy, że w zakresie ustalenia kwoty zasiłku organ działa w ramach uznania administracyjnego, w granicach maksymalnej i minimalnej kwoty, co oznacza, że nie jest zobligowany do przyznania stronie zasiłku w najwyższej możliwie kwocie (aktualnie 418 zł), a jest zobowiązany do rozważenia zarówno okoliczności sprawy, jak i możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Podstawową zasadą udzielania pomocy społecznej, wyrażoną w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, jest zasada dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Sądu zasada ta została zrealizowana przez orzekające w sprawie organy.

Jednocześnie zaakcentowania wymaga, co jest faktem notoryjnym, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pomoc społeczna ma charakter wyłącznie uzupełniający i wspomagający dla osób w trudnej sytuacji życiowej. Ponadto, zasiłek okresowy nie jest jedyną pomocą, którą otrzymuje strona skarżąca z organu pomocy społecznej. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku dniu 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 73/14, przytoczone tak argumenty skład orzekający w pełni akceptuje i podziela.

Ponadto zdaniem Sądu, w zakresie ustalenia kwoty zasiłku dla strony skarżącej, organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i należycie ustaliły, poprzez prawidłowo sporządzony wywiad środowiskowy, a następnie wystarczająco rozważyły okoliczności dotyczące sytuacji skarżącej, w zestawieniu z możliwościami finansowymi Ośrodka.

Mając powyższe na względzie zaakcentowania wymaga także, że ustawa precyzyjnie określa sposób ustalania przez organy dochodu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w art. 8 ustawy. W jego ust. 4 ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

Z przywołanych powyżej przepisów bezsprzecznie wynika, że w art. 8 ust. 4 ustawy enumeratywnie zostały wyliczone przychody, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy. Zatem katalog przychodów określonych w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ administracji przyznający świadczenia nie ma żadnej swobody w zakresie ustalania dochodu osoby, w tym również wykraczania poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenia do dochodu osoby samotnie gospodarującej - zasiłku pielęgnacyjnego. Bezsprzecznie otrzymywany przez stronę skarżącą dodatek mieszkaniowy w wysokości 207, 56 zł i zasiłek stały w kwocie 167, 22 zł podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku okresowego, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Nie są bowiem wymienione w art. 8 ust. 4 ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11, LEX nr 1145078; a także wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 784/10 oraz z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 489/07 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zatem zarzutom skargi przywołane uregulowania prawne uzasadniają stwierdzenie, że organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu strony skarżącej.

Natomiast okres, na jaki został przyznawany wynika z art. 38 ust. 5 ustawy. Zdaniem sądu, sytuacja strony skarżącej – na czas orzekania – jak wyjaśniły organy była dla nich w pewnym sensie, nieprzewidywalna i niestała, mogąca ulec zmianie w sposób istotny dla oceny przesłanek warunkujących przyznanie jej pomocy społecznej. Bez wątpienia, okoliczność ta uzasadnia okres na jaki organ przyznał stronie skarżącej sporne świadczenie.

Mając na względzie powyższe, sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane zgodnie z prawem, tj. z przepisami ustawy o pomocy społecznej i z regułami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 77 Kpa oraz 107 § 3 Kpa. Rozstrzygając sprawę, organy dokonały wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one zastrzeżeń sądu. Stanowisko organów w tej sprawie sąd w pełni akceptuje.

Tym samym Sąd uznał – jak wykazano wyżej – że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.