Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek, Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań służących wyeliminowaniu naruszeń w zakresie zarządzania odpadami I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 14 kwietnia do [...] kwietnia 2021 r. w [...] Sp. z o.o. Oddział w R. , ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] [...], Inspektor Ochrony Środowiska zarządził:

1. Wytworzone odpady w procesie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego przetwarzać i magazynować zgodnie z posiadanym pozwoleniem Marszałka Województwa L. znak: [...] z dnia [...] maja 2014 r., z późn. zm. - Termin realizacji: do stałego stosowania

2. Prowadzić zgodnie ze stanem rzeczywistym ilościową i jakościową ewidencję odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (w skrócie BDO) zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - Termin realizacji: do stałego stosowania.

W zarządzeniu wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli interwencyjnej na wniosek Burmistrza [...] przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L. Delegatura w C. w dniach od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2021 r. w [...] Sp. z o.o. Oddział w R. F., ul. [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Odnośnie nakazu zawartego w pkt 1 zarządzenia wyjaśniono, że w dniu [...].04.2021 r. dokonano kontroli terenu Oddziału w R. należącego do [...] Sp. z o.o., podczas której stwierdzono, iż na terenie zakładu na działce nr [...] prowadzone były prace budowlane, w wyniku których wykonano wykop o wymiarach 17,0 m x 12.50 m x 2.10 m i wypełniono go odpadami stłuczki szklanej z dodatkiem odpadów tworzyw sztucznych, metali i tektury papierowej do wysokości 1.50 m w celu wykonania utwardzenia terenu. Taki sposób postępowania z wyżej wymienionymi odpadami jest niezgodny z posiadanym pozwoleniem, które określa szczegółowy sposób przetwarzania odpadów, jak również miejsca ich magazynowania. W czasie kontroli WIOS w dniu [...].04.2021 r. pobrano próbki odpadów wypełniających wykop i przekazano je do GIOS Centralnego Laboratorium Badawczego Oddział w R. ul. [...]. [...] [...]. W pobranych próbkach odpadów z wykopu nie stwierdzono przekroczenia ilości metali ciężkich określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wyniki badań w załączeniu: Sprawozdanie Nr [...] z dnia [...].05.2021 r. Odpadowe szkło - odpady o kodzie [...], [...], [...], [...], [...] powinno być poddane procesom przetwarzania polegającym na produkcji materiałów budowlanych. Odpady w postaci stłuczki szklanej powinny zostać poddane procesowi kruszenia i separacji przy użyciu urządzenia krusząco-sortującego Grys 1, po czym powinny zostać przekazane do węzła betoniarskiego. W węźle betoniarskim pokruszone, zmielone szkło powinno zostać wykorzystane jako składnik do produkcji materiałów budowlanych zgodnie z zastosowaną technologią lub jako mączka szklana, mieszane ze żwirem (piaskiem) i użyte do produkcji podsypki pod drogi, pod warunkiem spełniania wszelkich norm i wymogów przepisów szczególnych. Zgodnie z posiadanym pozwoleniem spółka może przetwarzać odpady tworzyw sztucznych tj. odpady o kodach: 19 12 04, 15 01 02, 16 01 19, 17 02 03, 20 01 39 w procesie odzysku R3, R12, R13. Podczas procesu odzysku prowadzonym w Oddziale w R. F. odpady tworzyw sztucznych, powinny zostać rozsortowane następnie rozdrobnione. Uzyskany w ten sposób granulat powinien zostać wykorzystany przy użyciu wtryskarek do produkcji drobnej galanterii budowlanej. Przetwarzanie odpadów metali nieżelaznych - odpady metalowe (miedź i aluminium) o kodach: 15 01 04, 16 01 18, 16 02 16, 19 12 03 powinny być prowadzone przy użyciu urządzenia UDUL - 11. UMK. Pozyskane w wyniku ręcznego demontażu odpady powinny być przetapianie (odrębne procesy dla aluminium i miedzi). Roztopiony metal powinien być wylewany w przygotowane formy i sprzedawany jako produkt.

Zgodnie z posiadaną decyzją wytworzone odpady w procesie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego o kodzie powinny być magazynowane:

19 12 05 - szkło w kontenerach lub luzem na utwardzonym placu (C6,C8),

19 12 03 - metale nieżelazne w kontenerach ustawionych w boksie lub na utwardzonym placu (D5),

19 12 04 - tworzywa sztuczne i guma w metalowych, drewnianych lub plastikowych koszach, w big-bagach lub luzem, przykryte plandeką na utwardzonym placu (E4, C7).

Odnośnie nakazu zawartego w pkt 2 zarządzenia wskazano, że podczas kontroli WIOŚ stwierdzono, że ewidencja odpadów w BDO prowadzona jest niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Z ewidencji odpadów dla Oddziału w Rejowcu Fabrycznym prowadzonej w 2021 r. wynikało, że na terenie Oddziału powinny być zmagazynowane odpady o kodach:

15 01 07 - opakowania ze szkła w ilości: 0,3820 Mg 19 12 05 - szkło w ilości: 106,370 Mg 17 02 02 - szkło w ilości: 0,049 Mg

W wyniku oględzin terenu Oddziału w R. przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2021 r. nie stwierdzono obecności odpadów tego rodzaju. Według danych z dnia [...].04.2021 r. zawartych w karcie ewidencji zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego [...] w systemie BDO dla odpadu 20 01 21*- lampy fluorescencyjne i inne odpady zawierające rtęć w Oddziale w R. F. powinno myć zmagazynowane 2,360 Mg tego odpadu. Podczas oględzin terenu Oddziału w R. F. w dniu [...] kwietnia 2021 r. stwierdzono obecność 84 szt. Big - bagów jest to ilość znacznie przewyższająca ilość wynikającą z prowadzonej ewidencji. Zaistniałe sytuacje wskazują na niezgodność ewidencji ze stanem rzeczywistym. Ewidencję należy prowadzić zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Zarządzenie pokontrolne z dnia [...] maja 2021 r. zostało [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. M. (dalej także jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zarządzeniu zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 12 ust. 1 pkt 1) i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej jako "IOŚ"), polegające na skierowaniu Zarządzenia pokontrolnego do Spółki, nie zaś do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (Prezesa Zarządu Spółki), co w ocenie Skarżącej może skutkować bezskutecznością zarządzeń, skierowanych do podmiotu nieobjętego hipotezą przywołanego wyżej przepisu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 i 2 IOŚ, polegające na uniemożliwieniu wniesienia przed podpisaniem protokołu kontroli jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń, co w konsekwencji pozbawiło Skarżącą możliwości ustosunkowania się do ustaleń faktycznych i prawnych zwartych w protokole przeprowadzonej kontroli;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 i 2 IOŚ, w zw. z art. 68 K.p.a. polegające na braku poinformowania pracownika Spółki obecnego przy dokonywaniu oględzin w dniach [...], [...] i [...] kwietnia 2021 r., o możliwości odmowy podpisania protokołu oględzin oraz o możliwości dokonania korekty treści protokołu oględzin, niezgodnej ze stanem faktycznym, co miało wpływ na treść zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego;

- poświadczenie nieprawdy w protokole pokontrolnym, a dotyczącym okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, sprowadzające się do podania obiektywnie nieprawdziwych informacji, m.in. co do osoby dokonującej pomiarów i pobrania próbek, których to dokonywać miał główny specjalista CLB Pan A. K. (upoważnienie nr [...]), w sytuacji, gdy osoba ta nie była obecna podczas przeprowadzanych oględzin, zaś czynności te wykonywał osobiście Pan K. S. - osoba nieposiadająca stosownych uprawnień, zezwalających na dokonywanie tego rodzaju czynności;

- naruszenie art. 9a ust.1 i 2 IOŚ, w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez niedoręczenie kontrolowanej Spółce lub jej pracownikowi, stosownego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co podważa zgodność z prawem przeprowadzonej kontroli;

- naruszenie art. 19 i art. 20 K.p.a. polegające na rażącym naruszeniem prawa, a co skutkowało naruszeniem kompetencji innego organu (marszałka), tj., organu, który wydał decyzję, poprzez jej egzekwowanie.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia oraz odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów (bądź ich braku) i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego. Jednocześnie, przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, sąd każdorazowo ma obowiązek ocenić dopuszczalność skargi.

W niniejszej sprawie ocena dopuszczalności skargi ma tym bardziej istotne znaczenie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważalne są rozbieżności w zakresie oceny charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego podejmowanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm. - dalej jako: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska" lub "u.i.o.ś."), przekładające się na różne stanowiska odnośnie możliwości zaskarżenia takiego zarządzenia do sądu administracyjnego.

Z powyższego względu, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, należy jednoznacznie wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujący obecnie w judykaturze pogląd, iż na zarządzenie pokontrolne wydane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska służy skarga do sadu administracyjnego. W ocenie Sądu, słuszne jest bowiem przekonanie, że zarządzenie pokontrolne stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Świadczy o tym władczy charakter takiego zarządzenia oraz fakt, iż rozstrzyga ono indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie takie wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ jego niewykonanie lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). Skoro więc przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, LEX nr 1043228; z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, LEX nr 533652; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1112/13, LEX nr 1467709; a także wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, LEX nr 604179).

Mając powyższe na uwadze Sąd złożoną przez skarżącego skargę na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r., uznał za dopuszczalną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. "a" u.i.o.ś., do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy (m.in.) kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w tym przedsiębiorców – art. 3 pkt 20 lit. "a" p.o.ś.) w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. W ramach tego zadania Inspekcja Ochrony Środowiska uprawniona jest do przeprowadzania kontroli, w tym pozaplanowych kontroli interwencyjnych (art. 9 ust. 1 i ust. 1b pkt 2 p.o.ś.).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej.

Z kolei art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (będący materialnoprawną podstawą zaskarżonego aktu), stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym nałożono na skarżącego obowiązki dotyczące przetwarzania i magazynowania odpadów wytworzonych w procesie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego zgodnie z posiadanym pozwoleniem Marszałka Województwa L. oraz prowadzenia zgodnie ze stanem rzeczywistym ilościową i jakościową ewidencji odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Prawnomaterialną podstawę zarządzenia stanowił – jak już wyżej wskazano - przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Jednocześnie na podstawie art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. wyznaczono skarżącemu termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] czerwca 2021 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Treść powyższej normy jest jasna i jednoznaczna.

Z przepisu tego wynika, że zarządzenie kontrolne może zostać wydane jedynie w stosunku do osoby fizycznej, a nie osoby prawnej. W tym ostatnim przypadku jeżeli czynności kontrolne przeprowadzane są u osoby prawnej to adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej.

Zarządzenie pokontrolnego nie można więc kierować do osoby prawnej, lecz wyłącznie do kierownika takiej jednostki.

Choć zarządzenie pokontrolne nie ma charakteru prawnego decyzji administracyjnej to jednak jest władczym aktem administracyjnym wydawanym przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska i adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej.

Zarządzenie pokontrolne jest więc odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska i mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić mu charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Co ważne wydanie tego aktu skutkuje zawiązaniem stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organem Inspekcji Ochrony Środowiska a adresatem zarządzenia.

Z tego względu konieczne jest ścisłe interpretowanie i stosowanie dyspozycji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Skoro więc z przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika, że w przypadku kontroli dokonywanej u osoby prawnej zarządzenie pokontrolne może być adresowane jedynie do kierownika jednostki organizacyjnej, a nie samej osoby prawnej, to tym samym skierowanie takiego zarządzenia - tak jak w niniejszej sprawie - bezpośrednio do osoby prawnej uznać należy za naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wymogi te w szczególności odnosić trzeba także do kwestii prawidłowego określenia podmiotu, do którego kierowane jest zarządzenie pokontrolne.

Podnieść należy także, że z wydaniem zarządzenia pokontrolnego łączą się obowiązki związane z jego wykonaniem i poinformowaniem wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.).

Zagadnienie właściwego ustalenia i określenia adresata wydawanego zarządzenia pokontrolnego ma więc także podstawowe znaczenia dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.

Podkreślić należy, że także w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. wskazano wprost, że podmiotem takim może być bądź kontrolowana osoba fizyczna, bądź kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej.

W sprawie organ nieprawidłowo skierował zaskarżone zarządzenie pokontrolne bezpośrednio do kontrolowanej osoby prawnej, zamiast kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, czym naruszył prawo materialne nieprawidłowo stosując w sprawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Naruszenie to dotyczyło przepisu, który bezpośrednio regulował kwestie związane z wydaniem w stosunku do określonych podmiotów zarządzenia pokontrolnego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Podkreślić należy przy tym, że w taki też sposób kwestia ta jest postrzegana w orzecznictwie innych sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 904/20, w którym wskazano, że przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna.

W sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało uchylone z tego powodu, że wydano je wobec niewłaściwego podmiotu za zbyteczne, czy nawet wręcz niedopuszczalne, uznać należało odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi mających charakter merytoryczny. W takiej bowiem sytuacji oceny prawne Sądu i tak nie mogłyby wiązać podmiotu, który nie był adresatem zarządzenia będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącą składała się kwota 200 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.46 akt sądowych).