III SA/Gl 949/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-16	
Data wpływu	2024-11-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Gołuch /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III OZ 602/25	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 737;  art. 63 ust. 10, art. 63 ust. 21; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddalono skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem z 27 sierpnia 2024 r. Nr [...] Prezydent Miasta Z. (dalej: organ, Prezydent) w oparciu o przeprowadzony w dniu 3 lipca 2024r., konkurs powierzył P. P. (dalej: skarżąca, strona) stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. na okres dnia 1 września 2024 r. do dnia 31 sierpnia 2026 r.

W podstawie prawnej organ powołał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 63 ust. 1, ust.10 i ust. 21 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm., dalej: u.p.o.).

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ m.in. wskazał, że strona do konkursu przedstawiła następujące dokumenty:

1) Kartę oceny pracy [...] Kuratora Oświaty z 9 listopada 2023 r. która zawiera ocenę pracy strony na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. od 1 września 2022 r. do 3 września 2023 r.

2) Akt nadania stopnia awansu na stopień nauczyciela dyplomowanego z 7 grudnia 2023 r.

Nadto w swojej ofercie w życiorysie strona zawarła stwierdzenie, że od 1 września 2022 r. do nadal jest zatrudniona w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. jako Dyrektor. W tym zakresie zdaniem organu zachodzą jednak uzasadnione wątpliwości, albowiem przed powierzeniem stronie stanowiska dyrektora w dniu 26 lipca 2022 r., [...] Kurator Oświaty nie zaakceptował jej kandydatury (pismo z dnia 15 lipca 2022 r.). W z związku z tym, Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 14 września 2022 r., nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta o powołaniu strona na stanowisko Dyrektora. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego wykonanie zarządzenia o powołaniu Dyrektora zostało wstrzymane. Jednak pomimo wydania rozstrzygnięcia i wstrzymania wykonania zarządzenia powołującego stronę na stanowisko Dyrektora w dalszym ciągu w praktyce piastowała ona to stanowisko.

Skargę na rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego oddalił WSA w Gliwicach wyrokiem z 7 lutego 2023 r. sygn. akt III S/VGI 900/22. Sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1556/23 oddalającego skargę kasacyjną. W związku z powyższym w ocenie organu w okresie od 1 września 2022 r. do 24 kwietnia 2024 r. strona nie była Dyrektorem Szkoły. Dlatego też ocena Kuratora jak i decyzja o nadaniu stopnia awansu zawodowego muszą być poddane w wątpliwość.

Organ podkreślił, że mimo wiedzy o braku powołania, strona faktycznie wykonywała czynności Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. Tym samym według organu nie można uznać, że strona posiada doświadczenie zawodowe w tym zakresie. Co więcej, mając świadomość zaistniałej sytuacji strona naraziła legalność działania Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. w stosunku do ich uczniów, pracowników, jak też w zakresie funkcjonowania szkoły w obrocie prywatnoprawnym oraz publicznoprawnym. Te okoliczności nie pozwalają również przyjąć, że strona posiada nieposzlakowaną opinię, jaką winien mieć dyrektor szkoły.

Z uwagi na powyższe, organ prowadzący podjął kroki w celu usunięcia skutków nieważnego zarządzenia Prezydenta z 2022 r. powierzającego stronie stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z., jednak ocena tych skutków oraz możliwe konsekwencje prawne wymagają działań od innych organów.

Organ podsumował, że w świetle powyższych przesłanek zasadnym było powierzenie skarżącej stanowiska Dyrektora na okres dwóch lat szkolnych.

Na opisane wyżej zarządzenie z 27 sierpnia 2024 r. Nr [...] Prezydenta Miasta Z., strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia w części dotyczącej okresu powierzeniu skarżącej stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto wniosła o uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to :

- art. 63 ust. 21 Prawa Oświatowego - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące powierzeniem skarżącej stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. na okres 2 lat, podczas gdy powierzenie stanowiska Dyrektora skarżącej winno nastąpić na okres lat 5.

Uzasadniając skargę strona napisała, że zgodnie z art. 63 ust. 21 Prawa Oświatowego: "Stanowisko dyrektora szkoły i placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny." Tym samym zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres lat 5.

Zdaniem strony uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Z. nie zawiera żadnej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem o jakim mowa w powołanym przepisie Prawa Oświatowego pozwalającym na skrócenie okresu powierzenia stanowiska.

Nadto zdaniem strony nie może ona ponosić odpowiedzialności za działania organu prowadzącego szkołę tj. Prezydenta Miasta . dokonał w przeszłości wadliwego powołania skarżącej na stanowisko Dyrektora placówki.

Według strony skrócenie kadencji jest możliwe wówczas, gdy uzasadnione jest odstąpienie od tej zasady, tzn., gdy odpadają przesłanki powierzenia funkcji dyrektora na okres pełnych 5 lat albo korzyści z takiego skrócenia kadencji dyrektora przeważają nad możliwymi niegodnościami i perturbacjami związanymi ze zmianą zasad organizacji szkoły.

W ocenie strony powierzenie stanowiska Dyrektora Szkoły na okres krótszy niż 5 lat szkolnych powinno być zatem nie tylko uzasadnione przez podanie przyczyn tego stanu rzeczy, ale uzasadnione w sposób właściwy. Uzasadnienie powinno być więc na tyle czytelne i wyczerpujące, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwiać kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny.

Argumenty wskazywane przez organ jako uzasadniające powierzenie stanowiska na krótszy okres nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady powierzania stanowiska na 5 lat szkolnych.

Według strony indywidualizacja i konkretyzacja okoliczności przemawiających za skróconym powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły nie oznacza, że "uzasadnionymi przyczynami" nie mogą być żadne z okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres 5 lat. Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego.

Według strony argumenty te muszą ponadto odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska Dyrektora Szkoły

Brak takiego wyczerpującego wskazania określającego przyczynę powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły na krótszy okres niż 5 lat szkolnych w sposób istotny narusza prawo, skutkując stwierdzeniem nieważności zarządzenia w zakresie określenia czasu (a nie aktu jako całości).

Strona podkreśliła, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia wymogów o jakich mowa powyżej ponieważ okoliczności podnoszone przez organ nie mają charakteru aktualnego, a odnoszą się do zdarzeń z przeszłości. Dodatkowo nie odnoszą się one do cech skarżącej ani też jej zachowania, kompetencji, uprawnień, wykształcenia czy kwalifikacji zawodowych. W istocie odnoszą się one wyłącznie do niezgodnego z prawem działania organu wykonawczego gminy Z. tj: Prezydenta Miasta Z. i w żaden sposób nie uzasadniają powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły skarżącej na okres krótszy niż 5 lat.

Skarżąca nadmieniła, iż uzyskała pozytywną opinię o swojej pracy od Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...], a zastrzeżeń do powierzenia jej stanowiska Dyrektora Szkoły nie wniósł również [...] Kurator Oświaty w K.

Strona zaakcentowała, że prawa wcześniejszego powołania jej na stanowisko Dyrektora Szkoły do której w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia odwołuje się organ jest w chwili obecnej okolicznością bez znaczenia, która w dodatku była znana w czasie, gdy skarżąca przystępowała do konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły, które przecież wygrała.

Ponadto strona zauważyła, że sprawa do jakiej odnosi się organ nie była tak jednoznaczna jak ten chciałby to widzieć i została rozstrzygnięta ostatecznie dopiero wyrokiem NSA z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1556/23. Tym samym w ocenie strony brak było podstaw do uznania że skarżąca nie może zajmować stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. Tymczasem w polskim systemie prawnym akty organów jednostek samorządu terytorialnego korzystają z domniemania legalności do czasu stwierdzenia ich nieważności w całości lub w części (lub stwierdzenia niezgodności z prawem) przez właściwy organ nadzoru lub sąd administracyjny.

W związku z czym twierdzenie organu, iż skarżąca nie posiada niezbędnego doświadczenia zawodowego do sprawowania funkcji Dyrektora, a już tymi bardziej czynienie jej zarzutu braku posiadania nieposzlakowanej opinii tylko z tegoż powodu, że sprawowała ona funkcję na podstawie aktu powołania, którego niezgodność z prawem stwierdzona została dopiero po 2 latach, poddaje w wątpliwość faktyczne intencje i przesłanki jakimi kierował się organ powierzając stanowisko Dyrektora Szkoły Nr [...] w Z. skarżącej jedynie na okres 2 lat.

Strona podkreśliła, iż organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony do dokonywania oceny stanowiska Kuratora, ani też decyzji o nadaniu nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, stąd jego subiektywne, nie potwierdzone żadnym aktem administracyjnym czy orzeczeniem sądu odczucie, iż czynności te mogły być niezgodne z prawem, nie mieszczą się w przesłance "uzasadnionego przypadku" o której mowa w art. 63 ust. 21 u.p.o. Natomiast według strony organ odnosi się do zdarzeń z poprzedniej kadencji, nieaktualnych, za które skarżąca odpowiedzialności nie ponosi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi, przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów.

Z ostrożności procesowej organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu i podał, że w uzasadnieniu zarządzenia przytoczył rzeczywiste argumenty skrócenia okresu powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły.

Zdaniem organu skarga jest niedopuszczalna ponieważ w Sądzie Rejonowym w Z. pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie z powództwa skarżącej o to samo roszczenie.

Niezależnie od powyższego organ podniósł, że sprawa ma charakter sporu pracowniczego i w myśl art. 1 k.p.c. jest sprawą cywilną, zaś jej rozpoznawanie przez sądy administracyjne jest niedopuszczalne z mocy art. 5 pkt 3 p.p.s.a.

Organ wskazał, że sprawa zatrudnienia skarżącej była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie III SA/GI 900/22.

Nadto wskazał, że wydane w tamtej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze 14 września 2022 r., nr [...] w sprawie powierzenie stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. jest prawomocne. Aspekt formalny prawomocności oznacza niedopuszczalność ponownego rozstrzygania sprawy objętej rozstrzygnięciem, a aspekt materialny oznacza związanie tym rozstrzygnięciem Sądów i organów, i to nie tylko tych które w sprawie orzekały. W ocenie organu zarówno Prezydent Z., jak i Sąd nie mogą więc wbrew treści rozstrzygnięcia i zapadłych w sprawie wyroków uznać, że strona piastując stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] Z. od 1 września 2022 r. do 23 kwietnia 2024 r. (data wyroku NSA sygn. akt III OSK 1556/23) tym Dyrektorem była.

Organ nadmienił, iż bezsporne jest także, że strona wbrew treści art. 92 u.s.g. przedmiotowe stanowisko piastowała. Już więc skutek rozstrzygnięcia wynikający z art. 92 u.s.g. przesądza o tym, że okresu od 1 września 2022 r. do 23 kwietnia 2024 r. nie można traktować jako okresu zajmowania stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. przez stronę.

Zdaniem organu skutkiem prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego jest niemożliwość traktowania okresu od 1 września 2022 r. do 23 kwietnia 2024 r. jako okresu piastowania przez stronę stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z.

Organ przypomniał, że rozstrzygając konkurs komisja oparła jego wyniki na dwóch dokumentach przedłożonych przez stronę tj.:

1) karcie oceny pracy [...] Kuratora Oświaty z 9 listopada 2023 r. , która zawiera ocenę pracy strony na stanowisku dyrektora SP [...] od 1 września 2022 r. do 3 września 2023 r.

2) akcie nadania stopnia awansu na stopień nauczyciela dyplomowanego z 7 grudnia 2023 r.

Karta oceny stanowi dokument niezbędny w procedurze konkursowej na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 lit "m" zaś akt nadania stopnia awansu na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 lit "1" rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Prezydent Z. decydując o powierzeniu stanowiska po rozstrzygnięciu konkursu musiał mieć więc z jednej strony na uwadze, że okresu od 1 września 2022 r. do 23 kwietnia 2024 r. nie może traktować jako okresu piastowania przez stronę stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. ale z drugiej strony musiał brać pod uwagę, że ocena Kuratora przedłożona w toku konkursu dotyczyła właśnie tego samego okresu piastowania zaś podstawą nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego była także ocena dorobku na stanowisku Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z.

Organ nadmienił, że skarżąca piastując stanowisko Dyrektora wbrew art. 92 ustawy o samorządzie gminnym oraz mając wiedzę o unieważnieniu własnego powołania przez organ nadzoru (konkurs w 2024 r. był właśnie skutkiem wyroku NSA z 23 kwietnia 2024 r.) działa z pełną świadomością, że jej powołanie w 2022 r. zostało prawomocnie unieważnione.

Skarżąca w toku postępowania konkursowego przedłożyła dwa wyżej wymienione dokumenty w postaci karty oceny na stanowisku oraz decyzję o nadaniu stopnia awansu zawodowego. Czynności podejmowane przez kandydatów w toku postępowania muszą kwalifikowane w ramach przepisów prawa pracy albowiem finalnie prowadzą do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora. Przepis art. 8 kodeksu pracy traktuje o nadużyciu prawa podmiotowego w ramach przepisów prawa pracy jest odpowiednikiem art. 5 kodeksu cywilnego. Zachowanie uczestnika konkursu, który mając świadomość wadliwości swojego powołania przedkłada mimo to dokumenty dotyczące pracy w okresie zakwestionowanym przez organ nadzoru okresie wymaga oceny właśnie pod kątem art. 8 kodeksu pracy. Działanie pozornie formalnie zgodne z prawem (przedłożenie kwestionowanych wyżej dokumentów) jawi się jako naruszenie zasad współżycia społecznego jeżeli weźmiemy pod uwagę, że dotyczą one okresów, które prawomocnie zakazano traktować jako okresy zatrudnienia na stanowisku dyrektora.

Na taką ocenę zdarzeń w niniejszej sprawie pozwalają przepisy prawa. Jeżeli jako bezpośrednie źródło bezprawia w niniejszej sprawie traktować zarządzenie Prezydenta z 2022 r. którego nieważność prawomocnie stwierdzono, to w kategoriach prawa karnego czyn zabroniony popełnia nie tylko bezpośredni sprawca ale także pomocnik, który ułatwia jego popełnienie (art. 18 § 3 kk), a w kategoriach prawa cywilnego delikt popełnia osoba, która świadomie ze szkody korzysta (art. 422 kc).

Zdaniem organu nie powinno odnosić się korzyści z własnych działań bezprawnych.

Według Prezydenta o ile kandydat na dyrektora szkoły może oczekiwać zatrudnienia na tym stanowisku na okres pięciu lat o tyle organ prowadzący ma prawo zweryfikować te oczekiwania w oparciu o art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego, który umożliwia powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat w uzasadnionych przypadkach, w przeciwieństwie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Stopniowalność przesłanek pozwala na przyjęcie, że w przypadku art. 63 ust. 21 podejście organu prowadzącego może być dalece liberalniejsze niż w przypadku art. 66 ust. 1 pkt Prawa oświatowego.

Prezydent zaznaczył, że w uzasadnieniu zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska podkreślono, że powierzenie stanowiska na okres dwóch lat następuje dlatego, że przedmiotowe dwa lata pozwolą na ocenę skutków zajmowania przez stronę bezprawnie stanowiska dyrektora w okresie od 1 września 2022 r. do 23 kwietnia 2024, a nadto dozwolona organowi prowadzącemu ocena kandydata powoduje, że nie może uznać kandydatki za osobę o nieposzlakowanej opinii. Podstawową kwestią w stosunkach pracy jest kwestia zaufania, pomiędzy pracodawcą o pracownikiem. W opinii organu nie jest tak, że dyrektor placówki oświatowej ma nieskrępowane możliwości arbitralnych działań, bo musi liczyć się z zadaniami i środkami finansowymi przekazywanymi przez organ prowadzący, a nadto pamiętać że jego bezpośrednim przełożonym jest organ wykonawczy Gminy. Fakt bezprawnego zajmowania stanowiska w okresie od 1 września 2022 r. do 23 kwietnia 2024 (pomimo wstrzymania wykonania zarządzenia o powierzeniu) oraz wykorzystanie wskazanych wyżej dokumentów pomimo świadomości skutków prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego może podważać zaufanie do pracownika i nikt nie może odmówić przełożonemu prawa do takiej oceny, zaś organ dał wyraz swej ocenie w uzasadnieniu do zarządzenia.

W przedmiotowej sprawie organ prowadzący ocenił kompetencje i predyspozycje kandydata przez pryzmat poszanowania przez niego przepisów prawa tj. wykonywania przez niego czynności, których nie mógł wykonywać oraz jakie kandydat odniósłby korzyści, gdyby jego dotychczasowa działalność nie mogłaby zostać oceniona. Organ prowadzący wyszedł założenia, że mając na względzie skutki prawomocności rozstrzygnięcia i wyroków zapadłych w sprawie skarżącej oraz podejście kandydata do reguł wynikających z przepisów prawa powierzenie stanowiska Dyrektora na okres lat dwóch jest uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego.

Na rozprawie dnia 2 lutego 2026 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1627 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm..) – dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa może skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości lub w części bądź stwierdzeniem, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. (art. 147 § 1p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności odnosząc się do podniesionego przez organ zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi Sąd uznał, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi na wskazanej podstawie art. 58 § 1 pkt 1p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zostało wydane przez Prezydenta Miasta tj. przez organ gminy, dotyczy ono obsady stanowiska dyrektora szkoły i to w skróconym okresie, dla której Prezydent jest organem prowadzącym czyli realizacji zadań gminy w zakresie oświaty, a więc zadań z zakresu administracji publicznej. Wydane w niniejszej sprawie zarządzenie dotyczy niewątpliwie sprawy "z zakresu administracji publicznej".

Po pozytywnym rozstrzygnięciu kwestii kognicji sądu administracyjnego konieczne było ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia ww. zarządzenia (art. 101 ust. 1u.s.g.), a samo zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 2b p.p.s.a., w przypadku innych aktów (niż wymienione w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g.

Przepisy u.s.g. mówią o dwóch rodzajach naruszeń prawa wywołanych przez akty uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4u.s.g.). W tym zakresie brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, a ich wyjaśnienia poszukiwać należy w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak – "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące pod-stawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała lub zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem zaskarżenia uczyniła zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z 27 sierpnia 2024 r. Nr [...] o powierzeniu skarżącej stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. na okres dnia 1 września 2024 r. do dnia 31 sierpnia 2026 r.

Zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.o. kandydata na stanowisko dyrektora placówki, o której mowa w ust. 2, wyłania się w drodze konkursu. Stosownie jednak do ust. 12 jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W myśl ust. 21 stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Z powyższego wynika, że powierzenie stanowiska następuje zasadniczo na okres 5 lat. Skarżąca posiada zatem interes prawny wynikający z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego w powierzeniu jej funkcji na okres 5 lat szkolnych. Skoro w badanej sprawie powierzenie nastąpiło na okres 2 lat szkolnych, to może to wskazywać na naruszenie tego interesu i uzasadnia poddanie zarządzenia wskazującego krótszy okres powierzenia stanowiska kontroli sądu administracyjnego.

Cytowany przepis wskazuje wprost, że powierzenie na okres krótszy jest możliwe, ale może to nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach", co prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji z woli ustawodawcy konieczne jest uzasadnienie dlaczego w konkretnym przypadku okres powierzenia jest krótszy. Brak uzasadnienia wskazującego na celowość zastosowania krótszego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły stanowić może istotne naruszenie prawa i skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia w tym zakresie.

Na tle przytoczonej regulacji niesporne jest, iż powierzenie stanowiska na okres 5 lat stanowi regułę, natomiast zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat wypracowano pewne podstawowe reguły zastosowania omawianego wyjątku. Po pierwsze, zarządzenie wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny. Przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły 5 letniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinny być wykazane wyczerpująco w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji a nie uzupełniane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Po trzecie argumenty te muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyroki NSA z 8 września 2000 r., II SA/Łd 889/00, z 14 marca 2001 r., II SA/Łd 1900/00, z 1 czerwca 2012 r., I OSK 689/12 i z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12; wyroki WSA w Opolu z 19 maja 2005 r., II SA/Op 93/04, WSA we Wrocławiu z 12 stycznia 2012 r., IV SA/Wr 697/11, WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r., II SA/Op 760/11, WSA w Lublinie z 6 września 2012 r., III SA/Lu 364/12, z 1 czerwca 2012 r. I OSK 689/12 oraz z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarządzenie o powierzeniu funkcji dyrektora na okres krótszy niż 5 lat powinno zawierać wyjaśnienie, jakie okoliczności uzasadniają skrócenie kadencji. Wynika to nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 77 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) prowadzi do wniosku, że także powinno podlegać uzasadnieniu"

Zawarte w art. 63 ust. 21 zdanie drugie u.p.o. pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest typowym zwrotem niedookreślonym, a ustalenie znaczenia tego pojęcia nie może być dokonane w wyniku jego abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje (por. wyroki NSA z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12; z 29 sierpnia 2019 r., I OSK 972/19). Indywidualizacja i konkretyzacja okoliczności przemawiających za skróconym powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły nie oznacza, że "uzasadnionymi przyczynami" nie mogą być żadne z okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres pięciu lat (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., I OSK 256/14). Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru oraz sądu administracyjnego i tym samym wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonujące argumenty, że nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 63 ust. 21 zdanie drugie u.p.o. powinien wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest uprawniony do poznania pisemnych argumentów organu powierzającego i podstawy prawnej jego decyzji (wyrok WSA w Gliwicach z 24 października 2016 r., IV SA/G1 100/16, wyrok WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1096/21).

W przedmiotowej sprawie organ wskazał na przesłanki uzasadniające, jego zdaniem powierzenie stronie stanowiska dyrektora szkoły na skrócony okres 2 lat. Przesłanki te zakwestionowała skarżąca.

Przyjęta konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym "uzasadnione przypadki" oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania: "można powierzyć". Skoro powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat jest wyjątkiem od reguły, kluczowego znaczenia nabiera właściwa interpretacja pojęcia uzasadnionego przypadku. Jest to typowy zwrot niedookreślony, którego abstrakcyjne zdefiniowanie nie jest ani możliwe, ani celowe. To w konkretnym przypadku należy nadać mu właściwą treść, analizując całokształt okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie opowiedziano się przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków". Na tle kontroli aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat wypracowano pewne podstawowe reguły zastosowania omawianego wyjątku.

Po pierwsze – zarządzenie wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec osoby, której powierzono funkcję dyrektora, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny. Przy tym przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły pięcioletniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinny być wykazane wyczerpująco w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Po trzecie argumenty muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2016 r. IV SA/Gl 100/16, wyrok NSA z 8 września 2000 r. II SA/Łd 889/00; wyrok NSA z 14 marca 2001 r. II SA/Łd 1900/00; wyrok WSA w Opolu z 19 maja 2005 r. II SA/Op 93/04; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 stycznia 2012 r. IV SA/Wr 697/11; wyrok WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r. II SA/Op 760/11, wyrok WSA w Lublinie z 6 września 2012 r. III SA/Lu 364/12; wyroki NSA z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 689/12 i z 31 października 2012 r. I OSK 1935/12; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę opisywanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z prawem. Organ w sposób przekonywujący i klarowny wskazał obiektywne okoliczności, które wypełniły znamiona "uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 63 ust. 21 u.p.o., w kontekście gwarancji rzetelnego zarządzania placówką oświatową przez skarżącą.

Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca piastując stanowisko Dyrektora wbrew art. 92 ustawy o samorządzie gminnym oraz mając wiedzę o unieważnieniu własnego powołania przez organ nadzoru (konkurs w 2024 r. był właśnie skutkiem wyroku NSA z 23 kwietnia 2024 r.) działa z pełną świadomością, że jej powołanie w 2022 r. zostało prawomocnie unieważnione. W związku z czym w przedmiotowej sprawie uzasadnionym przypadkiem było de facto zatajenie przez skarżącą faktu, iż nie pełniła funkcji Dyrektora Szkoły we wskazanym przez nią okresie.

W tej sytuacji uznać należało, iż Prezydent Miasta przedstawił w zarządzeniu z dnia 27 sierpnia 2024 r. uzasadnione powody do skrócenia okresu powierzenia wyłonionemu w konkursie kandydatowi stanowiska dyrektora szkoły. Powierzenie tego stanowiska na skrócony okres nastąpiło z przekonującym uzasadnieniem. W ocenie Sądu argumenty organu dotyczące złożenia przez stronę nieprawdziwego oświadczenia co do jej kariery zawodowej w okresie od 2022r. do kwietnia 2024r., była Dyrektorem Szkoły są zasadne ponieważ akt powierzenia tego stanowiska został prawomocnie unieważniony o czym strona składając ww. oświadczenie miała wiedzę.

Z uwagi na fakt, że Prezydent wykazał, iż przy powołaniu wyłonionego w konkursie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły na krótszy okres aniżeli wynika to ze zdania pierwszego art. 63 ust. 21 u.p.o., zaistniał "uzasadniony przypadek" skutkujący powierzeniem stanowiska do dwóch lat szkolnych, zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za zgodne z przepisami prawa.

Sąd administracyjny w niniejszej sprawie nie jest właściwy do weryfikowania okoliczności faktycznych powołanych przez skarżącą oraz organ, które legły u podstaw takiego stanu rzeczy. W ocenie Sądu, powyższa okoliczność również wypełnia hipotezę "uzasadnionego przypadku", która mogła lec u podstaw do powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora szkoły na czas krótszy niż 5 lat szkolnych.

Zdaniem Sądu opisane wyżej zachowanie skarżącej uzasadniało skrócenie powierzanej jej kadencji, a skrócenie kadencji do dwóch lat było względem wskazanych przez organ okoliczności adekwatne.

Organ należycie uzasadnił zaskarżone zarządzenie w kontekście wystąpienia przesłanek do powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Wszystkie wskazane przez Prezydenta okoliczności były okolicznościami wystarczającymi do uznania ich za "uzasadnione przypadki", które mogą budzić wątpliwość po stronie organu prowadzącego co do zapewnienia rzetelnego kierowania placówka oświatową przez stronę. Oznacza to, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 63 ust. 10 i 21 u.p.o. oraz mając na uwadze przedstawione okoliczności, zastosował wskazane regulacje w sposób legalny.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.