Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi M. B., K. K., A. K., J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądzić od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] lutego 2021 r., [...], którą organ nakazał M. B., K. K., A. K. i J. K. (jako właścicielom) rozbiórkę tymczasowego obiektu letniskowego o powierzchni zabudowy 40,38 m2, znajdującego się na terenie nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb L., gmina S..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane anonimowym pismem, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora w dniu [...] lutego 2011 r. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie tym wskazano, że na opisanej wyżej nieruchomości wybudowano obiekty letniskowe niezgodnie z prawem, to jest bez wymaganego pozwolenia.

W protokole kontroli z dnia [...] marca 2011 r. wskazano, że na działce [...] zostały wybudowane w latach 80. XX wieku tymczasowe obiekty letniskowe (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Inwestorami robót byli: B. B., T. C., M. G., J. K. i H. Ś.. Z pozyskanych informacji wynika, że obiekty te zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, a było ono wymagane z uwagi na ich wymiary oraz brak fundamentów. Właścicielem nieruchomości, na której znajdują się opisane obiekty letniskowe, był K. H. (zmarły w 1989 r.), a obecnie są to jego spadkobiercy ustawowi – syn H. H., syn W. H., wnuczka M. J. i wnuk P. G.. Do protokołu dołączono dokumentację zdjęciową w ilości 12 sztuk.

W notatce służbowej z dnia [...] marca 2011 r. wskazano, że T. C. uzupełnił listę inwestorów i właścicieli obiektów letniskowych znajdujących się na terenie nieruchomości położonych w L., gmina S. (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wśród nich, oprócz siebie, wskazał: M. B., Z. C., A. C., K. K. oraz K. Z..

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił M. B., P. G., H. H., W. H. i M. J. o wszczęciu postępowania w sprawie budowy tymczasowego obiektu letniskowego zlokalizowanego na działce [...] (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednocześnie strony osoby te zostały wezwane do złożenia wyjaśnień co do okoliczności związanych z budową obiektu.

W protokole z dnia [...] kwietnia 2011 r. spisano zeznania M. B., która wskazała, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową oraz użytkowaniem spornego obiektu (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Poinformowała również, że po zmarłym J. K. – inwestorze obiektu – dziedziczą ustawowo po Ľ każdy: K. K. (żona), M. B. (córka), J. K. (syn) i A. K. (syn).

W protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazano, że na działce [...] znajduje się tymczasowy obiekt letniskowy o konstrukcji drewnianej posadowiony na blokach betonowych o wymiarach 6,62 x 6,10 m. Posiada on drewniany dach dwuspadowy o wysokości w kalenicy 5,30 m pokryty eternitem. Podczas oględzin M. B. nie przedstawiła pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Następnie w aktach utrwalono pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym poinformował on, że dla działki [...] nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor wezwał M. B., K. K., J. K. i A. K. (osoby w protokole z dnia [...] kwietnia 2011 r. przedstawione jako spadkobiercy inwestora – uw. Sądu) do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy potwierdzającej, że samowolnie wybudowany tymczasowy obiekt letniskowy został zrealizowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym i na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., na prośbę M. B., przedłużono termin złożenia stosownej dokumentacji do dnia [...] lutego 2012 r. (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Inspektor Powiatowy ponownie wezwał strony postępowania do przedłożenia dokumentacji (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kolejną kontrolę przeprowadzono w dniu [...] stycznia 2020 r. stwierdzając, że na działkach [...] i [...] stan zabudowy nie uległ zmianie od czasu kontroli przeprowadzonej w 2014 r. (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z prośbą o udzielenie informacji, czy dla działki [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy (k. 31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował, że na wniosek J. K. było prowadzone postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku gospodarczego z częścią socjalną w zabudowie zagrodowej" na działce [...] (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postępowanie umorzono na wniosek J. K., a decyzja nie została wydana.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Inspektor Powiatowy ponownie zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z prośbą o udzielenie informacji jakie plany miejscowe obowiązywały dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...] i [...] w latach 1980–2020 oraz przesłanie ustaleń wynikających z tych planów (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2020 r. wskazano, że na podstawie nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętego w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 1994 r., [...] (Dz. Urz. Woj. Konińskiego Nr [...], poz. 160, dalej "uchwała [...]"):

1) działka [...] przeznaczona była pod tereny zabudowy zagrodowej (MR), tereny upraw polowych i ogrodniczych (R) oraz tereny łąk i pastwisk (RZ);

2) działka [...] była przeznaczona w całości pod tereny łąk i pastwisk (RZ).

Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował, że nie posiada innych dokumentów planistycznych określających przeznaczenie działek, a obowiązujących w latach 1980-1994. Jednocześnie wskazał, że od 2003 r. (czyli od momentu utraty mocy obowiązującej planu miejscowego z 1994 r.) nie obowiązuje dla tych działek żaden inny plan.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...], Inspektor Powiatowy nakazał właścicielom M. B., K. K., A. K. i J. K. rozbiórkę tymczasowego obiektu letniskowego o powierzchni zabudowy 40,38 m2 znajdującego się na terenie nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb L., gmina S. (k. 41–44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Postępowanie wszczęto w dniu [...] kwietnia 2011 r. W przypadku budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia zastosowanie ma art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b. z 1994 r."). Jednakże zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest [...] stycznia 1995 r. – uw. Sądu) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Inspektor Powiatowy podkreślił, że wobec tego w pierwszej kolejności zbadał czy istnieje możliwość legalizacji obiektu. W tym celu niezbędna jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, że zwracał się w tej sprawie zarówno do właścicieli działki, jak i do Burmistrza Miasta i Gminy S.. Z uzyskanych informacji wynika, że działka [...] od czasu wybudowania obiektu nigdy nie była przeznaczona pod zabudowę letniskową. Ponadto właściciele działki – pomimo wezwań – nie przedłożyli dokumentów potwierdzających zgodność wybudowanego obiektu z ustawą z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), w szczególności nie przedstawili decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ uznał, że nie ma możliwości zastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej "P.b. z 1974 r.") (prowadzenia postępowania w kierunku legalizacji obiektu – uw. Sądu), natomiast zachodzą podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. (orzeczenia nakazu rozbiórki).

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. M. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała, że sporny budynek zlokalizowany na działce [...] pełni rolę budynku gospodarczego wykorzystywanego w istniejącej zabudowie zagrodowej. Ponadto podkreśliła, że [...] września 2011 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego z częścią socjalną w zabudowie zagrodowej, a nie na tymczasowy obiekt letniskowy. Decyzja w tej sprawie nie została wydana. M. B. wskazała, że nieprawdą jest, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wycofany. Postępowanie zostało umorzone, o czym wnioskująca nie została poinformowana. Jednocześnie zaznaczono, że ze względu na pandemię zaistniały duże utrudnienia w możliwości szybkiego i sprawnego pozyskania dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia sprawy legalizacji budynku.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem (został posadowiony na betonowych bloczkach) i jako taki ma charakter tymczasowy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1994 r. budowa tymczasowego obiektu budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasowy obiekt można wybudować na podstawie zgłoszenia pod warunkiem, że czas istnienia obiektu w jednym miejscu nie przekroczy 180 dni. Obiekt objęty postępowaniem został wybudowany około 1980 r., co oznacza, że istnieje dłużej niż ustawowe 180 dni, a zatem wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Inspektor Wojewódzki podkreślił także, że P.b. z 1974 r. nie przewidywało instytucji zgłoszenia zamiaru budowy, więc inwestor chcący posadowić obiekt budowalny zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Z uwagi na fakt, że w tym zakresie zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest [...] stycznia 1995 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, Inspektor Wojewódzki zbadał możliwość legalizacji obiektu na podstawie P.b. z 1974 r.

Jak dalej wywodził Inspektor Wojewódzki pierwszą przesłanką legalizacyjną z P.b. z 1974 r. jest zgodność powstałego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że obecnie teren, na którym znajduje się budynek nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Właściciele obiektu nie przedłożyli wskazanej decyzji. W sytuacji, gdy brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy organ nadzoru budowlanego prowadząc procedurę legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. przystępuje do zbadania czy wcześniej istniały plany miejscowe, które obejmowały przedmiotowy budynek oraz czy w stosunku do tego budynku wydawane były decyzje o warunkach zabudowy. Organ ustalił, że działka [...] była objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym w uchwale [...], zgodnie z którym działkę tę przeznaczono pod tereny zabudowy zagrodowej, upraw polowych i ogrodniczych oraz tereny łąk i pastwisk. Tym samym Wojewódzki Inspektor stwierdził, że zapisy przywołanego planu nie pozwalały na posadowienie na tym obszarze tymczasowych obiektów budowlanych o charakterze letniskowym. Powyższa niezgodność sprawia, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. orzeczony został nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W skardze z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 2–24 akt sądowych) M. B., K. K., A. K. i J. K. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili przy tym naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.") poprzez niezupełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie dowodów w sprawie, co spowodowało naruszenie słusznego interesu stron postępowania;

2) art. 7a K.p.a. poprzez pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w przypadku istnienia wątpliwości co do zakresu przedmiotowego planu [...], który również może obejmować obiekty gospodarcze lub innego typu;

3) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie ze stanem faktycznym i uznaniem obiektu za obiekt rekreacyjny, gdy jest to budynek gospodarczy;

4) art. 9 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie;

5) art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności: brak wyjaśnienia z jakich przyczyn organ przyjął, że działka [...] nie jest objęta możliwością zabudowy oraz z jakich względów przyjął, że przedmiotowy budynek nie odpowiada definicji budynku gospodarczego;

6) art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, czym pozbawiono skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy;

7) art. 28 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania, w tym błędne ustalenie adresatów przedmiotowej decyzji;

8) art. 77 K.p.a. poprzez brak dochowania przez organy obu instancji właściwej procedury postępowania administracyjnego skutkującej zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w całym zakresie;

9) art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego, co miało swój bezpośredni wpływ na ocenę sprawy przez organy obu instancji i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

10) art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej pozostałym, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji podstawy prawnej przedmiotowego rozstrzygnięcia;

11) art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. poprzez błędne przyjęcie, że rozbiórka obiektu budowlanego jest zasadna w tym stanie faktycznym, przy braku przeprowadzenia kompleksowej analizy czasu wybudowania obiektu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy wątpliwości co do przeznaczenia terenu i budynku;

12) art. 40 P.b. z 1974 r. poprzez pominięcie możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych, które mogłyby dostosować obiekt do przepisów obowiązujących;

13) art. 81 c ust. 2 P.b. z 1994 r. poprzez pominięcie zastosowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w kwestii możliwości wykonania rozbiórki obiektu.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że obiekt wybudowany w latach 1981–1982 przez J. K. od początku istnienia miał pełnić funkcję gospodarczą (gromadzenie płodów rolnych i sadowniczych). Z tego powodu powstał w prostej konstrukcji drewnianej i został posadowiony na bloczkach betonowych. Podkreślono także, że inwestora obiektu nie wiązała umowa najmu czy dzierżawy z właścicielem gruntu. Skarżący zaznaczyli, że oni również nie posiadają prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, w tym umowy najmu lub dzierżawy z potencjalnymi następcami prawnymi. Tym samym skarżący nie mają uprawnień nie tylko do budowy obiektu na tym terenie, ale także prowadzenia robót rozbiórkowych. Odnosząc się do dokonanych naruszeń prawa przez organy obu instancji skarżący wskazali, że zostały w tym przypadku naruszone zasady ogólne zawarte w K.p.a. Nie ustalono przeznaczenia przedmiotowego obiektu, błędnie kwalifikując go jako tymczasowy obiekt letniskowy i tym samym – na podstawie niezgodnych z prawdą ustaleń faktycznych – dokonano nieprawidłowej oceny prawnej tej sytuacji. Jednocześnie nie przedstawiono argumentacji wskazującej, dlaczego przyjęto taką kwalifikację obiektu, gdyż ze zgromadzonego materiału nie wynika wprost jego charakter. Organy nie podjęły także próby zweryfikowania możliwości zabudowy działki [...] obiektami gospodarczymi. W sprawie zatem nie dopełniono obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, wiele kwestii – mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pozostawiając niewyjaśnionymi. Jednocześnie skarżący ponownie podkreślili, że w 2011 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wniosek ten nie został wycofany, jak również nigdy nie został przez organ rozpatrzony. Skarżący nie otrzymali również decyzji umarzającej postępowanie w tej sprawie, co należałoby wyjaśnić.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko (k. 37 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż organy nie wyjaśniły dostatecznie wnikliwie istotnych okoliczności sprawy.

Nim jednak Sąd wskaże powody, dla których postępowanie administracyjne musi być powtórzone, chciałby podkreślić, że akceptuje główne założenia przyjęte przez organy na potrzeby sprawy.

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że postępowanie objęte obecnie rozpatrywaną skargą dotyczyło obiektu budowlanego, którego wybudowanie było w latach 80. tych ubiegłego wieku warunkowane uzyskaniem pozwolenia na budowę. Inspektor Wojewódzki trafnie wywodził, że – choć sporny obiekt jest specyficznie posadowiony (nie jest trwale związany z gruntem, to jest został posadowiony na betonowych bloczkach) – to jednak nie daje to podstawy do kwalifikacji go jako tymczasowy. Przedmiotowy obiekt co prawda z pozoru, z uwagi na opisaną tu charakterystykę techniczną, mógłby być postrzegany jako tymczasowy (wówczas byłby to obiekt objęty procedurą zgłoszeniową – art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.), jednakże nie można pominąć, że tymczasowość determinowana jest również czasem istnienia obiektu w jednym miejscu, który nie może przekroczyć 180 dni. Obiekt objęty postępowaniem został wybudowany około 1980 r. przez co nie sposób kwalifikować go jako obiektu tymczasowego podpadającego pod wymóg zgłoszenia.

Trafnie też Inspektor Wojewódzki argumentował, że P.b. z 1974 r. nie przewidywało instytucji zgłoszenia zamiaru budowy, więc inwestor chcący posadowić obiekt budowlany zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Przepisy dawnego Prawa budowlanego znalazły zastosowanie, gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. stosuje się je do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest [...] stycznia 1995 r.).

Z wymienionych wyżej powodów – w ocenie Sądu – w sprawie bez wątpliwości należało badać możliwość legalizacji obiektu na działce [...] w kontekście P.b. z 1974 r., a konkretnie przez pryzmat art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Tak też trafnie uczyniły organy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegały rozbiórce jeżeli: (1) znajdowały się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (2) powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uczyniły podstawą nakazu rozbiórki art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., a jako powód podały dwa proste ustalenia. Mianowicie wskazały, że:

- obiekt letniskowy M. B., K. K., A. K. oraz J. K. został wybudowany przez inwestora J. K. (ich poprzednika prawnego – spadkodawcę) w 1980 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę,

- obiekt zlokalizowano "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - a ustalenie to wynika z faktu, że działka [...] nie była od 1980 r. objęta planem miejscowym pozwalającym na zabudowę letniskową; z kolei zainteresowani nie uzyskali współcześnie dla takiego obiektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu powyższe, podstawowe dla sprawy okoliczności nie zostały należycie potwierdzone stosownymi dowodami.

Po pierwsze podkreślić należy, że w sprawie nie ustalono drogą urzędową, poprzez wystąpienie do właściwych organów lub archiwów, czy dla działki [...] w okresie budowy obiektu (1980 r.) lub wcześniej J. K. bądź inne osoby występowały o udzielenie pozwolenia na budowę dla jakiejkolwiek zabudowy. Sąd oczywiście dostrzega, że M. B. do protokołu z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zeznała, a później podczas kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) powtórzyła, iż nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową oraz użytkowaniem spornego obiektu. Nie można jednak pomijać, że skarżąca, która tą informację przekazała, nie była inwestorem. Domniemanym inwestorem był jej ojciec – poprzednik prawny. Co więcej, w założonej dacie budowy obiektu miała ona około 13-14 lat, tak więc trudno oczekiwać, że dysponuje współcześnie dostatecznie pewną wiedzą o okolicznościach powstania zabudowy na działce [...].

Sąd w tym miejscu podkreśla, że ustalenie, że realizacja obiektu nastąpiła bez pozwolenia na budowę, jest warunkiem podstawowym procedury z art. 37 P.b. z 1974 r. Oczywistym jest bowiem, że legalizacja ze swej istoty dotyczyć może tylko obiektów wybudowanych bez dochowania określonych prawem wymogów.

W sprawach "dawnych" obiektów, zrealizowanych kilkadziesiąt lat temu, nie powinno się z góry przyjmować założenia, iż są one samowolą budowlaną – nawet gdy właściciele nie dysponują stosowną dokumentacją. W tym zakresie należy przeprowadzić zawsze postępowanie dowodowe, które co najmniej powinno obejmować wystąpienie z zapytaniem do właściwych organów lub archiwów mogących dysponować zasobami niegdysiejszej administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie nie podjęto żadnych czynności w kierunku urzędowego ustalenia, że dla spornego obiektu (traktowanego jako letniskowy lub inny) na działce [...] nie wydano pozwolenia na budowę. W tym zakresie postępowanie powinno być przez organy nadzoru budowlanego uzupełnione.

W sprawie niedostatecznie wyjaśniono także drugą okoliczność, a mianowicie, że obiekt zlokalizowano "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".

Jak trafnie przyjęły organy – stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 89) – postępowanie wyjaśniające dotyczące przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. należało skoncentrować na ustaleniu, czy obiekt współcześnie ("w dacie orzekania przez organy administracji") nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a gdyby to dało wynik negatywny, należało weryfikować jakie było "przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Inspektor Powiatowy umożliwił zainteresowanym, dając na to odpowiednio długi okres czasu, uzyskanie i przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji takiej skarżący nie przedstawili, a co więcej, jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2020 r. wręcz zrezygnowali z ubiegania się o nią poprzez wycofanie wniosku (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) (co do tej ostatniej kwestii – patrz też niżej). W takich okolicznościach obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zweryfikowanie przeznaczenia terenu w okresie od początku lat 80-tych ubiegłego wieku. Poczyniono w tym zakresie starania, gdyż pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z prośbą o udzielenie informacji jakie plany miejscowe obowiązywały dla działek [...] i [...] w latach 1980–2020 oraz o przesłanie ustaleń wynikających z tych planów (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2020 r. wskazano, że na podstawie nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętego w uchwałą [...]: 1) działka [...] przeznaczona była pod tereny zabudowy zagrodowej (MR), tereny upraw polowych i ogrodniczych (R) oraz tereny łąk i pastwisk (RZ), a 2) działka [...] była przeznaczona w całości pod tereny łąk i pastwisk (RZ). Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował też, że nie posiada innych dokumentów planistycznych określających przeznaczenie działek, a obowiązujących w latach 1980-1994. Jednocześnie wskazał, że od 2003 r. (czyli od momentu utraty mocy obowiązującej planu miejscowego z 1994 r.) nie obowiązuje dla tych działek żaden inny plan.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie mogły w sprawie oprzeć się li tylko na piśmie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2020 r. Stwierdzono w nim bowiem wyłącznie na jakich obszarach planistycznych znajdowały się działki [...] i [...]. W piśmie nie przedstawiono natomiast treści planu [...], jak i też plan ten nie został dołączony do niego (w warstwie tekstowej i graficznej). Tak jak obecnie, również dawniej obowiązujące plany były prawem miejscowym. Zatwierdzony uchwałą [...] plan był prawem miejscowym, a więc badanie zgodności obiektów z nim (co jest niezbędne z punktu widzenia art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.) wymagało pozyskania przez organ nadzoru budowlanego jego treści i dopiero na jej podstawie możliwe było wyprowadzenie stosownych wniosków. W skardze trafnie zwrócono uwagę na tą kwestię podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.

Warto w tym miejscu dodać do powyższych rozważań krótki komentarz. Otóż prima facie może wydać się niewłaściwe wymaganie, aby na okoliczność planu zatwierdzonego uchwałą [...] przeprowadzać dowód przez wystąpienie do Burmistrza Miasta i Gminy S.. Wszakże – jak podkreślono – plan ten był prawem, co nasuwa myśl, że niejako ze swej istoty powinien być dostępny każdemu organowi w oparciu o zbiory urzędowe (Dzienniki Wojewódzkie). Okazuje się jednak, że sięgnięcie do Dziennika Wojewódzkiego z lat 90. ubiegłego wieku nie pozwoli zdobyć odpowiedniej wiedzy. Uchwała III/11/94 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego z 1994 r. Nr 25. Jest on dostępny jedynie w lokalnych archiwach urzędu wojewódzkiego, natomiast elektroniczne kopie udostępniają tylko niektóre biblioteki uniwersyteckie. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy do akt sądowych włączono wskazany wyżej Dziennik Urzędowy Województwa Konińskiego pobrany z bazy elektronicznej Uniwersytetu Jagiellońskiego. Sąd w oparciu o tak pozyskaną kopię Dziennika ustalił, że w jego treści znalazła się tylko sama uchwała Rady Miejskiej w S. [...], natomiast nie publikowano urzędowo ani rysunku ani tekstu planu (zob. k. 99 i 100 akt sądowych).

W takich okolicznościach wystąpienie przez organy nadzoru budowlanego do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przekazanie tekstu planu oraz jego rysunku (przynajmniej w części obejmującej działkę [...]) jawi się jako czynność konieczna. Rolą organów nadzoru budowlanego jest bowiem samodzielne zweryfikowanie i przesądzenie, czy sporny obiekt rzeczywiście zlokalizowano na terenie, który "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę", czy przeciwnie – w świetle planu rozważanego mógł on być dopuszczony.

Końcowo Sąd zaznacza, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego powinny także uzupełnić rozważania co do tego, czy sporny obiekt na działce [...] należało za cały okres jego istnienia traktować jako letniskowy, czy też można mu było przypisać inne funkcje. Sąd nie zamierza przez to z góry zaprzeczyć ustaleniom organów. Chciałby jedynie zaakcentować potrzebę odniesienia się do zarzutów M. B., K. K., A. K. oraz J. K., którzy stanowczo twierdzą, że sporny obiekt miał powstać jako gospodarczy, co jest także nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny jego zgodności z niegdysiejszym planem miejscowym.

Kolejną kwestią, która wymaga doprecyzowania jest to, jakie były losy postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które prowadzone było z wniosku J. K.. Jak zaznaczono pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował, że na wniosek J. K. było prowadzone postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku gospodarczego z częścią socjalną w zabudowie zagrodowej" na działce [...] (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jednak postępowanie to umorzono na wniosek J. K.. Sąd ma świadomość, że pismo Burmistrza zawiera wyczerpującą informację o losach postępowania w sprawie warunków zabudowy, a przy tym jako dokument urzędowy pismo to korzysta z domniemania, że okoliczności w nim stwierdzone są zgodne z rzeczywistością. Niemniej mimo to budzi pewne obawy determinacja skarżących M. B., K. K., A. K. oraz J. K., którzy stanowczo i jednoznacznie twierdzą, że wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie cofnięto. Wobec takich oświadczeń skarżących pożądanym jest wystąpienie organu nadzoru budowlanego do Burmistrza Miasta i Gminy S. o potwierdzenie, względnie udokumentowanie, czy, a jeśli tak, to w jakich okolicznościach, zostało zakończone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone z inicjatywy J. K. dla działki [...]. Takie zapytanie rozwieje wątpliwości co do tej kwestii.

Ostatnią okolicznością, która w ocenie Sądu powinna być doprecyzowana w kontekście oświadczeń złożonych przez skarżących w treści skargi, jest kwestia ich uprawnień do obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Skarżący zarzucając naruszenie art. 28 w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 K.p.a. zwrócili uwagę, że zawarli umowę o nieodpłatny dział spadku i dokonali między sobą darowizn. Co prawda z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby obiekt położony na działce [...] w obrębie L., gmina S., był przedmiotem rozporządzeń, niemniej wobec zasygnalizowanych twierdzeń M. B., K. K., A. K. oraz J. K. należy od nich wszystkich uzyskać oświadczenie, jaki jest obecny stan jego własności (pod rygorem przyjęcia, że pozostają oni jego współwłaścicielami stosownie do udziałów w spadkobraniu po inwestorze J. K.).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że odstąpił od szczegółowego odnoszenia się do każdego z nich wobec faktu, iż niejako z gruntu uznał – jak kierunkowo wywodzono w skardze – że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Można w tym miejscu więc ograniczyć się do uwagi, że wywody skarżących dotyczące braków w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym (poparte wskazaniem odnośnych przepisów prawa) okazały się trafne.

Sąd nie mógł się wypowiedzieć natomiast o zasadności zarzutu naruszenia art. 40 P.b. z 1974 r. Przepis ten nie był bowiem w ogóle stosowany przez organy nadzoru budowlanego. Art. 40 P.b. z 1974 r. stanowi podstawę prawną do orzekania o nałożeniu obowiązków wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. O jego stosowaniu można twierdzić jednak dopiero, gdy w wyniku wcześniejszych czynności procedury legalizacyjnej z art. 37 P.b. z 1974 r. ustalone zostanie, że budynek nie podlega rozbiórce. W niniejszej sprawie tak nie było, gdyż spór skoncentrował się wokół art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. – wszakże organy dopatrzyły się przesłanek rozbiórki. Oznacza to, że nie osiągnięto etapu, w którym aktualizuje się potrzeba sięgnięcia do przesłanek z art. 40 P.b.

Sąd nie zgadza się ze skarżącymi, jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 P.b. z 1994 r. "poprzez pominięcie zastosowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w kwestii możliwości wykonania rozbiórki obiektu". Nakaz rozbiórki (oczywiście, gdy ustalono ku niemu przesłanki) znajduje podstawę prawną w przepisie prawa i nie warunkuje się go ekspertyzą techniczną o wykonalności rozbiórki.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Wojewódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 72 akt sądowych).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone solidarnie koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi (k. 58 akt sądowych).