I OSK 2804/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-21	
Data wpływu	2015-09-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 518/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 42, art. 44; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 108 poz 908; art. 98 ust. 1;  Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 518/15 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2015 r. nr SKO [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 20 lipca 2015 r., sygn. III SA/Gd 518/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę M.S. i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt SKO [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej skierowania na badania lekarskie oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej p.r.d.), skierował M.S. na badania lekarskie. Decyzja została wysłana na adres w G. przy ul. R. [...], skąd wróciła z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie" a następnie została złożona w Urzędzie Miasta [...] w trybie art. 44§1 pkt 2 k.p.a.

W dniu 22 stycznia 2015 r. M.S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że decyzja nie została mu nigdy doręczona, gdyż nie mieszka pod adresem, na który wysyłana była korespondencja. Nie wzięto pod uwagę jego aktualnego adresu pobytu, który zarazem jest jego adresem korespondencyjnym. Skarżący wskazał, że o przedmiotowej decyzji dowiedział się przypadkowo od policjantów w dniu 15 stycznia 2015 r., którzy poinformowali go o cofnięciu uprawnień.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło stronie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że właściwy starosta w sprawach objętych przepisami ustawy o kierujących pojazdami doręcza decyzje co do zasady na adres zamieszkania wskazany przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami, czyli adres widniejący na dokumencie prawa jazdy. W niniejszej sprawie na dokumencie prawa jazdy widnieje adres: W. [...],[...] G. Natomiast z informacji posiadanych przez Referat Ewidencji Ludności Urzędu Miasta [...] wynika, że M.S. był zameldowany pod tym adresem w latach 2002 - 2006. Natomiast w latach 2008 - 2014 jego adres zameldowania to: ul. R. [...],[...] G. Adres przy ulicy R. został wskazany jako adres zamieszkania M.S. we wniosku prokuratora o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie z dnia [...] grudnia 2009 r. Adres ten podano również w opinii sądowo - psychiatrycznej na temat M.S.

Organ wyjaśnił, że M.S. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku powiadomienia Prezydenta Miasta [...] o zmianie adresu zamieszkania, który wynikał z poprzednio obowiązującego art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155). Zarówno w obecnie obowiązującym jak i poprzednim stanie prawnym, osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w dokumencie, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Do danych tych należy adres zamieszkania. Strona nie powiadomiła Prezydenta Miasta [...] o zmianie miejsca zamieszkania i nie uaktualniła danych. Działanie organu I instancji polegające na skierowaniu decyzji na znany organowi adres uznać należy za prawidłowe. Organ nie miał możliwości ustalenia faktycznego adresu zamieszkania M.S. Skoro osoba składająca wniosek o wydanie prawa jazdy wskazuje adres zamieszkania oraz ciąży na niej ustawowy obowiązek zawiadomienia właściwego starosty o zmianie adresu zamieszkania, to doręczeń decyzji związanych z uprawnieniami do kierowania pojazdami dokonywać należy na adres widniejący na dokumencie prawa jazdy, ewentualnie - jak w niniejszym przypadku - na ostatni adres zamieszkania tej osoby, o którym starosta ma informację. Zdaniem Kolegium, nie można uznać, że w postępowaniu dotyczącym skierowania na badanie lekarskie starosta ma obowiązek "poszukiwania" aktualnego adresu zamieszkania kierowcy.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Skoro strona zaniechała wykonania obowiązku powiadomienia o zmianie swego adresu zamieszkania, to nie można uznać, że uchybienie terminowi do złożenia odwołania nastąpiło bez jej winy, strona nie dochowała należytej staranności, jaka jest wymagana przy ocenie kryterium braku winy strony, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a.

Organ I instancji właściwie dokonywał doręczeń pism w toku postępowania. Pisma kierowane były na adres zamieszkania strony podany w piśmie prokuratora prowadzącego postępowanie. Organ miał prawo domniemywać, że strona zamieszkuje pod tym adresem, ponieważ po pierwsze adres taki został również zgłoszony do ewidencji ludności, a po drugie przesyłki zawierające decyzje oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania były zwracane do organu z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie", nie zaś z adnotacją świadczącą o wyprowadzeniu się adresata. Kolegium zwróciło również uwagę, że sama procedura dokonywania doręczeń także spełniała wyznaczone przepisami prawa wymogi (np. podwójne awizowanie przesyłki). Tym samym nie jest zasadne twierdzenie pełnomocnika o niedoręczeniu stronie decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, że przyjęcie, iż doręczenie decyzji nastąpiło na nieaktualny adres, także czyni niezasadnym wniosek o przywrócenie terminu.

W skardze do sądu administracyjnego M.S. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni przepisów regulujących przebieg postępowania w postaci naruszenia art. 42 k.p.a. poprzez uznanie kierowania korespondencji na adres inny niż adres zamieszkania za zgodne z art. 42 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż uchybienie terminu nastąpiło z jego winy, wobec czego brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż ustawodawca wyraźnie odróżnia miejsce zamieszkania lub pobytu od miejsca zameldowania. Mieszkanie w rozumieniu art. 42 k.p.a. to miejsce wynikające ze zdarzeń faktycznych, a nie wynikające z rejestru. Ustawa o ewidencji ludności wskazuje, że może istnieć sytuacja, gdy strona ma miejsce pobytu inne, niż stałego zamieszkania, co stanowi przesłankę meldunku czasowego. W sprawie przesyłki pocztowe kierowane przez organ I instancji nie były prawidłowo doręczane. Skoro organ II instancji nie zanegował, że strona ma miejsce zamieszkania w R., to właśnie tam zgodnie z art. 42 k.p.a. powinna być kierowana korespondencja, gdyż jest to miejsce zamieszkania. Błędne działanie organu nie może być konwalidowane przez to, że "organ miał prawo domniemywać, że strona zamieszkuje pod tym adresem", gdyż domniemanie faktyczne zostało w odwołaniu obalone. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niedopełnienia obowiązku meldunkowego lub informowania starosty o zmianie adresu zamieszkania w niniejszym postępowaniu - ustawodawca uregulował negatywne konsekwencje takiego zaniechania w inny sposób, tj. w przepisach szczególnych np. w kodeksie wykroczeń. Przyjęta przez organ wykładnia prowadzi do sytuacji, w której zaniechanie zameldowania pod aktualnym adresem zamieszkania uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek obrony w sprawach administracyjnych. Organy administracyjne mogłyby dokonywać skutecznego doręczenie na stary adres, a strony nie mogłyby podejmować działań w przypadku dowiedzenia się o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wykładnia zaprezentowana przez organ, iż doręczenie na nieaktualny adres jest prawidłowe, wręcz nakazuje traktować doręczenie dokonane w ten sposób jako przesłankę do przywrócenia terminu do dokonania czynności, gdyż w ten sposób zachowane jest prawo strony do udziału w postępowaniu. Niezrozumiałym jest powoływanie przez organ II instancji okoliczności, iż M.S. nie powiadomił Starosty o zmianie adresu zamieszkania zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, skoro pisma i tak były wysyłane na inny adres niż wskazany na dokumencie prawa jazdy. Winą skarżącego w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. mogłoby być zaniechanie poinformowania organu w trakcie postępowania, po otrzymaniu pouczenia o obowiązku informowania o zmianie adresu. W przedmiotowej sprawie do chwili faktycznego zatrzymania prawa jazdy M.S. nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu. W terminie 7 dni od otrzymania wiedzy o toczącym się postępowaniu złożył odwołania z wnioskiem o przywrócenie terminu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadniając uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wobec wniosku skarżącego, sprawę rozstrzygnięto w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego ( art. 120 p.p.s.a.). Sąd podał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu było przedwczesne. Warunkiem rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest stwierdzenie, że doszło do uchybienia tego terminu. Aby zaś termin do dokonania czynności procesowej wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg, konieczne jest skuteczne dokonanie doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Zgodnie z art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Przepis art. 43 k.p.a. stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.:

- operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego,

- pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Dla oceny zgodności z prawem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, niezbędne zatem było ustalenie, czy doręczenie skarżącemu, w trybie art. 44 k.p.a., przesyłki pocztowej zawierającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. było skuteczne. Przepis art. 42 k.p.a. nie stanowi o obowiązku dokonania doręczenia przesyłki w postępowaniu administracyjnym na adres zameldowania strony. Przepis ten nakazuje natomiast dokonanie doręczenia w mieszkaniu osoby fizycznej. Nie jest wykluczone, że osoba fizyczna zamieszkiwać może pod innym adresem niż uwidoczniony w ewidencji ludności. Z kolei także przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) nie wiążą z zameldowaniem pod określonym adresem skutków w zakresie doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Podobnie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155) nie przewidują w sytuacji zaniechania zawiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania uwidocznionego w prawie jazdy sankcji w postaci pozostawiania w aktach ze skutkiem doręczenia niepodjętych pism kierowanych do strony na dotychczasowy adres.

Zatem nawet w przypadku pozostawienia decyzji w aktach przez organ administracji ze skutkiem doręczenia w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. możliwe jest uznanie takiego doręczenia za bezskuteczne w sytuacji, w której okaże się, że adres zameldowania był w dacie doręczenia inny niż adres rzeczywistego zamieszkania strony. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne badania lekarskie w celu weryfikacji zdolności do kierowania pojazdami, decyzja Prezydenta Miasta [...] o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z dnia [...] czerwca 2010 r., zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami były przez organ administracji kierowane na adres zameldowania skarżącego w G. przy ul. R. i organ uznał je za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Według twierdzeń skarżącego o toczącym się wobec niego postępowaniu i wydanych decyzjach dowiedział się on 15 stycznia 2015 r. od dokonujących kontroli drogowej policjantów. W tym dniu odebrał decyzje organu I instancji i w dniu 22 stycznia 2015 r., złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Jako uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący podał fakt niezamieszkiwania w G. pod adresem R. [...] od grudnia 2009 r. Wskazał adres do korespondencji w R. przy ul. M. [...].

Skarżący do wniesionego odwołania dołączył również umowę najmu, z której wynika, iż od dnia 15 grudnia 2009 r. wynajmował lokal mieszkalny w R. przy ul. M. [...].

Dołączył także szereg dokumentów, które uprawdopodobniają to, że faktycznie mieszkał pod tym adresem. Co więcej złożył także decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości na rok 2014 kierowaną do niego właśnie na wymieniony wyżej adres w R. Może to wskazywać na fakt, że rzeczywisty adres zamieszkania skarżącego był znany pracownikom organu administracji. Nie jest natomiast istotne to, że decyzja wysłana na właściwy adres pochodziła z innego wydziału Urzędu Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdziło, że "nie neguje" faktu zamieszkiwania M.S. w R. Skoro zatem decyzja, od której skarżący wniósł odwołanie została skierowana przez organ administracji na adres inny niż jego faktyczne miejsce zamieszkania i została pozostawiona w aktach ze skutkiem doręczenia z naruszeniem art. 44 §1 i 42 k.p.a. to uznać należało, że w istocie nie doszło do doręczenia tej decyzji, a tym samym nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania. W tej sytuacji rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z naruszeniem art. 58 §1 k.p.a., gdyż nie doszło w istocie do uchybienia terminu.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) Sądowi I instancji zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego - art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej p.r.d.) poprzez jego niezastosowanie;

2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 42 § 1 i 3 oraz art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa), poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium na skutek błędnego przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Prezydenta Miasta [...] o cofnięciu M.S. uprawnienia do kierowania pojazdami,

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 59 § 1 i § 2 kpa poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium na skutek błędnego przyjęcia, że rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu polegać miało na poinformowaniu wnioskodawcy zwykłym pismem o tym, że odwołanie wniesiono w terminie,

c/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez odniesienia się do mającego zastosowanie w sprawie art. 98 ust. 1 p.r.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja wydana w sprawie w roku 2010 była dwukrotnie wysyłana do M.S. na jego adres zameldowania w G. przy ul. R. [...]. Za każdym razem wracała do nadawcy z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". Organ uznał ją za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a.

Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podał, że w grudniu 2009 r. M.S. zmienił miejsce zamieszkania. Dołączył umowę najmu potwierdzającą najem mieszkania w R. od 15 grudnia 2009 r. i szereg dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie pod wskazanym adresem. Złożył także decyzję Prezydenta Miasta z [...] listopada 2014 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości, kierowaną na adres w R.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Kolegium wezwało pełnomocnika do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów dotyczących wykonania przez stronę obowiązku zawiadomienia właściwego starosty o zmianie adresu zamieszkania oraz zameldowania - zgodnie z poprzednio obowiązującym art. 98 ust. 1 p.r.d., (obecnie art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami), wykonania obowiązku meldunkowego (zgłoszenia wymeldowania oraz zameldowania pod nowym adresem w R.) zgodnie z przepisami ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. pełnomocnik wskazał, iż M.S. nie jest zameldowany pod aktualnym adresem zamieszkania w R. i nie posiada adresu zameldowania. Pełnomocnik nie przedłożył dokumentów dotyczących zgłoszenia przez M.S. wykonania obowiązku zawiadomienia właściwego starosty o zmianie adresu zamieszkania oraz zameldowania - zgodnie z poprzednio obowiązującym art. 98 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (obecnie art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie odniósł się do argumentacji Kolegium wskazującej na niewykonanie ciążącego na skarżącym obowiązku powiadomienia Prezydenta Miasta [...] o zmianie adresu zamieszkania, co wynika z przepisów poprzednio obowiązującego art. 98 ust. 1 p.r.d. oraz obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro osoba składająca wniosek o wydanie prawa jazdy wskazuje adres zamieszkania oraz ciąży na niej ustawowy obowiązek zawiadomienia właściwego starosty o zmianie adresu zamieszkania, doręczeń decyzji związanych z uprawnieniami do kierowania pojazdami dokonywać należy na adres widniejący na dokumencie prawa jazdy, ewentualnie - jak w niniejszym przypadku - na ostatni adres zamieszkania tej osoby, o którym starosta ma informację. Skoro ustawodawca wprowadza obowiązek zawiadomienia organu prowadzącego sprawy kierowców o zmianie adresu zamieszkania kierowcy pojazdu to uznać należy, że nie czyni tego w sposób bezcelowy, ale wręcz przeciwnie. Obowiązek ten wprowadzono m.in. w celu kierowania pism na adres wskazany przez kierującego pojazdem. Skoro Prezydent Miasta [...] posiadał informację, że strona zamieszkuje pod adresem przy ul. R. [...] w G., to działanie organu I instancji polegające na skierowaniu decyzji na ten właśnie adres uznać należało za prawidłowe.

Sąd I instancji naruszył art. 98 ust. 1 p.r.d. poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska organu odwoławczego w tej kwestii. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak zastosowania tego przepisu skutkował uwzględnieniem skargi. Zwrócono także uwagę, że w sprawie decyzja została wydana w 2011 r., a więc przed ponad 3 latami od dnia wydania decyzji podatkowej z [...] listopada 2014 r. Budzi wątpliwości stanowisko Sądu, iż przed wydaniem decyzji w 2011 r. organ mógł na podstawie okoliczności, która nastąpiła po ponad 3 latach, wiedzieć o zmianie miejsca zamieszkania. Skarżący nie przedłożył deklaracji podatkowej z 2011 r. lub z lat wcześniejszych, w której wykazałby adres zamieszkania w R. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, oczywistym jest, iż fakt skierowania decyzji podatkowej w 2014 roku na adres zamieszkania w R. nie mógł wskazywać organowi w 2011 roku, iż nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania skarżącego. Stanowi to o uchybieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegającym na uwzględnieniu skargi z powodu przyjęcia założenia, które nie znajduje racjonalnych podstaw. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładnia przepisów znajdujących zastosowanie wskazują, że organ I instancji właściwie dokonywał doręczeń pism w toku postępowania. Pisma kierowane były na adres zamieszkania strony podany w piśmie prokuratora prowadzącego postępowanie wobec M.S. Organ miał prawo domniemywać, że strona zamieszkuje pod tym adresem, ponieważ po pierwsze adres taki został również zgłoszony do ewidencji ludności, a po drugie przesyłki zawierające decyzje oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania były zwracane do organu z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie", a nie z adnotacją świadczącą o wyprowadzeniu się adresata.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M.S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 42 § 1 i 3 oraz art. 44 kpa poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym stwierdzonym w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, a w konsekwencji nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania.

Po pierwsze, na tle okoliczności sprawy nie jest uzasadnione uogólnione stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że nawet w przypadku zastosowania trybu doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 kpa, możliwe jest uznanie takiego doręczenia za bezskuteczne w sytuacji, w której okaże się, że adres zameldowania był w dacie doręczenia inny, niż adres rzeczywistego zamieszkania strony. Ujawnienie okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji, ale nieznanych organowi w dacie orzekania, albo też pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu stanowią okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, które co do zasady może mieć zastosowanie względem decyzji ostatecznej. Przepisy wprowadzające fikcję doręczenia służą pewności obrotu prawnego i sprawności działania administracji publicznej.

Ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek zapewnienia stronie udziału w nim, co wiąże się dla organu z szeregiem obowiązków, m. in. w zakresie doręczeń lub ewentualnie ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej. W sprawie strona nie została uznana za osobę, co do której nie jest znane miejsce jej pobytu, albowiem zarówno ewidencja ludności, jak i dokumenty nadesłane przez Prokuraturę na etapie wszczęcia postępowania wskazywały na adres miejsca zamieszkania strony. W sprawie nie doszło do omyłki w adresie, nie wskazano adresu nieistniejącego. Kierowanie pism na adres zameldowania, który powinien przy tym być tożsamy z adresem miejsca stałego pobytu, ze względu na istniejący obowiązek meldunkowy, nie było zatem wadliwe. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek z art. 98 ust. 1 p.r.d. nie oznacza, że doręczenia w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami, dla swej skuteczności winny być dokonywane wyłącznie na adres podany staroście jako organowi wydającemu prawo jazdy, co strona akcentowała w skardze do Sądu I instancji i w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obowiązek ten służy zapewnieniu Staroście aktualnych danych i jego naruszenie ma wpływ na ocenę winy strony w przypadku pozbawienia jej udziału w postępowaniu, ale nie wyłącza ogólnej zasady kodeksowej związanej z doręczaniem pism w miejscu zamieszkania. Ustalony adres zamieszkania był natomiast zgodny z danymi ewidencji i danymi znanymi z postępowania prowadzonego przez organy ścigania. Strona zaś, mimo ciążących na niej obowiązków, zarówno w zakresie ewidencji ludności, jak i informowania starosty o zmianach danych ujawnionych w dowodzie rejestracyjnym, nie ujawniła swojego aktualnego miejsca zamieszkania. Warto podkreślić, że zaniechanie to nie miało cech zwłoki w aktualizacji danych, opóźnienie w aktualizacji nie było spowodowane tym, że strona w wyniku zmian życiowych, sukcesywnie aktualizowała dane. Jak wynika z materiału sprawy, zmiana miejsca zamieszkania miała miejsce w grudniu 2009 r., ale strona do 2014 r. nie dokonała żadnych zmian w ewidencji jak też nie poinformowała starosty. Wyrazem dbałości o własne interesy jest zapewnienie aktualności danych dotyczących własnej osoby.

Dla oceny, czy organ I instancji prawidłowo skierował pismo na adres zameldowania w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami, a następnie zastosował art. 44 kpa, ma znaczenie przepis art. 98 ust. 1 p.r.d., obowiązujący w dacie orzekania, zgodnie z którym osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w prawie jazdy. Zarzut kasacyjny naruszenia tego przepisu poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w argumentacji uzasadnienia, również jest zasadny. Uprawnienie do kierowania pojazdami jest poddane reglamentacji publicznoprawnej, a organy administracji zobligowane są do monitorowania i weryfikowania zdolności kierowców do prowadzenia pojazdów w sposób zapewniający bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Z tego względu organy administracji wyposażone są w szereg uprawnień władczych względem kierujących, warunkiem ich skuteczności jest m. in. możliwość sprawnego reagowania na okoliczności i zdarzenia wymagające podjęcia takich władczych działań.

W sprawie ustalono, że adres podany do ewidencji kierowców nie jest aktualny, strona była pod nim zameldowana w latach 2002-2006, co nie jest kwestionowane. Wobec braku wymaganej aktualizacji, organ I instancji zasadnie oparł się na danych dotyczących zameldowania na pobyt stały, które nadto odpowiadały adresowi przyjętemu w toku postępowania przed organami ścigania, a nieruchomość zlokalizowana pod tym adresem stanowiła ówcześnie współwłasność strony. Żadne okoliczności nie poddawały w wątpliwość, że adres ten odpowiada miejscu zamieszkania strony. Pisma każdorazowo były przesyłane za pośrednictwem poczty, a następnie wobec ich zwrotu, organ stosował przepis art. 44 kpa. Jego zastosowanie uzasadnia właśnie obowiązek informacyjny ciążący na osobie posiadającej prawo jazdy z mocy art. 98 ust. 1 p.r.d. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w dacie orzekania nie mogły być znane organowi okoliczności zaistniałe dopiero w roku 2014. Mogło to wynikać z informacji podanej staroście w trybie art. 98 ust. 1 p.r.d., strona jednak takiej informacji nie udzieliła. Doręczenia były zatem kierowane na adres zamieszkania, jakim z zasady jest adres stałego zameldowania, co odpowiada normie z art. 42 § 1 kpa. Późniejsze ujawnienie, że adres ten nie odpowiada faktycznemu miejscu zamieszkania strony nie daje podstaw do przyjęcia, że do doręczenia nie doszło. Przepis art. 44 § 1 kpa reguluje sytuację, kiedy doręczenie przesyłki nie jest możliwe w sposób określony w art. 42 i 43 kpa. W sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami, w stosunku do osób posiadający prawo jazdy, brak takiej możliwości zachodzi, gdy organ nie dysponuje aktualnymi danymi adresowymi, udzielonymi w trybie art. 98 ust. 1 p.r.d. Przepis ten nie ma charakteru lex imperfecta. Nie jest także konieczne, aby przepisy przewidywały wprost skutek analogiczny do regulacji art. 41 § 2 kpa. Brak możliwości doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i 43 kpa uprawnia starostę do zastosowania trybu z art. 44, w tym w szczególności przyjęcia skutku określonego w art. 44 § 4 kpa. Doręczenie jest wówczas skutecznie dokonane, zaś jego skutki mogą być przez stronę ewentualnie usuwane w trybach procesowych.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że skutki doręczenia dokonanego w trybie art. 44 kpa mogą zostać usunięte poprzez rozpoznanie odwołania, bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, w konsekwencji czego wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu.

Jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.

Przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji kierującej na badania lekarskie. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie została spełniona przesłanka braku winy, o jakiej mowa w art. 58 § 1 kpa. Brak winy wiąże się z uprawdopodobnieniem, że strona dopełniła przeciętnie wymaganych aktów staranności, aby móc dokonać czynności w terminie. Przeciętny poziom staranności w przypadku skarżącego, będącego osobą życiowo zaradną i aktywną zawodowo oraz społecznie, oznacza uwzględnienie ciążących na nim z mocy prawa obowiązków i uwzględnianie skutków, jakie mogą rodzić ich naruszenia. Jako osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdami, skarżący był zobowiązany do niezwłocznego informowania starosty o zmianach stanu faktycznego, wymagających zmiany danych zawartych w prawie jazdy. Skarżący nie dopełnił tego obowiązku, wobec czego świadomie naraził się na skutki wynikające z tego zaniechania. Zmieniając miejsce zamieszkania winien był dopełnić aktu staranności i dopełnić zarówno obowiązku ewidencyjnego, jak i poinformować starostę jako organ właściwy w sprawach uprawnień do kierowania pojazdami. Korzystanie z uprawnienia do kierowania pojazdami nie ma bowiem charakteru wolności, lecz jest uprawnieniem przyznawanym w trybie administracyjnym i podlega nadzorowi ze strony władzy publicznej. Brak możliwości zareagowania w terminie na decyzję doręczoną na nieaktualny adres zamieszkania nie było zatem skutkiem okoliczności przez skarżącego niezawinionych, lecz następstwem bagatelizowania ciążącego na nim obowiązku, a stan ten nie miał charakteru epizodycznego, lecz trwał kilka lat, w trakcie których skarżący nie poddał się badaniu i posługiwał się prawem jazdy, mimo wydanej decyzji o cofnięciu uprawnień. Stan taki nie potwierdza braku winy w uchybieniu terminu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.