II SA/Rz 123/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-25	
Data wpływu	2014-02-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Paweł Zaborniak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1781/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi "..." Spółdzielni w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] Spółdzielnia (dalej zwana S. lub Spółdzielnia) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 marca 2013 r. (uzupełnionego w dniu 27 marca 2013 r.) – W. M. prowadzącego działalności gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] – Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia W. M. na: rozbiórkę istniejącego pawilonu handlowo-usługowego na działce nr 469 oraz budowę budynku handlowo-usługowo-biurowego przy ul. B. [...] w R. na działkach nr 469 i 470 obr. [...], wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, ogrzewania, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektrycznej, komputerowej. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że wniosek jest kompletny, a inwestor przedłożył projekt budowlany wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w posiadanych specjalnościach wraz z niezbędnymi uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, której wniosek dotyczy, na cele budowlane. W szczególności Prezydent stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej p.b.), a inwestor dopełnił obowiązku wskazanego w art. 32 ust. 4 p.b., zatem organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b.

W odwołaniu S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności Spółdzielnia zarzuciła błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji poprzez pominięcie w obszarze oddziaływania obiektu działki nr 468/1; naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przed wydaniem decyzji przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która była wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia stronie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji, który stanowi jej integralną część; że Prezydent już na samym początku postępowania w sposób błędny ustalił obszar oddziaływania inwestycji, albowiem pominął w tym obszarze działkę ewidencyjną nr 468/1, której właścicielem jest Spółdzielnia, a która to działka bezpośrednio graniczy z działką ewidencyjną nr 469, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Wyjaśnił, że naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może jednak działać na niekorzyść strony, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji wniósł odwołanie od tej decyzji, tym samym odwołanie podlega rozpoznaniu. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym w ocenie organu odwoławczego, naruszenie tego przepisu, w związku z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. - miało wpływ na wynika sprawy. W ocenie Wojewody wątpliwość budzi również, czy organ I instancji wywiązał się w sposób należyty z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 p.b. Prezydent w żaden sposób nie wykazał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowani Przestrzennego nr [...] "[...]". Ponadto, wbrew art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. Prezydent nie dokonał w sposób należyty oceny kompletności projektu budowlanego, w kontekście załączenia zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnych na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia. Reasumując Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o niekompletny materiał dowody, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowody, w szczególności zbada zgodność projektu budowlanego z MPZP, oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wyda rozstrzygnięcie stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a.

S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody i wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 109 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca Spółdzielnia podniosła, że doręczenia wymaga decyzja administracyjna wraz ze wszystkimi jej załącznikami które stanowią jej integralną część i są niezbędne dla jej wykonania. W takim wypadku doręczenie stronie tylko samej decyzji stanowi rażące naruszenie interesu strony. Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że w toku postępowania organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dalszych egzemplarzy projektów budowlanych w ilości niezbędnej dla doręczenia ich wszystkim stronom postępowania. Podkreśliła, że przepis rangi rozporządzenia wykonawczego do ustawy, nie może być sprzeczny z obowiązkami ustawowymi nałożonymi na organ administracji do których należy zaliczyć obowiązek doręczenia kompletnej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jest nieuzasadniona.

Sąd podziela w całości stanowisko Wojewody [...] co do nieustalenia prawidłowo przez Prezydenta Miasta [...] w decyzji I instancji stanu faktycznego.

Wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, niewyjaśnienie koniecznych, istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, okoliczności oznacza prawidłowość zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Została ona bowiem podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Wojewody – ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd w całości akceptuje ustalenia jak i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie były one zresztą zasadniczo kwestionowane przez żadną ze stron.

Skarżąca podniosła w skardze, że zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Wojewody nie podziela jego stanowiska co do braku obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne o pozwolenie na budowę doręczenia jej projektu budowlanego co świadczy o naruszeniu art. 109 § 1 k.p.a. gdyż jest on jej załącznikiem. W tym zakresie powołała się na wyrok NSA z dnia 14.04.1999 r. IV SA 175/92.

Zauważyła ponadto, że zgodnie z art. 34 ust. 6 ustawy Prawo budowlane minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa miał prawo określić w drodze rozporządzenia tylko:

- szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, uwzględniając zawartość projektu budowlanego w celu zapewnienia czytelności danych;

- szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, uwzględniając przydatność gruntu na potrzeby projektowanego o.biektu i jego charakteru oraz zakwalifikowania go do odpowiedniej kategorii geotechnicznej.

W zakresie tej kompetencji ustawowej nie ma legitymacji dla ministra dla określenia ilości egzemplarzy projektu budowlanego jakie musi przedkładać wnioskodawca ubiegający się o uzyskanie decyzji pozwolenie na budowę. Zatem zapis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012r. (Dz.U. z 2012 poz. 462) stwierdzający, że projekt budowlany sporządza się w czterech egzemplarzach z przeznaczeniem: jeden egzemplarz do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego, jeden egzemplarz dla organu wydającego pozwolenie na budowę i dwa egzemplarze dla inwestora albo przekracza zakres upoważnienia ustawowego do wydania przepisu wykonawczego, albo winien być interpretowany jako minimalna ilość projektów budowlanych jakie należy składać do organu administracji. W toku postępowania organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dalszych egzemplarzy projektów budowlanych w ilości niezbędnej dla doręczenia ich wszystkim stronom postępowania.

Z całą pewnością przepis rangi rozporządzenia wykonawczego do ustawy, nie może być sprzeczny z obowiązkami ustawowymi nałożonymi na organ administracji do których należy zaliczyć obowiązek doręczenia stronie kompletnej decyzji administracyjnej.

WSA nie podziala tych zarzutów.

Projekt budowlany nie pochodzi od organu administracji publicznej. Jest dokumentem pochodzącym od inwestora i przedstawianym w postępowaniu administracyjnym właściwemu organowi do zatwierdzenia. Stanowi zatem przedmiot decyzji organu udzielającego pozwolenia na budowę. W takim też sensie staje się częścią decyzji administracyjnej, będącej wynikiem władczego działania organu administracji (zatwierdzenia). Natomiast kwestią odrębną jest zagadnienie doręczenia stronom takiego projektu wraz z decyzją go zatwierdzającą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż obowiązujące przepisy nie nakładają na organ administracji obowiązku doręczenia stronom projektów architektoniczno-budowlanych stanowiących integralną część decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Niedoręczenie tego dokumentu nie może być utożsamiane z naruszeniem zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 par. 1 Kpa), skoro w sposób zgodny z art. 73 Kpa strona została powiadomiona o złożeniu tego dokumentu i miała wobec tego możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii (vide: wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2003 r. w sprawie SA/ Rz 1345/02; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 1999 w sprawie IV SA 658/95). Przytoczona wyżej regulacja rozporządzenia wskazuje, że ilość egzemplarzy projektu budowlanego jest ściśle reglamentowana. Fakt posiadania statusu strony w postępowaniu dotyczącym procesu inwestycyjnego nie uprawnia strony (podmiotu władającego działką sąsiadującą z działką objętą projektowaną inwestycją) do dysponowania dokumentacją techniczną obiektu należącego do innego podmiotu . Zwiększenie ilości egzemplarzy tego dokumentu ponad określony prawem limit mogłoby zagrażać godnym ochrony interesom inwestora. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż zatwierdzony w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę projekt budowlany służy realizacji go przez inwestora. Egzemplarz projektu z oznaczeniem, że stanowi on integralną część decyzji wraz z aktem organu otrzymuje inwestor, aby mógł realizować zamierzenie inwestycyjne zgodnie z zatwierdzonym projektem. Ochrona interesu prawnego pozostałych, poza inwestorem, stron jest zapewniona dostatecznie przez zagwarantowanie im możliwości zapoznania się z projektem budowlanym w toku trwającego postępowania (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. VII SA/WA 540/08 , wyrok NSA dnia 6 marca 2009r. w sprawie II OSK 410/09). Co do zasady podzielić należało stanowisko skarżącej, iż decyzja administracyjna (art. 107 § 1 w zw. z art. 104 Kpa) powinna być stronie doręczona na piśmie (art. 109 § 1 Kpa) a organ, który ją wydał jest nią związany od chwili doręczenia tego aktu stronie, bo od tego momentu wchodzi ona do obrotu, rozpoczynając swój byt prawny (art. 110 Kpa).

Wyrok NSA z 14.04.1999 r. IV SA 175/97 pomimo – jak się wydaje – jednoznacznej tezy, dotyczył szczególnego stanu faktycznego sprawy. Doręczenie decyzji z załącznikami Wspólnocie Mieszkaniowej było potrzebne do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na projektowaną przebudowę budynku. W tym znaczeniu doręczenie jej także samego projektu budowlanego było konieczne dla wykonania decyzji.

Stanowisko takie zresztą wyrażone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. wyrok WSA w Warszawie z 25.11.2009 r. VI SA/Wa 540/08, wyrok NSA z 16.11.2009 r. II OSK 410/09, wyrok NSA z 15.04.2005 r. OSK 1401/04.

W świetle powyższych rozważań nie wchodzi w rachubę zarzucane w skardze wydanie § 6 ust. 5 w/w rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. z naruszeniem upoważnienia ustawowego z art. 34 ust. 6 prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.