II OSK 3094/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-02-06	
Data wpływu	2017-11-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 585/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 185 par. 1 art. 190; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 585/17 w sprawie ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 585/17, na skutek skargi Miasta W. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady W. nr [...] z [...] lutego 2016 r. oraz uchwały Rady W. z [...] lutego 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności 10 uchwał podjętych przez Radę Dzielnicy [...] [...] lutego 2016 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Rada Dzielnicy [...] uchwałami z [...] listopada 2015 r. odwołała A. M. z funkcji przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] i powołała na tę funkcję W. K. Rada W. uchwałą z [...] stycznia 2016 r., powołując się na § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy [...], stwierdziła nieważność uchwał z [...] listopada 2015 r. o odwołaniu i powołaniu przewodniczącego Rady Dzielnicy. Rada Dzielnicy [...] [...] lutego 2016 r. pod przewodnictwem W. K. i na sesji przez niego zwołanej podjęła dziesięć różnych uchwał, głównie personalnych, w tym dotyczących odwołania i powołania Burmistrza Dzielnicy [...] oraz jego zastępców. Wojewoda [...] [...] lutego 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r. Miasto W. na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło skargę, która wyrokiem WSA w Warszawie z 17 lipca 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 596/16, prawomocnym od 29 listopada 2016 r. z uwagi na oddalenie w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2429/16 skargi kasacyjnej, została oddalona.

Rada W. dwiema uchwałami z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz nr [...], powołując się na § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy [...], stwierdziła nieważność wskazanych dziesięciu uchwał z [...] lutego 2016 r. Powodem stwierdzenia nieważności było, jak wynika z uzasadnienia uchwał, to, że uchwały z [...] lutego 1016 r. zostały podjęte na posiedzeniu Rady Dzielnicy [...], które zwołał i któremu przewodniczył W. K. W ocenie Rady W., oznacza to, że uchwały te zostały podjęte na posiedzeniu zwołanym i prowadzonym przez osobę do tego nieuprawnioną. Zdaniem Rady W., stwierdzenie uchwałą tej Rady z [...] stycznia 2016 r. nieważności uchwał Rady Dzielnicy z [...] listopada 2015 r. wywołuje "taki skutek, jakby uchwały te nie zostały nigdy podjęte". Zatem [...] lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy była A. M., a nie W. K.

W tych okolicznościach Wojewoda [...] [...] marca 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność obu uchwał Rady W. z [...] lutego 2016 r. (Pierwotnie w rozstrzygnięciu nadzorczym podano, że dotyczy ono uchwał z [...] stycznia 2016 r., co jednakże zostało sprostowane w dniu [...] marca 2016 r. poprzez podanie właściwego miesiąca). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że zostało ono oparte na dwóch przesłankach.

Po pierwsze, w ocenie Wojewody, mimo przyjęcia kryterium legalności Rada W. nie wskazała, jaki przepis prawa został naruszony. Wojewoda formułując taki zarzut wskazał, że "przypuszczalnie" chodziło o § 17 ust. 2 zdanie pierwsze Statutu Dzielnicy [...] oraz to, że [...] lutego 2016 r. W. K. nie był przewodniczącym Rady Dzielnicy [...]. W ocenie Wojewody, oznacza to, że podstawą podjęcia przez Radę W. uchwał o charakterze nadzorczym były przedstawione przez ten organ okoliczności faktyczne, co jest niedopuszczalne.

Po drugie, zdaniem Wojewody, nie uwzględniono art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, przy czym – jak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego – Wojewoda odniósł to do uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r., kwestionując tym samym stanowisko tego organu, że [...] lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] nie był W. K.

Obie wskazane okoliczności stanowią, w ocenie Wojewody, podstawę do przyjęcia, że Rada W. podejmując uchwały z [...] lutego 2016 r. naruszyła w istotny sposób art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], przy czym, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, naruszenie przepisów Konstytucji i Statutu odnosi się do podjęcia uchwał bez wskazania wprost podstawy prawnej, czyli przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy [...].

Miasto W. w skardze zarzuciło naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na tym, że Wojewoda w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego nie uzasadnił wszczęcia tego postępowania oraz nie przedstawił zarzutów wobec objętych postępowaniem uchwał Rady W., a także na tym, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zarzuciło też naruszenie art. 7 w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. przez to, że Wojewoda nie zawiesił z urzędu postępowania nadzorczego do chwili uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] lutego 2016 r. Ponadto zarzuciło naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że niewskazanie naruszonego przepisu prawa jest istotnym naruszeniem prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i wyrokiem z 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1090/16, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd przyjął, że fakt, iż Rada W. nie wskazała przepisu prawa, który został naruszony przy podejmowaniu przez Radę Dzielnicy [...] uchwał z [...] lutego 2016 r., nie stanowił istotnego naruszenia prawa, gdyż mimo tego Wojewoda w oparciu o szczegółowo przytoczony w uchwałach z [...] lutego 2016 r. stan faktyczny był w stanie ustalić, o jaki przepis chodzi. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do drugiej okoliczności będącej podstawą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 82/17, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich przyczyn podjęcia zaskarżonego przed nim rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyjaśnił, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż jedną z przyczyn jego podjęcia było nieuwzględnienie przez Radę W. art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Dotyczy on więc - jak wskazał - istotnego w sprawie problemu ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r. NSA zaznaczył, że ten sam problem związany jest z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, może wstrzymać ich wykonanie. Uznał, że drugi z powołanych przepisów ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż Miasto W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznało, iż Wojewoda [...] wszczynając postępowanie nadzorcze w odniesieniu do uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r., w dniu [...] lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie tej uchwały. Rozważenie ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r. jest zaś - jak wskazał - istotne w rozpoznawanej sprawie z tego powodu, że takie wstrzymanie mogłoby oznaczać, że doszło do przywrócenia obowiązywania uchwał Rady Dzielnicy [...] z [...] listopada 2015 r. o odwołaniu A. M. z funkcji przewodniczącego rady i powołaniu na tę funkcję W. K. Jeżeli taki skutek miałby miejsce już w dniu [...] lutego 2016 r., to odpadłby zasadniczy argument uchwał Rady W. z [...] lutego 2016 r., mianowicie ten, że posiedzenie Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. zostało zwołane i było prowadzone przez osobę do tego nieuprawnioną. To z kolei mogłoby mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego tych uchwał.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pomijając fakt, że jednym z powodów podjęcia zaskarżonego przed nim rozstrzygnięcia nadzorczego było nieuwzględnienie przez Radę W. art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie rozważył tych istotnych kwestii, w tym także w kontekście ewentualnego zastosowania art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach, gdyż poprzestał na jednym jej aspekcie, a pominął inny równie istotny, przy czym pomijając jeden z istotnych aspektów sprawy nie przedstawił też w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia pełnej jego prawnej podstawy.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji przede wszystkim powinien dokonać wykładni art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu ustalenia, czy przepisy te mają zastosowanie także w takiej sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczy uchwał Rady W. o charakterze nadzorczym. W ocenie NSA, przeprowadzając wykładnię tych przepisów Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy ich literalne rozumienie nie ogranicza nadmiernie, konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego, a więc także Miastu W., sądowej kontroli ich samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Za nieistotne NSA uznał uchybienie polegające na niewskazaniu w uchwałach Rady W. z [...] lutego 2016 r. § 17 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...], który to przepis Rada Dzielnicy [...] naruszyła podejmując uchwały z [...] lutego 2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 585/17. Uzasadniając go Sąd szeroko omówił art. 190 p.p.s.a. Następnie zacytował art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zarysował kwestie nadzoru nad samorządem terytorialnym, przytaczając przy tym, dotyczące nadzoru, niektóre przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym dotyczące wstrzymania wykonania uchwał, co do których podjęto rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazał też na ograniczenia nadzoru, stwierdzając, że przejawiają się one w ścisłej reglamentacji zarówno samych organów nadzorczych, jak i środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności. W związku z tym stwierdził, że organ nadzoru musi ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru.

W końcu podniósł, że "dokonując kontroli legalności danego aktu i dochodząc do wniosku, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, organ nadzoru (...) powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy doszło do naruszenia prawa i wskazać, jakie przepisy, jego zdaniem, zostały naruszone, a także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa". Powinno to nastąpić - jak wskazał - "na podstawie precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności poprzez ustalenie chronologicznego ciągu zdarzeń fatycznych i prawnych związanych z podjętą przez Radę W. uchwałą". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] tego obowiązku nie wykonał, gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał, w jaki sposób konkretne przepisy zostały zaskarżoną uchwałą naruszone, a przede wszystkim nie dokonał oceny stopnia tego naruszenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda w zasadzie ograniczył się wyłącznie do wskazania przepisów, które jego zdaniem zostały w sposób istotny naruszone. Powoduje to, że został naruszony art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i jest to naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ingerencja organu nadzoru "w decyzje podejmowane przez organy samorządu terytorialnego powinna następować wyjątkowo, w celu <naprawy> sytuacji, a nie poprzez pojedyncze rozstrzygnięcia nadzorcze, które powodują pogłębienie sytuacji kryzysowej".

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie art. 190 w zw. z art. 134 § 1, art. 148 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie wykładni art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu ustalenia – zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z 8 marca 2017 r. – czy przepisy te mają zastosowanie także w takiej sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwał Rady W. o charakterze nadzorczym, w kontekście wstrzymania wykonania nadzorowanej uchwały oraz poprzez niedokonanie weryfikacji skutków, jakie wywołało zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., jak również poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu i uznanie, że skarżący kasacyjnie organ nieprawidłowo określił stan faktyczny i prawny sprawy.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że organ nadzoru nie zrealizował obowiązku ustalenia naruszenia prawa i wskazania konkretnych naruszonych przepisów, jak i oceny stopnia tego naruszenia.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 85, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 3 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uzasadnienia tych podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący kasacyjnie zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż błędnie przyjął, że Wojewoda [...] nie zrealizował obowiązku ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa i wskazania, jakie przepisy zostały naruszone, poprzez nieuwzględnienie regulacji wstrzymania wykonania uchwał Rady W. i nieodniesienie się do skutków wynikających z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie albo o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Miasto W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy. Trafne są w szczególności zarzuty naruszenia art. 190 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oraz art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) sprowadzające się do stanowiska, według którego Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podczas wydania wyroku z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 82/17. Wydając ten wyrok NSA dokonał oceny prawnej istotnych okoliczności sprawy. Tymi istotnymi okolicznościami sprawy, zdaniem NSA, było po pierwsze to, że jedną z przesłanek zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego było nieuwzględnienie przez Radę W. art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po drugie to, że Miasto W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznało, iż Wojewoda [...], wszczynając postępowanie nadzorcze w odniesieniu do uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r., w dniu [...] lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tych okolicznościach NSA uznał, że konieczne było rozważenie ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r. W ocenie NSA, było to konieczne, gdyż wstrzymanie wykonania tej uchwały mogłoby oznaczać, że doszło do przywrócenia obowiązywania uchwał Rady Dzielnicy [...] z [...] listopada 2015 r. o odwołaniu A. M. z funkcji przewodniczącego rady i powołaniu na tę funkcję W. K., co z kolei mogłoby oznaczać, że już [...] lutego 2016 r. W. K. był "z powrotem" przewodniczącym Rady Dzielnicy [...]. Takie zaś stwierdzenie powodowałoby, że odpadłby zasadniczy argument uchwał Rady W. z [...] lutego 2016 r., mianowicie ten, że posiedzenie Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. zostało zwołane i było prowadzone przez osobę do tego nieuprawnioną. To z kolei mogłoby mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego tych uchwał. W związku z taką prawną oceną istotnych okoliczności sprawy i kolejnym faktem, mianowicie tym, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok z 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1090/16, do tych okoliczności się nie odniósł, NSA stwierdził, iż Sąd ten powinien podczas ponownego rozpoznania sprawy do tych okoliczności się odnieść, przede wszystkim przez dokonanie wykładni art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu ustalenia, czy te przepisy mają zastosowanie także w takiej sprawie jak rozpoznawana, czyli w sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwał Rady W. także o nadzorczym charakterze. Mimo tego Sąd pierwszej instancji w obecnie zaskarżonym wyroku nie dokonał wykładni powołanych przepisów i nie ocenił, czy miały one w sprawie zastosowanie.

Uznając, że przedstawiona podstawa kasacyjna jest zasadna NSA miał na uwadze, że art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy on po pierwsze, zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, po drugie, obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania. Nie można bowiem przyjąć, że sąd pierwszej instancji nie byłby związany oceną prawną dokonaną przez sąd drugiej instancji, polegającą na stwierdzeniu, że określony przepis ma albo nie ma zastosowania do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Mając to na uwadze NSA rozpoznający sprawę zauważa, że NSA wydając poprzedni wyrok w rozpoznawanej sprawie uznał, iż niewłaściwie zostały zastosowane przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii. Powołany w podstawach kasacyjnych art. 190 p.p.s.a. został zatem przez Sąd pierwszej instancji naruszony w ten sposób, że Sąd ten nie zastosował się do prawnej oceny Sądu drugiej instancji niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania. Z kolei naruszenie powołanych w podstawach kasacyjnych art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegało na tym, że ta ocena co do niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania wiązała się z wykładnią i zastosowaniem w sprawie tych przepisów prawa materialnego.

Uwzględniając skargę kasacyjną NSA uznał, że sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana, gdyż nadal nie jest znane stanowisko tego Sądu co do wykładni i zastosowania art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Nie można uznać, że istota sprawy została dostatecznie rozpoznana skoro Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zagadnienia, od którego w istocie zależy rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów prawa powołanych w podstawach kasacyjnych NSA stwierdza, że ich stosowanie jest bądź konsekwencją rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii (art. 148 p.p.s.a.) bądź nie mają one istotnego znaczenia w sprawie. Dotyczy to m.in. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który został co prawda wadliwie powołany przez Sąd pierwszej instancji, gdyż nie dotyczy on spraw ze skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze, ale nie miało to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie.