II OSK 2155/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2023-10-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 642/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333;  art. 48 ust. 1 i 4, art. 3 pkt 3, 6, 7 i 7a, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000;  art. 156 par. 1 pkt 2 i 5; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 642/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2023 r. znak: DON.7200.53.2022.KAL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 642/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 10 stycznia 2023 r., znak: DON.7200.53.2022.KAL, którą utrzymano w mocy własną decyzję z dnia 6 września 2022 r., znak: DON.7200.53.2022.JSK, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z 15 lutego 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.475.2021.AN, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] z 2 września 2021 r., nr 85/21, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b.", o nakazie skarżącej Spółce rozbiórki "rozbudowanej w 2019 r. części stacji bazowej telefonii komórkowej [...] położonej na działce nr [...] i na działce nr [...] przy ulicy [...] w C., tj. trzech anten sektorowych HW ADU4518R7 wraz ze wspornikami antenowymi oraz sześciu urządzeń sterujących RRU wraz z okablowaniem, zamontowanych na poz. 46,30 m wieży".

W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje GINB są zgodne z prawem i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze – zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że doszło w niniejszej sprawie do kolejnej "rozbudowy" przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, o której mowa w art. 3 pkt 6 P.b. Rozbudowa taka wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie uczynił. Prostą konsekwencją powyższego było wdrożenie przez organy nadzoru budowalnego postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 1 P.b. Nieprzedstawienie kompletnej dokumentacji żądanej przez organ stanowiło przeszkodę do zakończenia procesu legalizacji. To z kolei obligowało organ do nakazania rozbiórki spornej części obiektu, co wynika z art. 48 ust. 3 i 4 P.b. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

Po drugie – Sąd ocenił, że brak jest podstaw do uznania zasadności argumentu skarżącej, iż dokonana "rozbudowa" przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie powinna podlegać ocenie jej legalności przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ dokonana (w ocenie pełnomocnika skarżącej – niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia) "instalacja urządzeń" na istniejącej wieży telekomunikacyjnej, oceniona może być jedynie przez właściwe organy ochrony środowiska, co w ocenie Spółki potwierdza także decyzja GINB z 2 marca 2022 r. Sąd przypomniał, że w kwestii kwalifikacji wykonanych robót orzecznictwo sądów administracyjnych jest ugruntowane i Sąd je w pełni podziela (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2022 r., II SA/Kr 618/22). W orzecznictwie wskazuje się, że funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest moc zainstalowanych na niej anten. Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b., która cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych – inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, to właśnie "przebudowa" obiektu, a nie "instalowanie urządzenia budowlanego" (o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 P.b. oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.). Wskazane powyżej przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (przebudowy, rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 P.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2019 r., II OSK 789/17; 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14, wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2021 r., VII SA/Wa 1765/21). W tych warunkach Sąd stwierdził, że nie miała zastosowania (jak wskazuje Spółka w skardze) norma art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w zw. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., gdyż roboty wykonane przez Spółkę nie ograniczyły się do instalacji kolejnych urządzeń na wieży, lecz doszło do "rozbudowy".

Po trzecie – kontrolowany obiekt, jako funkcjonalna całość został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a przed przystąpieniem do jego użytkowania wydano pozwolenie na jego użytkowanie. To z kolei potwierdza, że podlega on reglamentacji wynikającej z Prawa budowlanego. Zwiększenie mocy stacji bazowej, poprzez zainstalowanie kolejnych anten stanowi jej "rozbudowę", bowiem następuje zmiana w zakresie emitowanego przez nią pola elektromagnetycznego. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że tak dokonane zmiany nie obligują organu nadzoru budowlanego do sprawdzenia ich legalności. Decyzja organów jednoznacznie potwierdza, że w sytuacji gdy doszło do samowolnej "rozbudowy" istniejącej stacji bazowej poprzez m.in. zwiększenie mocy zainstalowanych anten, organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 P.b., w konsekwencji którego w określonych okolicznościach może zostać orzeczony również obowiązek rozbiórki stacji bazowej.

Po czwarte – jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia prawa przez niedoręczanie pism [...] sp. z o.o. w W., ani jej pełnomocnikowi (naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 K.p.a.). Jak wskazano w piśmie z 8 grudnia 2021 r., ww. Spółka od kwietnia 2021 r. stała się najemcą przedmiotowej stacji bazowej. W piśmie z 8 grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie PINB z 26 listopada 2021 r., Spółka ta odmówiła udostępnienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do infrastruktury pasywnej stacji bazowej telefonii komórkowej i ponownie wskazała, że "(...) od 1 kwietnia bieżącego roku pełni obowiązki najemcy w umowie najmu dotyczącej przedmiotowej stacji bazowej (...)". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że interes najemcy obiektu budowlanego, w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r., II OSK 837/05; wyrok WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2018 r., II SA/Gd 694/17). Zgodnie z art. 52 P.b., do wykonania czynności dotyczących rozbiórki obiektu jest zobowiązany: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro podmioty wymienione w art. 52 P.b. mogą być adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, oznacza to, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. W związku z powyższym do skarżącej jako inwestora dokonanej rozbudowy prawidłowo został skierowany nakaz rozbiórki.

Po piąte – bezzasadny jest zarzut skarżącej wskazujący na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (tj. między innymi: art. 11 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 80 K.p.a.). W ocenie Sądu, ograny nie przekroczyły swobodnej oceny dowodów poprzez swobodne ustalenie, że inwestycja Spółki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bo stanowiła "rozbudowę" stacji bazowej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni uprawniał organy do wyciągnięcia takich wniosków.

Po szóste – bezzasadny jest również zarzut wskazujący na to, że decyzje organów zawierają w sentencji rozstrzygnięcie niejednoznaczne ("rozbiórka sześciu urządzeń sterujących RRU z okablowaniem"), co prowadzi do niemożności wykonania decyzji organów (tj. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.). Rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r., II SA/Łd 319/19). Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. W ocenie Sądu, takie właśnie jest rozstrzygniecie w niniejszej sprawie.

Podsumowując, Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie GINB odniósł się w sposób wyczerpujący do podnoszonych zarzutów dotyczących zarówno kwestii wykonalności obowiązku ze względu na sposób w jaki został on sformułowany, prawidłowości kwalifikacji wykonanych robót, jako "rozbudowy" wymagającej wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też kwestii niedoręczania pism najemcy przedmiotowej stacji bazowej [...] sp. z o.o. w W. oraz obowiązku przedstawienia dokumentu – "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Sąd w pełni podzielił wnioski organu we wskazanych kwestiach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie wynikające z braku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny i brak oceny dowodu z dokumentu pn. "Projekt techniczny stacji bazowej [...] położonej na działce numer [...] – modernizacja [...]" i "kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 roku nr 213 poz. 1397 z późn. zmianami)", podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do wyciągnięcia wniosku, że przedmiotowe roboty, polegające na demontażu istniejących anten i zamontowaniu nowych, stanowią "instalację urządzeń" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. oraz, że rzeczone przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w konsekwencji czego Sąd I instancji powinien decyzje GINB uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie wynikające z braku stwierdzenia przez Sąd I instancji błędnej oceny przez GINB naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 6 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie błędnej oceny przesłanek stwierdzenia nieważności zawartej w decyzji GINB z 6 września 2022 r. oraz decyzji GINB z 10 stycznia 2023 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB utrzymanej w mocy ww. decyzją WINB, w sytuacji gdy organ rozpoznający pierwotną sprawę błędnie uznał, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy stacji bazowej i owa rozbudowa nie stanowi instalacji urządzeń o wysokości do 3 m zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót, a co za tym idzie, przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy nie będzie miała zastosowania norma art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., w sytuacji gdy roboty wykonane przez [...] na tej lokalizacji ograniczyły się do instalacji kolejnych urządzeń w ramach istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej zamontowanej na istniejącym obiekcie budowlanym w postaci wieży telekomunikacyjnej których wysokość nie przekroczyła 3 metrów, w związku z czym zrealizowana inwestycja nie stanowi w ogóle obiektu budowlanego wymagającego dla swej realizacji uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym instalacja dodatkowych urządzeń nie stanowi jej rozbudowy, w konsekwencji czego Sąd I instancji powinien obie decyzje GINB uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b. z uwagi na brak oceny przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, a także przez GINB kwestii nałożenia na [...] obowiązku przedłożenia kwalifikacji środowiskowej, czyli dokumentu prywatnego o treści nieuregulowanej i niewymaganego przepisami prawa;

4) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy GINB błędnie ocenił, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. polegającej na braku stwierdzenia nieważności decyzji WINB i PINB, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji, która została utrzymana w mocy decyzją WINB zawierała w sentencji rozstrzygnięcie niejednoznaczne ("rozbiórka sześciu urządzeń sterujących RRU z okablowaniem", w sytuacji gdy urządzenia RRU to urządzenia łączące funkcje radionadajnika i radioodbiornika, zaś urządzenie sterujące noszą nazwę BBU), które prowadzi do niemożności wykonania decyzji rozbiórkowej, gdyż nie wiadomo o jakie urządzenia chodzi w powyższym sformułowaniu, a rolą organu egzekucyjnego nie jest domyślanie się intencji organu orzekającego rozbiórkę, w konsekwencji czego Sąd I instancji winien obie decyzje GINB uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie norm prawnych z nich wynikających, skutkujące ustaleniem, że wykonane przez [...] roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie stanowiły instalacji urządzeń, a rozbudowę obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ zostały sformułowane z pominięciem istoty postępowania nieważnościowego, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Takiego rodzaju postępowanie nadzwyczajne nie służy ponownej merytorycznej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, a więc i sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja o nakazie rozbiórki. Przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym jest wyłącznie decyzja administracyjna i to tylko przez pryzmat przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanek "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) i "niewykonalności decyzji" (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).

Tymczasem pierwszy ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie przystaje do realiów przedmiotowej sprawy, ponieważ mowa w nim o demontażu istniejących anten i zamontowaniu nowych, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja GINB dotyczy decyzji o nakazie rozbiórki zamontowanych dodatkowo trzech anten sektorowych oraz 6 urządzeń RRU wraz z okablowaniem. Taki zaś zakres inwestycji uprawniał do stwierdzenia, że doszło do "rozbudowy" stacji bazowej, a nie instalowania w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.). Co najistotniejsze, kwalifikacja ww. robót budowlanych jako "rozbudowy" jest wynikiem wykładni obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Tego rodzaju okoliczność wyklucza uznanie, że doszło do "rażącego naruszenia prawa". Otóż, jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1098/14). A zatem oparcie argumentacji na wykładni przepisu zasadniczo nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji administracyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. Stąd wymóg poddania w postępowaniu nieważnościowym decyzji jedynie przez pryzmat przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Tymczasem dokonanej w okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikacji robót budowlanych nie można było przeprowadzić wyłączenie w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jak oceniono, wydając nakaz rozbiórki, nie doszło do instalowania tych urządzeń na innym, odrębnym obiekcie budowlanym, ale do zamontowania dodatkowych anten na przedmiotowym obiekcie budowlanym stanowiącym z antenami całość techniczno-użytkową. Wedle ustawowej definicji "budowli" (art. 3 pkt 3 P.b.) wynika, że należy przez nią rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolnostojące maszty antenowe, a z takim mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Taki zaś maszt stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (anteny wraz zasilaniem i oprzyrządowaniem), a zatem zainstalowanie na maszcie dodatkowych anten należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na budowie (rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor, montując kolejne anteny w marcu 2019 r., dokonał rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 P.b. przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego. Według art. 3 pkt 7a tej ustawy przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). W tej zaś sprawie nie było kwestionowane, że wyniku ww. robót budowlanych doszło do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego, a więc doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego masztu telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego będącego budowlą. A zatem w świetle mających zastosowanie w dniu wydania decyzji o nakazie rozbiórki przepisów Prawa budowlanego, zakres wykonanych robót budowlanych odpowiadał ustawowej definicji budowy, do której zalicza się także rozbudowa. Co prawda, Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy. Jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego innych niż określone w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy"; por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14, A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 3 (w:) Prawo budowlane. Komentarz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.) Lex 2016).

Kontynuując ten wątek rozważań należy wskazać na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym dominuje pogląd, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r.; II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16). Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b, które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., II OSK 2295/15). Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że instalacja dodatkowych anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej, co w konsekwencji uzasadniało wdrożenie trybu postępowania z art. 48 P.b.

Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa. Należy mieć na względzie, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" wymaga m.in. stwierdzenia, że naruszenie prawa jest oczywiste, a interpretacja przepisu nie nastręcza problemów interpretacyjnych.

Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że w związku z dokonaną w decyzji o nakazie rozbiórki kwalifikacją inwestycji jako "rozbudowy" nie można doszukać się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto na aktualnym etapie postępowania, które dotyczy oceny legalności decyzji GINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki, trudno zarzucać w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. brak oceny co do legalności postanowienia PINB wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b. nakładającego m.in. obowiązek przedstawienia kwalifikacji środowiskowej przedmiotowej rozbudowy stacji bazowej. Po pierwsze, ww. postanowienie było zaskarżalne w drodze zażalenia i jeżeli nie zostało skutecznie podważone w postępowaniu zażaleniowym, to weszło do obrotu prawnego, wiążąc organ i strony postępowania. Po drugie, rozbudowa dotyczyła anten sektorowych pracujących w pasmach 800 Mhz i 2600 Mhz emitujących pole elektromagnetyczne o równoważnych mocach promieniowania izotopowego ERIP 5400 W, a zgodnie z obowiązującymi w dacie prowadzenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej rozporządzeniami Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (najpierw z 9 listopada 2010 r. następnie z 10 września 2019 r.), tego rodzaju inwestycja była kwalifikowana do znacząco oddziałującej na środowisko, co oznacza, że nie było błędem organu nadzoru budowlanego wymaganie przedłożenia przez inwestora kwalifikacji środowiskowej, nawet jeżeli miałby to być dokument prywatny, jako część projektu budowlanego. Poza tym odwoływanie się w skardze kasacyjnej do kwestii kwalifikacji środowiskowej nie ma znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako rozbudowy, a więc istnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Brak bowiem takiego pozwolenia na budowę uprawniał organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że rozbudowy dokonano w ramach klasycznej samowoli budowlanej. Jednak nakaz rozbiórki bezpośrednio nie został wydany w związku z kwalifikacją rozbudowy jako dokonanej w warunkach samowoli budowlanej, czy też kwalifikacją środowiskową, lecz w związku z tym, że inwestor w trakcie trwającego postępowanie legalizacyjnego nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów legalizacyjnych, a w takim przypadku znalazł zastosowanie art. 48 ust. 4 P.b., zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakaz rozbiórki.

Dlatego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 80 K.p.a. i w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 6 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. oraz w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.; oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że błędne oznaczenie w decyzji o nakazie rozbiórki urządzeń sterujących jako "RRU" zamiast "BBU" nie mogło decydować o stwierdzeniu, że nakaz rozbiórki w tej części jest niewykonalny (w sposób trwały), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Co prawda, ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest lakoniczna, jednak w odniesieniu do tego zagadnienia prawnego należy w pełni podzielić ocenę GINB, który podniósł, że nałożony obowiązek rozbiórki został jednoznacznie określony – dotyczy on rozbudowanej w 2019 r. części stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak argumentował GINB, w aktach sprawy znajduje się m.in. przedłożony przez skarżącą dokument – projekt techniczny, z którego wynika, na czym polegała rozbudowa obiektu. Dlatego GINB nie podzielił opinii skarżącej Spółki, że decyzja jest niewykonalna z uwagi na to, że inwestor samodzielnie musiałby wyznaczyć ramy swoich obowiązków. Jak trafnie argumentował GINB, nie istnieją wątpliwości, o jakie części stacji bazowej chodzi; a sformułowania zawarte w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności obiektywnie pozwalają na wykonanie orzeczonego nakazu. Dlatego należało uznać, że Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem, a w konsekwencji niewadliwie ocenił, że takie właśnie jest rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o nakazie rozbiórki. Tej zaś oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, jakoby inwestor nie wiedział co było przedmiotem nielegalnej rozbudowy, a tym samym jaki jest zakres nakazu rozbiórki, tym bardziej, że ewentualny błąd w nazewnictwie urządzeń sterujących można co najwyżej rozpatrywać w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej (bo zamiast "RRU" powinno być "BBU"). Ponadto nie jest przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że rolą organu egzekucyjnego nie jest domyślanie się intencji organu wydającego rozbiórkę. W odniesieniu do egzekucji administracyjnej nakazu rozbiórki to ten sam organ, który wydał nakaz rozbiórki, pełni też funkcję organu egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak wynika z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z wydanych w zakresie swojej właściwości decyzji (postanowień), a więc w odniesieniu do nakazu rozbiórki, bo właśnie do właściwości PINB należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48 P.b.

Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.