II OSK 2024/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-02-26	
Data wpływu	2011-09-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 296/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 75 poz 690; par. 12 ust. 3 pkt 1 i pkt 3; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 296/11 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi R.P. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej jako "organ") z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej A.P. i F.S. (dalej jako "inwestorzy") pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę o kondygnację poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wod.-kan. i elektryczną na działce nr [...] i części działki nr [...] położonych przy ul. [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 4 października 2010 r. inwestorzy wystąpili o wydanie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę o kondygnację poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [...], załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką, decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy (przeniesioną na inwestorów decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2010 r.) oraz projekt budowlany inwestycji.

Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołał się R.P..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podał, że przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, w odniesieniu do której regulacja § 12 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie") dopuszcza sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m oraz rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Jak wskazał organ, z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny o nieregularnym kształcie jest usytuowany ścianą północno-wschodnią przy granicy z działką nr 597. Szerokość działki inwestorów wynosi 15,85 m, rozbudowywana część budynku znajduje się w głębi terenu, przy granicy z działką nr [...]. Projekt przewiduje nadbudowę o jedną kondygnację, a w ścianie usytuowanej w granicy brak jest otworów okiennych i drzwiowych. W ocenie organu, powyższe okoliczności wskazują, że rozbudowa i nadbudowa budynku w granicy działki jest zgodna z warunkami określonymi w § 12 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 tego rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 1 marca 2011 r. wniósł R.P.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji podkreślił, że w § 12 rozporządzenia zostały określone warunki usytuowania budynków w stosunku do granicy z działką sąsiednią, mające na celu zapewnienie podstawowych warunków użytkowych i bezpieczeństwa w zabudowie, w korelacji do innych przepisów rozporządzenia, dotyczących oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13) i nasłonecznienia określonych pomieszczeń (§ 60) oraz bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 i 273), z uwzględnieniem prawidłowości zabudowy danej działki oraz obszaru jej oddziaływania na teren działek sąsiednich.

W ocenie Sądu I instancji, analiza powyższych przepisów rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m można sytuować, a więc zbudować nowy budynek w granicy działki. Natomiast warunkiem rozbudowy już istniejącego na takiej działce budynku, usytuowanego w granicy działki jest to, żeby na skutek rozbudowy nie doszło do zmiany jego wymiarów w pasie przygranicznym o szerokości 3 m.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał pogląd organu, zgodnie z którym § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wyklucza stosowanie punktu 3 tego przepisu do działek o szerokości mniejszej niż 16 m. Takie bowiem wyłączenie nie wynika wprost z regulacji zawartej w tym przepisie, a ponadto do takiej wykładni nie mogą prowadzić względy celowościowe. Zdaniem Sądu I instancji, gdyby uznać, że pkt 3 nie znajduje zastosowania do przewidzianych w nim inwestycji na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m, mogłoby to prowadzić do możliwości nadbudowy budynków usytuowanych na takich działkach tuż przy granicy o dowolną ilość kondygnacji.

Zdaniem Sądu I instancji, przepis § 12 ust. 3 pkt 1 dotyczy możliwości budowy nowego budynku mieszkalnego na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast pkt 3 unormowania zawartego w § 12 ust. 3 dotyczy wszystkich wymienionych w nim rodzajów inwestycji, prowadzonych zarówno na działkach szerokich jak i na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m.

Sąd I instancji wskazał, że z załączonego do projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestor planuje rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wzdłuż granicy, co powoduje, że w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy, nie zostaną zachowane dotychczasowe wymiary budynku. W ocenie Sądu I instancji, taka rozbudowa jest niedopuszczalna, bowiem narusza warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Odmiennego stanowiska nie uzasadnia, zdaniem Sądu I instancji, przyjęcie, że szerokość działki inwestora nie przekracza 16 m, co zdaniem organu świadczy o możliwości rozbudowy zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu. W świetle regulacji zawartej w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia przy projektowanej rozbudowie szerokość działki, na której znajduje się budynek nie ma znaczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji dokonały wadliwej interpretacji § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zakresie odnoszącym się do zagospodarowania działki i rozbudowy budynku mieszkalnego uznając, że będący częścią projektu budowlanego – projekt zagospodarowania terenu nie narusza warunków określonych tymi przepisami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – § 12 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 dotyczy możliwości budowy nowego budynku mieszkalnego na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast § 12 ust. 3 pkt 3 dotyczy wszystkich wymienionych w nim rodzajów inwestycji, prowadzonych zarówno na działkach szerokich, jak i na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m. W ocenie organu, wadliwa wykładnia wyżej wymienionych przepisów wpłynęła na wydanie błędnego orzeczenia uchylającego prawidłowe decyzje organów administracji publicznej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego poddanego prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji tylko kwestionuje błędną wykładnię § 12 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powyższa rzekomo błędna wykładnia przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a dokonana przez Sąd I instancji, miała bowiem polegać na przyjęciu takiej interpretacji tego przepisu, iż dotyczy on możliwości budowy nowego budynku mieszkalnego na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, zaś pkt 3 unormowania zawartego w § 12 ust. 3 dotyczy wszystkich wymienionych w nim rodzajów inwestycji, prowadzonych zarówno na działkach szerokich jak i na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m. Jest to jednak zarzut kasacyjny chybiony. Sąd I instancji biorąc pod uwagę stan faktyczny w tej sprawie dokonał bowiem prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Wynika to z tego, co słusznie także stwierdził Sąd I instancji, że w świetle ustaleń w oparciu o załączony do projektu budowlanego projekt zagospodarowania przedmiotowych działek, inwestor planuje istotnie rozbudowę już istniejącego budynku mieszkalnego wzdłuż granicy działki. Oznacza to, że w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy, nie zostaną oczywiście zachowane dotychczasowe wymiary budynku. Dlatego też tego rodzaju rozbudowa nie jest dozwolona, ponieważ narusza warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Odmiennego stanowiska nie uzasadnia także okoliczność faktyczna, że szerokość działki inwestora nie przekracza 16 m w świetle możliwości rozbudowy danego budynku, zgodnie z projektem zagospodarowania tego terenu. Wynika to bowiem także z jednoznacznej dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia w świetle której szerokość działki na której jest usytuowany projektowany budynek nie ma znaczenia. Powyższy przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz także zawarte w § 13, 60 i 271–273 dopuszcza się tylko pod jednym warunkiem – rozbudowę budynku istniejącego usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1, od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W tym celu w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy muszą oczywiście zostać zachowane jego dotychczasowe wymiary, zaś nadbudowa tak usytuowanego budynku jest dopuszczalna tylko o jedną kondygnację, a w nadbudowanej ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być także otworów okiennych lub drzwiowych. Oznacza to więc, z jednej strony, że w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniej niż niż 16 m można będzie budować nowy budynek w granicy działki. Z drugiej jednak strony koniecznym warunkiem rozbudowy już istniejącego na danej działce budynku, który usytuowany jest w granicy działki jest to, żeby na skutek rozbudowy nie nastąpiła zmiana jego wymiarów, w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki.

Po drugie, należy więc także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie wyklucza stosowania § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia w odniesieniu do działek o szerokości mniejszej niż 16 m, biorąc pod uwagę także wykładnię celowościową powyższych przepisów. Ponadto przyjęcie odmiennego stanowiska, co do wykładni tych przepisów rozporządzenia, mogłoby umożliwić nadbudowę budynków zlokalizowanych na takich działkach tuż przy granicy o dowolną ilość kondygnacji takiego budynku. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, wbrew zarzutom kasacyjnym, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia reguluje możliwość budowy nowego budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia reguluje wszystkie określone w nim rodzaje inwestycji, które są prowadzone na działkach szerokich jak i na działkach które mają szerokość mniejszą niż 16 m.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.