Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. B.-B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. B.-B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. B.-B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości, w następującym stanie sprawy:

W dniu 23 maja 2016 r. do PINB [...] wpłynął wniosek E. B.-B., dotyczący "zgłoszenia szkody budowlanej oraz podejrzenia zagrożenia konstrukcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (...)". Wnosząca wskazała, że jest właścicielką budynku przy ul. N. w W., zbliźniaczonego z budynkiem przy ul. N., w którym to od ponad 8 tygodni prowadzone są prace remontowo-adaptacyjne "o głębokiej ingerencji w strukturę budowlaną i konstrukcję budynku". Podniosła, że z uwagi na zakres tych robót obawia się o stan swojego budynku oraz, że drgania wywołane dotychczas przeprowadzonymi robotami wywołały spękania w jej części. Wniosła o interwencję, tj. o kontrolę czy wskazane roboty prowadzone są zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

W związku z tym podaniem, przedstawiciel organu I instancji przeprowadził w dniu 10 czerwca 2016 r. czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie, podczas których na ścianie oddzielającej segmenty położone przy ul. N. i [...], nie stwierdzono pęknięć ani zarysowań. Stwierdzono natomiast występowanie spękań na poddaszu użytkowym (kondygnacja 3) budynku przy ul. N., od strony budynku przy ul. N.. W trakcie tej kontroli nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W efekcie poczynienia takich ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. B.-B. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. N. w W..

Na skutek zażalenia wniesionego od tego postanowienia, zostało ono uchylone przez [...] WINB postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wobec powyższego, PINB [...] po wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. N. w W. (o czym zawiadomił pismem z 24 października 2016 r.), wydał postanowienie z [...] października 2016 r. nr [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na E. B.-B. i A. Ł. obowiązek wykonania oceny technicznej, dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. N. w W. (stanowiącego ich współwłasność).

Wymagana ocena została złożona do akt, a biorąc pod uwagę jej treść, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do stanu technicznego ww. budynku przy ul. N. w W..

E. B.-B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na wadliwe odczytanie przez organ jej wniosku i uruchomienie postępowania w zakresie niezgodnym z jej intencją. Po jego rozpatrzeniu [...] WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji [...] WINB podał, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, i nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Wyjaśnił przy tym, że jak wynika z zawiadomienia PINB [...] z [...] października 2016 r., przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie sprawa dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. N. w W.. Poruszana zaś w odwołaniu kwestia robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. N. w W., może stanowić przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy wskazał również, że adresatem obowiązków nałożonych w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nie może być inwestor robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości. Ten przepis jest skierowany wyłącznie do właściciela obiektu, którego stan techniczny jest badany i nie może być rozszerzany. Podniósł też, że skoro organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku skarżącej, to nie mógł w jego ramach wydać decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis wydawane są tylko w postępowaniach z zakresu kontroli legalności robót budowlanych, tj. w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził więc, że z powyższych względów organ I instancji, przy tak wszczętym postępowaniu nie mógł zastosować art. 50 i 51, a jedynie art. 66 powołanej ustawy.

Mając natomiast na uwadze stan techniczny budynku przy ul. N., ustalony podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2016 r. na terenie ww. nieruchomości, jak również wynikający z przedłożonej przez skarżącą (w wykonaniu postanowienia) ekspertyzy, uznał za w pełni prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji o odstąpieniu od zastosowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego. Podał przy tym, że z przedłożonej "Opinii technicznej Nr [...] ", sporządzonej przez inż. I. J. wynika, że spełniony jest warunek bezpieczeństwa konstrukcji budynku przy ul. N. w W., skoro nie stwierdzono konstrukcyjnych pęknięć budynku, jak również odspojenia tynków od ścian. Dodał, że art. 66 Prawa budowlanego można stosować wyłącznie w przypadku ustalenia przez organ, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni. To zaś oznacza, że nie każde nieprawidłowości występujące w obiekcie będą podlegały normie tego przepisu. Muszą to być bowiem nieprawidłowości negatywnie oddziaływujące na stan techniczny obiektu. W przypadku natomiast ustalenie, że obiekt co prawda posiada wady, ale pozostaje w odpowiednim stanie technicznym, brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w tym przedmiocie. [...] WINB stwierdził w efekcie, że jeżeli ww. opinia techniczna nie zawiera wskazań co do konieczności wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie w celu usunięcia nieprawidłowości w jego stanie technicznym, to nie istnieją podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy, jak stwierdził, decyzję organu powiatowego należało utrzymać w mocy. Dodał przy tym ponownie, że sprawa dotycząca robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. N. w W. i ich wpływu na budynek skarżącej, może stanowić przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przed organem powiatowym.

W skardze wniesionej na ww. decyzję [...] WINB z [...] maja 2017 r., skarżąca – E. B.-B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącej, a jedynie do ograniczenia swoich działań do obowiązków właścicielskich skarżącej jako zobowiązanej na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane m. in. do utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie, podczas gdy słuszny interes skarżącej jako strony wnioskującej o wszczęcie postępowania administracyjnego wymagał podjęcia działań wobec inwestora, tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej, którego prace budowlane doprowadziły do powstania szkody w mieniu skarżącej i cały czas wpływają na powstawanie nowych szkód, a czego w ogóle organ I instancji nie uwzględnił rozpatrując jedynie ewentualne nałożenie obowiązków na samą skarżącą, a co organ II instancji wskazał jako ewentualnie inne nowe postępowanie, które może być wszczęte przez organ;

-art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. poprzez nie wszczęcie postępowania zgodnie z interesem strony wynikającym z treści żądania skarżącej zawartego w licznych pismach skarżącej, a dotyczącym kontroli legalności robót budowlanych oraz ich wpływu na budynek skarżącej oraz ograniczenie postępowania li tylko do sprawy stanu technicznego budynku skarżącej w sytuacji, gdy z pism skarżącej wynikał jasno zakres jej żądania oraz interes skarżącej jako pokrzywdzonej w sprawie, a organ powinien wszcząć postępowanie mając na uwadze roboty budowlane prowadzone w budynku sąsiednim i na tej podstawie prowadzić postępowanie;

-art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ I i II instancji w ogóle wskazówek zawartych w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a dotyczących okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę rozpatrując ponownie sprawę, mianowicie: oceny legalności i prawidłowości prac na nieruchomości sąsiedniej, a więc u inwestora robót budowlanych oraz ich wpływu na nieruchomość skarżącej.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że zapoznając się z aktami sprawy trudno uznać, że jej intencją było skierowanie przeciwko jej samej postępowania, wskutek którego organ miałby na nią nałożyć jakieś obowiązki na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane. Takie założenie organu jak i podstawa podjętej decyzji jest zatem rażąco sprzeczna zarówno z wnioskiem skarżącej, jak i z jej intencjami, a tym samym z treścią art. 7 k.p.a. oraz 61 § 1 k.p.a.

Skarżąca dodała, że skoro nie ulega wątpliwości, że zły stan budynku jest spowodowany wykonaniem robót budowlanych, za prowadzenie których odpowiedzialna jest osoba trzecia, to należało poszukiwać takiego sposobu załatwienia sprawy, który fakt ten by uwzględnił. Tymczasem organ, pomimo że wszedł na teren nieruchomości sąsiadującej z segmentem wnioskodawczyni, to w żadnym razie nie sprawdził zasadności jej argumentów, ani też nie zbadał legalności prowadzonych tam robót budowlanych oraz wpływu tych robót trwających od co najmniej roku na bezpieczeństwo mienia i osób zamieszkujących segment sąsiedni, a więc skarżącej. W opinii technicznej sporządzonej w wykonaniu zobowiązania organu I instancji wskazano zaś, że uszkodzenia powstały wskutek drgań budynku spowodowanych robotami remontowo-modernizacyjnymi w przylegającej części budynku.

Obowiązkiem organu było zatem, jak stwierdziła dalej skarżąca, nie tyle sprawdzenie stanu technicznego budynku przylegającego do tego, w którym wykonywane są prace, ale przede wszystkim ocena legalności oraz prawidłowości wykonywanych prac budowlanych w segmencie sąsiednim, a ponadto ocena ich wpływu na nieruchomość sąsiednią, czego organ w ogóle nie wykonał. Pomimo wskazań i wytycznych organu II instancji, a więc w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., organ I instancji nie zajął się w ogóle kwestią prac budowlanych wykonywanych w budynku sąsiednim tj. w segmencie przy ul. N., które to prace, jak wynika m. in. z dokumentacji fotograficznej miały szeroki zakres, obejmując wyburzanie ścian wewnętrznych oraz zewnętrznych.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Zdaniem Sądu, rację ma bowiem skarżąca podnosząc, że decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji, nadto (dla prawidłowego jej załatwienia) także decyzji organu I instancji.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie do treści wymienionego przepisu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania; w przypadku wątpliwości: sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W sytuacji więc wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania; wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek, nie oznacza więc dowolności organu administracji, nadto - organ ten nie jest władny do zmiany tego podania. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie ww. przepisów, przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. W postanowieniu z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OW 157/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.

Należy też wskazać, że postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej; przy czym – o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być więc intepretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które to wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale też normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W tym też kontekście NSA w wyroku z 21 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1936/16 stwierdził, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postepowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. W wyroku z 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1573/11 NSA uznał z kolei, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu; brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności.

Kierując się powyższym (i podzielając zaprezentowane poglądy NSA), Sąd zauważa, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane podaniem skarżącej. Wpłynęło ono do organu powiatowego w dniu 23 maja 2016 r., i w związku z tym podaniem organ ten podejmował dalej czynności, nadto: na skutek postanowienia organu II instancji z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wszczął postępowanie "na wniosek", dając temu wyraz z piśmie z 24 października 2016 r. Zatem, choć organ ten z uwagi na zakres swoich kompetencji (obejmujących nadzór i kontrolę, v. art. 81 Prawa budowlanego), działa przede wszystkim z urzędu, w tym przypadku – prowadził postępowanie z wniosku, a dodać należy (wobec powyżej poczynionych uwag), że żaden przepis prawa materialnego nie zabrania uruchomienia postępowania przed organem nadzoru budowlanego na żądanie strony.

I dalej, wskazać trzeba, że treść podania inicjującego to postępowanie, określająca przedmiot sprawy, nie budzi wątpliwości, nadto: skarżąca konsekwentnie informowała organy obu instancji, w jakim kierunku żąda interwencji – tj. wszczęcia postępowania. Przy czym, kwestia ta w sposób czytelny wynika przede wszystkim z jej pierwotnego podania z 23 maja 2016 r., w którym to wyraźnie wskazała, że wnosi o sprawdzenie legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. N. w W., zbliźniaczonym z jej budynkiem przy ul. N., i wpływu tych prac na jej budynek. Wyjaśniła jednocześnie, że z uwagi na zakres tych robót, obawia się o stan techniczny swojego budynku. Na konieczność przeprowadzenia postępowania w takim też zakresie, zgodnie z żądaniem skarżącej, wskazał [...] WINB w postanowieniu z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], uchylając postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej. Organ II instancji na tym etapie wskazał bowiem na to, że organ I instancji winien dokonać oceny legalności i prawidłowości prac prowadzonych w budynku przy ul. N. w W. oraz ich wpływu na nieruchomość skarżącej.

Tymczasem, organ I instancji ponownie zajmując się sprawą, zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku strony, ale w zakresie stanu technicznego budynku przy ul. N. w W.. W tym też przedmiocie wydał następnie decyzję, którą to odstąpił od wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do stanu technicznego tego budynku (v. decyzja z [...] marca 2017 r.), a rozstrzygnięcie to organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Wobec zakresu podania skarżącej inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, którym to organ był związany, orzeczeń tych nie sposób zaakceptować. Wadliwość tych rozstrzygnięć wynika nie tyle z odstąpienia od zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, co ze zmiany przedmiotu postępowania, zakreślonego przez skarżącą. W konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącą, że ww. decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z jej żądaniem, nadto – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie wnioskowanym przez skarżącą, a przy tym zgodnym z kompetencjami organów nadzoru budowlanego, tj. w zakresie legalności i prawidłowości robót budowlanych prowadzonych w budynku zbliźniaczonym z budynkiem skarżącej. Nie można przy tym zgodzić się z organem odwoławczym, że wiążącym w zakresie przedmiotu ww. postępowania było zawiadomienie o jego wszczęciu. Taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organ z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto jednak z wniosku skarżącej, a skoro tak – to mogło być ono prowadzone tylko w zakresie zgodnym z jej podaniem. Dlatego też treść zawiadomienia o wszczęciu omawianego postępowania nie mogła być w ww. kwestii decydująca. Tym samym, nie sposób także zaakceptować stwierdzenia organu II instancji wskazującego na to, że skarżąca nadal ma możliwość wnioskowania o przeprowadzenie postępowania dotyczącego legalności i prawidłowości robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. N. w W., skoro właśnie o przeprowadzenie postępowania w takim przedmiocie skarżąca wystąpiła w tej sprawie, a jej żądanie (konsekwentnie przez nią podtrzymywane) zostało w sposób nieuprawniony i niedopuszczalny zmienione przez organ powiatowy.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, a obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Ponownie orzekając w sprawie, organ powiatowy winien wziąć pod uwagę powyższą argumentację Sądu i przeprowadzić postępowanie zgodnie z żądaniem skarżącej, weryfikując jednocześnie krąg stron postępowania. Winien przy tym wziąć pod uwagę, że z opinii technicznej nr [...], przedłożonej m. in. przez skarżącą (w wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem PINB [...] z [...] października 2016 r.) wynika, że "najbardziej prawdopodobną przyczyną uszkodzenia tynków jakie wystąpiły w badanym obiekcie były zmiany dynamiczne przenoszone poprzez konstrukcje budynku oraz podłoże pod budynkiem. Drgania spowodowane były robotami remontowo-modernizacyjnymi w przylegającej części budynku."

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.