Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 65/19 ze skargi A. K. na bezczynność A. S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz A. S.A. w L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 roku sygn. akt II SAB/Rz 65/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. K. na bezczynność A. S.A. Oddział R. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji techniczno-prawnej, w tym stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, położonej w miejscowości W., gmina [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie miała interesu prawnego do wniesienia skargi, ponieważ taki interes przysługiwał wyłącznie osobie, która wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. M. K. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że odpowiedź na skierowany do organu w dniu 30 czerwca 2016 r. wniosek została udzielona pismem z dnia 29 lipca 2016 roku, w którym organ wyjaśnił, że nie znajduje się w posiadaniu żądanych dokumentów. Zdaniem Sądu, skoro przed dniem orzekania w sprawie podmiot zobowiązany poinformował pisemnie wnioskodawczynię o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, to oznacza, że nie pozostaje on w stanie bezczynności, a skarga nie może zostać uwzględniona.

Skargę kasacyjną złożyła A. K., zaskarżając wyrok w całości. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej zwanej "u.d.i.p.") - w drodze uznania, że lakoniczne stanowisko organu, wskazujące, że nie posiada wskazanej we wniosku dokumentacji, spełnia przesłankę niniejszego przepisu prawnomaterialnego, podczas gdy A. S.A. nie udowodniła, nie uprawdopodobniła ani nie wskazała w sposób rzetelny, jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej wnioskiem poprzedniczki prawnej skarżącej, nie wskazała, czy nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, że jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa podkarpackiego musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jej środkami trwałymi, jeśli nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych, to w postaci dokumentacji eksploatacyjnej prowadzonej na bieżąco, która również była objęta wnioskiem;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w drodze uznania, iż organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek poprzedniczki prawnej skarżącej z dnia 16 czerwca 2016 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż A. K. nie jest legitymowana czynnie do wniesienia skargi, co w konsekwencji przełożyło się na jej oddalenie, gdyż zdaniem Sądu pierwszej instancji jedynie osoba wnioskująca o informację publiczną ma interes prawny we wniesieniu skargi, podczas gdy analiza sprawy prowadzi do wniosku, że A. K. jako następca prawny M. K., będąca aktualnie właścicielem nieruchomości, której dotyczył wniosek, posiada bezpośredni interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi, pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającym się w szczególności pominięciem stanowiska wyrażonego we wniosku, który zawierał również wezwanie do przedłożenia dokumentacji eksploatacyjnej linii elektroenergetycznej, co skutkowało oddaleniem skargi w drodze uznania, iż lakoniczne stanowisko organu spełnia przesłankę przepisu prawnomaterialnego art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w drodze uznania przez Sąd pierwszej instancji braku posiadania wskazanej dokumentacji przez organ, podczas gdy A. S.A. w żaden sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła ani nie wskazała, jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej wnioskiem poprzedniczki prawnej skarżącej, nie wskazała, czy nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa [...] musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jego środkami trwałymi, jeśli nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych, to w postaci dokumentacji eksploatacyjnej prowadzonej na bieżąco, która była objęta wnioskiem, przy czym w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dopuścił się również – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) poprzez brak rozważenia dokładnego brzmienia powiadomienia poprzedniczki prawnej skarżącej przez organ o rzekomym braku posiadania informacji publicznej objętej wnioskiem, podczas gdy to powiadomienie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną następczyni prawnej M. K.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłat od skargi, opłat kancelaryjnych od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłat od skargi kasacyjnej, opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka A. S.A. Oddział R. w L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie spółki zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Upatruje się go w błędnym uznaniu przez Sąd, że skarżąca nie jest legitymowana czynnie do wniesienia skargi na bezczynność A. S.A. w L. (dalej jako Spółka). Skarżąca twierdzi, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ wstąpiła w prawa M. K. w związku z nabyciem od niej nieruchomości, której dotyczą żądane informacje. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska o przysługiwaniu skarżącej interesu prawnego koniecznego do wniesienia skargi na bezczynność Spółki w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez inną osobę. Należy bowiem podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powtórzyć zatem można za tym Sądem, że interes prawny do wniesienia skargi ma jedynie osoba będąca wnioskodawcą o informację publiczną. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Ograniczony zakres zastosowania przepisów k.p.a., nie pozwala na sięgnięcie do regulacji dotyczących następstwa prawnego. Gdyby ustawodawca zapewnił innym podmiotom prawo do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie by o tym stanowiła lub odsyłała we wskazanym zakresie do regulacji k.p.a. W tego typu sprawie Sąd jest zobligowany do ustalenia wyłącznie podmiotu zgłaszającego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Nie bada żadnych innych przesłanek. Skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 p.p.s.a.) jest tylko "każda" osoba, która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku.

Wywód Sądu pierwszej instancji należy uzupełnić, wskazując, że regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, sprzyja zatem temu również ograniczenie podmiotów uprawnionych do udziału w takim postępowaniu a w konsekwencji w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Specyfika postępowań o udostępnienie informacji publicznej powoduje, że należy też uwzględnić założenie benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur, tj. ustawy są właściwiej interpretowane, gdy zachowuje się ich ducha, a nie tylko samą literę. Przyjąć zatem należy, że prawo do informacji publicznej jako prawo przysługujące zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu, jest ściśle związane z podmiotem, który skorzystał z tego prawa i wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Prawo to wygasa z chwilą śmierci osoby fizycznej lub likwidacji innego podmiotu – uprawnionych do żądania informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej nie jest prawem zbywalnym, nie podlega też sukcesji syngularnej i uniwersalnej. Należy tu podkreślić, że prawo do informacji publicznej nie jest związane z jakimikolwiek przymiotami podmiotu występującego o udostępnienie informacji publicznej. W szczególności nie jest ono w żaden sposób związane z własnością nieruchomości, z przejściem której na skarżącą, nietrafnie wiąże się w skardze kasacyjnej, przejście uprawnień wnioskodawczyni M. K. na skarżącą. Stanowisko to wynika też z celu prawa do informacji publicznej, tj. przejrzystości życia publicznego i możliwości realizacji tego prawa przez każdego, niezależnie od innych podmiotów. Jak już wyżej wskazano, skoro każdy może żądać dostępu do informacji publicznej, to z tego nieograniczonego czasowo prawa może skorzystać również skarżąca, składając osobny wniosek, który będzie podstawą nowego odrębnego postępowania.

Podsumowując powyższe, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie interes prawny do wniesienia skargi wymagany w przepisie art. 50 § 1 p.p.s.a. miała wyłącznie osoba, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji. Nie zmienia powyższego powoływanie się przez skarżącą na umowę dożywocia, na podstawie której nabyła nieruchomość, której dotyczą żądane informacje. Brak legitymacji do wniesienia skargi wynikający z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), skutkować musiał oddaleniem skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają przede wszystkim do podważenia stanowiska Sądu, że Spółka nie posiadała żądanej informacji, o czym poinformowała wnioskodawcę, konsekwencją czego było uznanie Spółki za niepozostającą w bezczynności.

Trzeba zatem wyjaśnić, że Sąd administracyjny co do zasady nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz kontroluje czy owy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organ administracji. Jednak w sprawie w przedmiocie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na to, że organ nie wydał aktu, którego dotyczy bezczynność, stan faktyczny ustala Sąd pierwszej instancji. Kwestie ustalania stanu faktycznego przez Sąd regulują w szczególności przepisy art. 106 § 3, 4 i 5, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie ustalił (i przyjął te ustalenia za podstawę zaskarżonego wyroku), że "pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. M. K. wezwała A. S.A. do udostępnienia w terminie 14 dni informacji publicznej przez przesłanie dokumentacji technicznej prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących jej własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działkach oraz innych dokumentów techniczno – prawnych, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo –odbiorczych, protokołów zdawczo – odbiorczych środków trwałych przekazanych na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkie Zarządy Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsca i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp., w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 119, dalej: "u.d.i.p.") pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i 23 u.d.i.p. W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. S.A. Odział w R. pismem z dnia 29 lipca 2016 r. wskazała, że w A. S.A. Odział w R. brak jest dokumentów wskazanych we wniosku.". Sąd pierwszej instancji uznał, że w ten sposób Spółka dostatecznie wykazała, dlaczego nie posiada żądanej informacji.

Skarżąca kasacyjnie zwalczając te ustalenia zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania, co wskazano również wprost w skardze kasacyjnej (strona 17). Wynika to z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy k.p.a. stosuje się tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania k.p.a. w szerszym zakresie niż wynika to z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., to uczyniłby to w sposób wyraźny. Stanowisko to nie jest kwestionowane w doktrynie i orzecznictwie. Oczywiście działania organów administracji należy oceniać pod kątem zachowania ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad dobrej administracji oraz w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, 9 i 11 k.p.a. To jednak nie uprawnia do zarzucenia Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ ani Sąd, ani podmiot do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ich nie stosował. Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonał na podstawie stosownych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono co prawda naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. ale zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy i oceniał postępowanie Spółki w zakresie możliwości przypisania jej bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 16 czerwca 2016 r. o udzielenie informacji publicznej.

Należy zatem przyjąć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny, będący podstawą zastosowania prawa materialnego. Zatem obszerną argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, opartą przede wszystkim na naruszeniu przepisów k.p.a., uznać należy z bezskuteczną, bez konieczności szczegółowego odnoszenia się do niej. Wobec tego oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd kasacyjny dokonał w oparciu o stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., jednak nie zastosowano się do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bowiem nie wskazano czy naruszenie tego przepisu nastąpiło przez jego błędną wykładnię, czy przez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto wydaje się, że autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w błędnym ustaleniu stanu faktycznego, ponieważ nawiązuje w nim do wadliwie ustalonych przez Sąd okoliczności. Tymczasem w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt. FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., sygn. akt FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96.

Tym niemniej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wskazać należy, że jego wykładnia nie budzi wątpliwości. Stanowi on wprost, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nie jest sporne między stronami, że nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji publicznej oraz wyjaśnił dlaczego. Organ nie ma też obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji w ustalonym stanie faktycznym ustalił, że Spółka nie posiada informacji żądanej we wniosku z 16 czerwca 2016 r., co uniemożliwiło jej udostępnienie, to nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał błędnej wykładni tego jasno brzmiącego przepisu lub go niewłaściwie zastosował.

Na marginesie należy tu zauważyć, że ze wskazanego art. 4 ust. 3 u.d.i.p. również wynika, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej. Organ pozostaje w bezczynności tylko w przypadku gdy zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej jeżeli pismem poinformuje o tym wnioskodawcę. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądane przez skarżącą informacje nie są informacją publiczną. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15).

Zatem w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że M. K., zwracając się do A. S.A. o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku z 16 czerwca 2016 r. nie kierowała się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści tego pisma. Uzasadnienie wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem wnioskodawczyni było uzyskanie informacji w związku z postępowaniem sądowym, którego wszczęciem jest osobiście zainteresowana. Wniosek skarżącej z 16 czerwca 2016 r. został złożony w celu zebrania materiału dowodowego na potrzeby przyszłego postępowania o ustanowienie służebności przesyłu i wypłatę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Wynika to wprost z pisma z 16 czerwca 2016 r. zatytułowanego "Wezwanie przesądowe do zapłaty", w którym zawarto dodatkowy wniosek o udostępnienie informacji pod rygorem podjęcia kroków prawnych z art. 21 i art. 23 u.d.i.p. Z treści tego wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że żądane informacje miały posłużyć wnioskodawczyni do wykazania przesłanek ustanowienia płatnej służebności przesyłu na rzecz Spółki, dotyczącej urządzeń energetycznych posadowionych na nieruchomościach stanowiących własność wnioskodawczyni oraz do zapłaty przez Spółkę, stosownie do art. 225 k.c., wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z tych nieruchomości za okres ostatnich 10 lat.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawczyni w ten sposób wykazała swój subiektywny interes. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego a nie jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem pisma (wniosku) z 16 czerwca 2016 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osoby, która pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). Strona danego postępowania, także zakończonego czy przyszłego, nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania, lub dowodów w sprawie na poparcie swojego stanowiska - w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego lub Kodeksu postępowania cywilnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro zatem treść wniosku, datowanego na dzień 16 czerwca 2016 r. wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to skarga A. K. na bezczynność i z tej przyczyny nie mogła być uwzględniona.

Za zasadny należy uznać natomiast zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stanowi on, że udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni. Tymczasem z niepodważonych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że podmiot, do którego skarżąca skierowała wniosek, otrzymał go 24 czerwca 2016 r. a odpowiedź na wniosek nadał 29 lipca 2016 r. Zatem przekroczył 14 dniowy termin na rozpoznanie wniosku. Spółka nie poinformowała wnioskodawczyni o przyczynie przekroczenia tego terminu. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem jak już wykazano wyżej, samoistną postawą oddalenia skargi był brak legitymacji czynnej A. K.

Za bezskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Z punktu widzenia skuteczności omawianego zarzutu podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Podstawa kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, jako pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Tymczasem art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów regulujących odmienne stany prawne. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która norma art. 149 § 1 p.p.s.a. została naruszona.

W rezultacie należy też stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dokonał prawidłowej pod względem zgodności z prawem kontroli działania podmiotu, do którego skarżący skierował wniosek.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz Spółki, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.