II SA/Kr 13/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-20	
Data wpływu	2024-01-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II OSK 13/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. P. i T. P. na uchwałę nr LXVIII/1930/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - Zachód" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz skarżących J. P. i T. P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 listopada 2023 r. J. P. i T. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. nr LXVIII/1930/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory – Zachód". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikających bezpośrednio z Konstytucji RP, a to zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady równej ochrony prawnej prawa własności. Wskazali, że organ przyjął uchwałę, która uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości w planowany wcześniej sposób tj. poprzez prowadzenie inwestycji budowlanej. Rada Miasta Krakowa zadecydowała, że na terenie prywatnym, który wcześniej stanowił potencjał inwestycyjny ustanowi obszar zieleni publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący powołują się na przysługujące im prawo własności nieruchomości w postaci sześciu działek ewidencyjnych znajdujących się w obrębie 41, jednostka ewidencyjna Krowodrza, dla których Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza IV Wydział Ksiąg Wieczystych w Krakowie prowadzi księgi wieczyste o nr [...] - dla działki nr [...], [...] - dla działek nr [...] i [...], [...] - dla działki nr [...] oraz [...] - dla działek nr [...] i [...]. W działach II wskazanych ksiąg wieczystych skarżący są wskazani jako współwłaściciele każdej ze wskazanych nieruchomości w częściach ułamkowych. Status planistyczny nieruchomości skarżących, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego obszaru "Azory - Zachód", przedstawia się w następujący sposób: działki nr [...] oraz [...], obręb [...] K. w całości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem KU.1 - tj. tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod garaże i parkingi dla pojazdów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z obsługą parkowania i utrzymaniem terenu (szczegółowa regulacja w § 26 planu miejscowego); działki nr [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...] K. w całości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZP.2 - tj. teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park (szczegółowa regulacja w § 23 planu miejscowego). Organ wskazał, że przedłożony pod obrady Rady Miasta Krakowa ówczesny projekt planu miejscowego zarządzeniem nr 216/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 lutego 2021 roku był przedmiotem pogłębionej dyskusji, która odbyła się pomiędzy m. in. Radnymi Miasta Krakowa na LIII sesji Rady Miasta Krakowa VIII kadencji w dniu 17 lutego 2021 r. Ze stenogramu wskazanej sesji wynika, że radny G. S. zwrócił uwagę "na dwa elementy, które zmieniły się od pierwotnego wyłożenia planu miejscowego Azory, to znaczy teren zieleni publicznej urządzonej przy ulicy [...], który zaproponowała Komisja Planowania Przestrzennego blisko dwa lata temu podczas opiniowania tego planu miejscowego, tak de facto są to ostatnie wolne działki w tej części Krakowa, mieszkańcy poza ogrodami działkowymi, które są zamknięte przy ulicy [...], poza parkiem na dawnym motelu K. , który od wielu lat nie potrafi się odpalić jeśli chodzi o jego budowę, nie mają w okolicy najmniejszego skrawka zieleni, który miałby charakter dostępny i rekreacyjny. Stąd zaproponowaliśmy wspólnie z Panem Radnym J. K. poprawki, które mają przywrócić tą wersję z opiniowania w Komisji Planowania, która to opinia zresztą została przez Prezydenta przyjęta i wprowadzona do projektu planu i na pierwszym wyłożeniu ten park się tam znajdował, to jest park na końcu ulicy [...], przy torach kolejowych dzisiaj przebudowywanych. Podczas rozpatrzenia uwag Prezydent zmienił przeznaczenie terenu na zabudowę wielorodzinną i jak się Państwo przyglądniecie następnemu numerowi uchwały i projektowi uchwały w sprawie nieuwzględnionych uwag, to chyba połowa uwag składanych na szybko przez mieszkańców, którzy się na miejscu organizowali, dotyczy wniosku o przywrócenie tego parku, który został zlikwidowany. I poprawki numer 1, 2, 3, które za chwileczkę złożę dotyczą właśnie tego terenu. Sprawa dla lokalnej społeczności jest kluczowa dlatego, że tam nie ma po prostu innej opcji. to są osiedla, które maja już wiele lata i zostały w zasadzie w całości zabudowane, nie ma możliwości wygenerowania nowego miejsca chyba, że się zlikwiduje ogrody działkowe, ale jak wiemy takiego pomysłu nikt nie ma. wiec tak de facto zostaje te kilka działek, które są w południowej części planu. Druga sprawa poprawki numer 4, poprawka numer 4 dotyczy drogi KDL5, to jest ulica, która ma łączyć, nowo projektowana ulica, która ma łączyć ulicę [...] i przyszły węzeł komunikacyjny wyprowadzający ruch z ulicy [...] na [...], mieszkańcy złożyli 150 pism do drugiego wyłożenia, które zostały odrzucone z przyczyn formalnych, ponieważ nie dotyczyły obszaru, co do którego było wyłożenie, natomiast one dotyczyły, w większości dotyczyły likwidacji właśnie tej drogi". Wyżej przytoczone fragmenty stenogramu z sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lutego 2021 r. jednoznacznie wskazują, iż motywacją leżącą u podstaw poprawki wprowadzającej zmianę terenów MWn.5 na tereny ZP.2 była chęć zapewnienia odpowiedniego udziału terenów zieleni publicznie dostępnej w obszarze istniejącej oraz planowanej zabudowy mieszkaniowej, a także działanie to stanowiło odzew na potrzeby wyrażone przez mieszkańców m. in. ulic E. R. oraz W. P. - czyli jednocześnie taka zmiana niewątpliwie prowadziła do szerszego uwzględnienia interesu społecznego. Wynika z nich także, iż Radni Miasta Krakowa poprzedzili wprowadzenie opisywanych zmian pogłębioną dyskusją, w której wzięto pod uwagę kwestie takie jak pozyskane decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, pozwoleń na budowę, statusu właścicielskiego nieruchomości oraz zapotrzebowania na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej. Należy także zwrócić uwagę, że w głosowaniu nad wyżej przytoczoną poprawką nr 2 w dniu 18 lutego 2021 r. została ona poparta głosami 32 radnych z łącznej liczby 34 głosujących radnych Miasta Krakowa. Należy także przytoczyć pewną argumentację związaną z terenem KU.1. Skarżący nie sformułowali zarzutów bezpośrednio związanych z wyznaczeniem tego terenu, jednakże znajdują się na nim dwie spośród sześciu działek ewidencyjnych, będących przedmiotem zaskarżenia. Przede wszystkim wynika to z faktu, iż w rejonie ul. [...] miał miejsce deficyt miejsc parkingowych, na co już w początkowym etapie procedury planistycznej zwracali uwagę Radni Miasta Krakowa (por. opinia nr 819/2018 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK z dnia 26 marca 2018 r., znak: BR-01.0014.2.6.31.2018), także z uwzględnieniem potrzeby zlokalizowania w tym obszarze tzw. "nawrotki" dla ul. [...], które to propozycje zostały uwzględnione w projekcie sporządzanego planu miejscowego obszaru "Azory - Zachód". Takie rozwiązanie koresponduje także z uchwałą nr 434/Z/2018 Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - Zachód", gdzie także zwrócono uwagę organów planistycznych Gminy Miejskiej Kraków na potrzebę zorganizowania końcowego fragmentu ul. [...] w okolicy nieruchomości skarżących. Także na pozostałych etapach procedury planistycznej. Rada i Zarząd Dzielnicy IV Prądnik Biały zgłaszały postulaty w przedmiocie potrzeby zabezpieczenia w tym rejonie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Konieczne jest także zwrócenie uwagi na okoliczność, iż zmiany związane z terenami ZP.2 zostały odzwierciedlone w dokumencie pn. Uzasadnienie rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - Zachód" (edycja: Kraków, czerwiec 2021 roku). Na str. 12 w sekcji 3.4 ujęto przede wszystkim informacje związane z poprawkami przegłosowanymi do projektu uchwały wg druku nr 1678. Nadto, tereny te zostały określone jako cyt.: "wyznaczenie terenów zieleni urządzonej ZP.1 i ZP.2, służących jako reprezentacyjna przestrzeń publiczna, w tym miejsce rekreacji i odpoczynku dla mieszkańców obszaru" (por. str. 23). Tereny te zostały także ujęte w sekcji pn. "zasady dotyczące środowiska przyrodniczego" (por. str. 27) jako cyt; "tereny predysponowane do pełnienia funkcji terenów zieleni - poprzez ograniczenie w zagospodarowaniu w wyznaczonych terenach ZP.1, ZP.2 i ZD.1 oraz zapisy dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w § 8". Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, iż dla terenów tych wskazano, iż mają one służyć zaspokojeniu potrzeb interesu publicznego [por. str. 31 - cyt: "zapewnienie potrzeb rekreacji i wypoczynku mieszkańców, zwłaszcza poprzez wyznaczenie terenów: zieleni urządzonej (ZP.1, ZP.2) i ogrodów działkowych (ZD.1)" Trzeba także zaznaczyć, iż zgodnie z treścią § 6 ust 1 planu miejscowego obszaru "Azory - Zachód" cyt: "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem", która to zasad koresponduje z regulacją art. 35 ust 1 u.p.z.p. Organ podniósł również okoliczność zgodności przyjętych rozwiązań planistycznych z dokumentem studium gminnego, co stanowi jedną z najważniejszych zasad procedury planistycznej, zgodnie z art 9 ust 4 w zw. z art 15 ust 1 w zw. z art. 20 ust 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. Nieruchomości skarżących w całości znajdują się w terenie, który zgodnie z planszą K1 studium gminnego (pn. "Struktura przestrzenna – kierunki i zasady rozwoju") oznaczony został symbolem MW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o dwóch następujących funkcjach: 1/ funkcją podstawowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych. budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). 2/ funkcja dopuszczalna - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzoną i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Należy wobec tego zwrócić uwagę na okoliczność, iż przyjęte ustalenia planistyczne pozostają w pełnej zgodności z funkcją dopuszczalną, ustaloną dla terenów MW, która wprost dopuszcza ustanowienie przeznaczenia terenów pod publicznie dostępny park. Jest to o tyle istotne, wyznaczenie terenów ZP w planie miejscowym obszaru "Azory - Zachód" w terenie, który zgodnie z planszą K1 studium gminnego oznaczono symbolem MW posiada oparcie także w zasadzie wyrażonej w sekcji III.1.2 ust. 6 tomu III studium gminnego (pn. "Wytyczne do planów miejscowych") cyt.: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalna albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania". Nadto, nieruchomości skarżących w całości znajdują się w obrębie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 22 pn. "B. - C." (karta dla tej jednostki znajduje się na str. 129-131 tomu III studium gminnego). Obok ustalenia kierunków zmian oraz parametrów zabudowy, z przytoczonej karty dla jednostki urbanistycznej nr [...] B. C. wynika także konieczność kształtowania terenów przestrzeni publicznej i zieleni urządzonej (m. in. dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej). Ponadto, w sekcji pn. "standardy przestrzenne" wskazano m. in., iż cyt.: "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna projektowana jako autonomiczne zespoły zabudowy kształtowane wraz z przestrzeniami publicznymi w formie ulic, placów i terenów zieleni urządzonej" oraz powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 30%". Należy także nadmienić, iż w zakresie wskazań dla środowiska przyrodniczego ustalono, iż na terenie jednostki urbanistycznej nr [...] B. C. system tego środowiska podlega fragmentarycznemu kształtowaniu. Trzeba także zwrócić uwagę, iż ustalenia planistyczne, przyjęte dla nieruchomości skarżących, w pełni oddają także zasadę wyrażoną w sekcji II 1.1.2. ust. 7 studium gminnego cyt.: "W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu", z uwzględnieniem zasady wyrażonej w sekcji 111.1.2. ust. 11 tego dokumentu cyt: "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych". Powierzchnia terenu MW wynosi łącznie 18,7724 ha, natomiast powierzchnia nieruchomości skarżących wynosi w sumie 0,2646 ha, co stanowi 1,41 % całościowej powierzchni MW. Ponadto, powierzchnia terenów KU.1 oraz ZP.2 wynosi łącznie 0,41 ha, co w sumie stanowi 2,18 % powierzchni terenu MW. Zatem wskazany teren w istocie stanowi niewielką część całego terenu MW oraz w związku z tym dochowano wymogu płynącego z sekcji II 1.1.2. ust. 7 studium gminnego. Należy także nadmienić, iż opracowanie pn. Prognoza skutków finansowych (edycja: Kraków, czerwiec 2021 r.), opracowana na potrzeby kwestionowanego planu miejscowego, przewiduje m. in. tereny ZP.2 jako tereny przeznaczone do nabycia do zasobów gminnych celem zlokalizowania na nich zieleni publicznie dostępnej (por. rozdział IV pn. "Finansowe skutki uchwalenia planu", tabele 5 oraz 6, str. 24). Należy zatem nadmienić, iż już z samej treści zacytowanego opracowania wynika, iż skarżący - w razie konieczności pozyskania ich gruntów do zasobów gminnych – będą podlegali ochronie zagwarantowanej przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w tym przede wszystkim w zakresie wywłaszczenia za odszkodowaniem. Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z art. 6 pkt 9c u.g.n., celem publicznym jest m. in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa, toteż niewątpliwie teren oznaczony symbolem ZP.2 ma charakter terenu przeznaczonego w kwestionowanym planie miejscowym na cel publiczny. Wobec powyższego należy wskazać, iż w opisywanej sprawie organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków miały możliwość przeznaczenia nieruchomości pozostających w zasobach podmiotu usytuowanego poza strukturą administracji publicznej na cele publiczne pod publicznie dostępną zieleń urządzoną. Ponadto na możliwość przeznaczenia w planie miejscowym terenu niepozostającego w zasobach gminnych wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt: II SA/Kr 1430/22 wskazał, iż cyt.: "Niezależnie jednak od powodów, które doprowadziły Radę Miasta Krakowa do zmiany koncepcji planistycznej, ponowienia procedury planistycznej i ostatecznie uchwalenia planu w kontrolowanym kształcie, wskazać należy, że zgodnie z art 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Oznacza to, że system prawny w Polsce, traktowany kompleksowo, przewiduje możliwość realizowania na gruntach prywatnych celów publicznych w tym również terenów zielonych. Każde wywłaszczenie odbywa się za odszkodowaniem, natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 i 37) przewiduje także rekompensatę z tytułu utraty wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą ("gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone")". Powyższym orzeczeniem WSA w Krakowie oddalił skargi (tj. jedną osoby fizycznej oraz jedną osoby prawnej) złożone na uchwałę Nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna", Przytoczony pogląd został także podzielony przez tut. Sąd, który w wyroku z dnia 31 października 2023 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1042/23) rozpatrywał sprawę ze skargi na uchwałę Nr LXVIII/1921/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera".

Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Azory Zachód. Skarżący, będący współwłaścicielami nieruchomości położonej w obrębie tego planu, po zmodyfikowaniu roszczeń, domagają się stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej działek, których są współwłaścicielami. Zaskarżonej uchwale zarzucono sprzeczności zapisów planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co do sposobu przeznaczenia tych działki oraz naruszenie władztwa planistycznego. W skardze podniesiono, iż w studium teren działek w całości jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast w zaskarżonym planie, działki te mają przeznaczenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Wskazano też, że działki te objęte były zamiarem inwestycyjnym, na które uzyskali decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Skarżący, jako współwłaściciele nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżących jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Gminy Krakowa uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] wielkością nie obejmują znacznego obszaru oraz, że przylegają one do terenu o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obszar ten jest oznaczony także, jako obszar zabudowy wielorodzinnej wysokiej intensywności MW. Okoliczność ta powinna być przez prawodawcę lokalnego uwzględniona chyba, że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie z pod zabudowy danej nieruchomości czy jej części - np. z przyczyn warunkowanych ochroną środowiska. W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby przedmiotowe działki były przyrodniczo szczególnie wartościowe. Nie wywiedziono, że zachowanie na tej działce zieleni jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w planie, które to przeznaczenie wyłącza możliwość realizacji prawa, jakie posiadają skarżący. Racje jakie przestawia organ, tj. stanowisko niektórych radnych, że przedmiotowe działki powinny stanowić obszar ogólnodostępnej zieleni publicznej, z uwagi na fakt, że tereny sąsiednie są już zabudowane oraz podobne stanowisko wyrażone przez grupę mieszkańców terenów sąsiednich (bliżej nieokreśloną) wydają się być argumentem niewystarczającym, by uznać że takiego typu ograniczenie własności - w zasadzie pozbawienia własności, do czego sprowadza się planistyczne przeznaczenie terenu pod ogólnodostępny park oraz garaże i parkingi, miało racjonalne uzasadnienie i dowodziło, że prymat potrzeb społecznych winien górować nad konstytucyjną ochrona prawa własności.

Wskazać w tym miejscu należy, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma świadomość, że w orzecznictwie także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r. II OSK 2811/20, z dnia 5 października 2022 r. II OSK 837/21) występuje pogląd, że tereny prywatne mogą w planach zagospodarowania przestrzennego uzyskać przeznaczenie terenu zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego jednakże nie podziela. Przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu prywatnego na cele publiczne jest quasi wywłaszczeniem a nawet można uznać że ma bardziej niedogodny skutek dla właściciel takiego terenu. Traci on bowiem w praktyce możliwość wykorzystania działki zgodnie ze swoją wolą, ponosząc jednocześnie ciężary publiczne związane z własnością nieruchomości. Zgodnie z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jest przy tym oczywistym, że odszkodowanie to jest adekwatne do szkody, jakie były właściciel nieruchomości poniósł, na skutek wywłaszczenia go z własności. Jak mowa wyżej wprowadzenie w planie, przeznaczenia publicznego na terenie prywatnym, ma skutek podobny do wywłaszczenia, odszkodowanie zaś (przynajmniej na tym etapie postępowania), podmiotowi którego nieruchomość uzyskała przeznaczenie terenu zieleni urządzonej - pod ogólnodostępne parki, się nie należy. Wprawdzie art. 36 ust. 1 ustawy stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części,

Zauważyć jednak należy, iż przepis ten mówi jedynie o roszczeniach jakie właściciel terenu objętego zapisami plany miejscowego może zgłaszać. Kwestia ta nie jest równoznaczna z prawem do odszkodowania. Ponadto, ani odszkodowanie ani wykupienie nieruchomości lub jej części nie zrekompensuje właścicielowi terenu w pełni poniesionych strat, a przynajmniej nie w każdym wypadku. Jeżeli dana działka (czy działki) miała dotychczas przeznaczenie budowlane (spełniała warunki by być działką budowlaną) to odszkodowanie przyznane za poniesioną szkodę jak i jej ewentualne wykupienie nie zrekompensuje mu poniesionej straty z uwagi właśnie na aktualne (wynikające z planu miejscowego) przeznaczenie. Wartość takiej nieruchomości będzie ustalana przy założenia, że jest to teren zieleni urządzonej a nie teren budowlany, co w sposób oczywisty zaniża wartość takiej nieruchomości.

Co do oceny zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18 wskazuje, że w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 powołanej ustawy wyznaczone zostały granice wiążące studium przy sporządzeniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), a przy uchwaleniu, stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Tak wyznaczony stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu Studium a jedynie zakaz zmiany ustaleń Studium. Zmiana ustaleń Studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym.

Zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działek, których współwłaścicielami są skarżący, jest ewidentnie sprzeczny z zapisami studium. Jak mowa wyżej, w studium tereny te, mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast, teren tych działek to obszar zieleni urządzonej pod ogólnodostępny park, oraz tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych z podstawowym przeznaczeniem pod garaże i parkingi. Argument, na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną, jest nieuprawniony. Taka interpretacja zapisów studium stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać, że uprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie na danym obszarze wynika ze studium jest prawnie dopuszczalne, w sytuacji kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika z funkcji podstawowej określonej w studium. Taka interpretacja zapisów studium wypaczała by reguły, o których mowa wyżej i dawała prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem każdemu w zasadzie przeznaczeniu terenu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często (jak nie zawsze) funkcja ta jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca, w obszarach innych niż tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać, jako funkcję podstawową, wypacając przeznaczenie wynikające z zapisów studium, szczególnie jeżeli chodzi o tereny nie będące we władaniu czy to Gminy czy to Skarbu Państwa. Jak zasadnie wskazuje Naczelny sąd Administracyjny w wyroku 18 października 2019 r. II OSK 2795/17 (sprawa dotyczyła m. innymi zgodności uchwalonego planu miejscowego na terenie Krakowa a aspekcie jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) "Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter". Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Zapis studium na który powołuje się organ - tom III Wytyczne do planów miejscowych III.1.2 ma w ocenie sądu niezbyt wyraźny obszar zakresowy. Zapisy te stanowią.że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (pkt 6). W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu (pkt 7), Jak mowa wyżej, stopień szczegółowości zapisów studium wpływa na możliwość kształtowania przeznaczenia danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1107/16 stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 2062/19). Wskazać jednak należy, iż odróżnić należy kwestię szczegółowości zapisów studium, od interpretacji jego zapisów, która stałaby w ewidentnej kolizji z przepisami ustawy. Nie bez znaczenia jest tu także wypracowana linia orzecznicza i dorobek doktryny. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. II SA/Kr 1574/19 'W zaskarżonym planie działka nr (...) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 - tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Takie jej przeznaczenie, hipotetycznie rzecz ujmując, nie naruszałoby postanowień Studium, gdyby stanowiła ona teren miejski (własność Gminy) i miała przybrać formę zieleni o charakterze publicznym; tymczasem jest inaczej - jest to działka będąca własnością skarżącej Spółki. Przeznaczenie działki o takim statusie prawnym (własnościowym), przynależnej w Studium do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), pod zieleń urządzoną było niedopuszczalne - naruszało ustalenia Studium. W konsekwencji skonstatować trzeba naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., które wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu". Stanowisko to w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Dodać można, że organ nie wyjaśnia do jakiej to funkcji uzupełniającej określonej w studium ma nawiązywać ustalenia planu dotyczące działek nr [...] i [...] (tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych z podstawowym przeznaczeniem pod garaże i parkingi).

Dodać nadto należy, że zapisy w/w studium, na który powołuje się organ, budzi wątpliwości sądu co do jego legalności. Jak mowa wyżej, z art. 9 ust 4 oraz z art. 20 ust 1 ustawy wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak wskazano wyżej stopień szczegółowości zapisów studium decyduje o stopniu związaniu nimi prawodawcę lokalnego przy uchwalaniu planu miejscowego. Zapisy studium nie mogą jednak wypaczać reguły, o której mowa w wyżej przytoczonych przepisach. Z w/w zapisów wynika, że na obszarze do 50 % objętych uchwalanym planem zagospodarowania przestrzennego a więc połowy tego obszaru, zapisy studium są nieobowiązujące, bo funkcja podstawowa może być zastąpiona funkcją dopuszczalną. Funkcja ta zaś w obszarach miejskich - a takim obszarem jest niewątpliwie obszar objęty zaskarżonym planem jak i studium, właściwie zawsze w przypadku wyznaczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej studium dopuszcza zieleń urządzoną lub nieurządzoną jako funkcje dopuszczalną. Jak mowa wyżej legalność tego zapisu jest wątpliwa i z pewnością nie może być prostym argumentem uzasadniającym zmiany przeznaczenia terenów z zabudowy mieszkaniowej na zieleń urządzona czy nieurządzoną, zwłaszcza jeżeli zmiana te dotyczy terenów nie gminnych ale prywatnych.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.