II SA/Ke 855/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-12	
Data wpływu	2016-09-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 2925/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 141 par. 4, art. 150, art. 3 par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 21 poz 112;  art. 493 par. 1 pkt 5,, art. 492; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 446;  art. 27  pkt 3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi L.K. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I z dnia 8 września 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komisarza Wyborczego w Kielcach I na rzecz L.K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowienie z dnia 8 września 2016r. Komisarz Wyborczy w Kielcach I na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 oraz § 2a i § 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), dalej również k.w. oraz art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), dalej również u.s.g. postanowił:

§ 1. stwierdzić wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Ruda Maleniecka L. Z. K., z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej – Lasach Państwowych,

§ 2. postanowienie doręczyć niezwłocznie zainteresowanemu, przesłać Wojewodzie Świętokrzyskiemu i Przewodniczącemu Rady Gminy w Rudzie Malenieckiej,

§ 3. postanowienie ogłosić w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego

i podać do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej,

§ 4. Stwierdzić, że postanowienie wchodzi w życie z dniem podpisania ( § 4).

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze L. K. wniósł o uchylenie postanowienia z 8 września 2016 r. w całości i umorzenie postępowania oraz orzeczenie zwrotu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 27 pkt 3 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, tj. uznanie, że zatrudnienie w Lasach Państwowych – Nadleśnictwie Ruda Maleniecka – stanowi zatrudnienie w administracji rządowej, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia;

2. obrazę prawa materialnego, tj. art. 27 pkt 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że tożsame z zatrudnieniem w administracji rządowej jest fakt przebywania na urlopie bezpłatnym, podczas, gdy zakaz łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, o jakim mowa w art. 27 pkt 3 u.s.g. należy rozumieć w sensie czynnościowym jako wykonywanie pracy, przez co zakazu tego nie narusza pozostawanie wójta w stosunku zatrudnienia z jednostką administracji rządowej, zawieszonym na okres sprawowania mandatu poprzez udzielenie mu urlopu bezpłatnego, która to obraza przepisów również doprowadziła do wydania zaskarżonego postanowienia;

3. naruszenie art. 492 § 1 pkt 5 oraz § 2a Kodeksu wyborczego poprzez jego błędne zastosowanie przy braku ku temu materialnych przesłanek, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący zauważył na wstępie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, co de facto uniemożliwia kontrolę procesu decyzyjnego organu.

Uzasadniając pierwszy zarzut skargi jej autor przedstawił obszerny wywód prawny mający wykazać, że zatrudnienie w Lasach Państwowych nie stanowi zatrudnienia w administracji rządowej. Wynika z niego, że w aktach prawa powszechnego Lasy Państwowe ani żadne inne organy i stanowiska pracy w Lasach Państwowych nie zostały określone jako centralne lub terenowe organy państwowe. Lasy Państwowe nie stanowią części składowej administracji publicznej, ani części składowej administracji rządowej, czy też części składowej sektora finansów publicznych. Administracją rządową nazywa się ten dział administracji, który kierowany jest przez Radę Ministrów i jej poszczególnych ministrów. Polska administracja rządowa dzieli się na naczelną, centralna i terenową. Organy centralne podlegają organom naczelnym, które są powoływane przez parlament. W ustawie o działach administracji rządowej wymienione są rodzaje tych działów, którymi kierują poszczególni ministrowie. Działalność administracji rządowej w województwie regulowana jest ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Administrację terenowa nadzoruje w imieniu Rady Ministrów wojewoda. Autor uzasadnienia skargi przytoczył też definicje i organizację wojewódzkiej zespolonej administracji rządowej, terenowych organów rządowej administracji niezespolonej. Przenosząc następnie te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że w definicji legalnej ustawy o Lasach Państwowych ani z definicji administracji rządowej zespolonej czy też niezespolonej nie wynika, aby osoby zatrudnione w instytucji państwowej Lasy Państwowe, były pracownikami administracji rządowej. Nadzór nad działalnością Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" sprawuje Minister Środowiska, ale nie oznacza to automatyzmu w zakresie zaliczenia pracowników Lasów Państwowych do administracji rządowej. Skarżący przytoczył treść art. 3 § 3 kpa przewidującego, że przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z:

1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1,

o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Stwierdził następnie, że pozostawanie we wskazanych w tym przepisie relacjach przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych oznaczałoby, że Lasy Państwowe należą do administracji rządowej. Z powołanych w uzasadnieniu skargi przepisów wynika jednak, że jednostki organizacyjne Lasów Państwowych nie są częścią składową Ministerstwa Środowiska, lecz jednostkami organizacyjnymi nadzorowanymi przez Ministra Środowiska, przez co nie są jednostkami organizacyjnymi podległymi mu organizacyjnie. Skoro więc w relacjach, pomiędzy Ministrem Środowiska, a jednostkami organizacyjnymi Lasów Państwowych wykluczona jest podległość organizacyjna, to również nie może być mowy o podległości służbowej. W szczególności w ustawie o lasach znajdują się uregulowania uprawniające Ministra Środowiska do nadzorowania Lasów Państwowych. Wszystko to prowadzi do konstatacji prawnej, że pracownik Nadleśnictwa Ruda Maleniecka, nie jest pracownikiem administracji rządowej, zaś Rada Ministrów, szefowie resortów, kierujący określonymi działami administracji rządowej, mogą stanowić strategie rządowe, polityki resortowe oraz programy rządowe i wpływać na decyzje między innymi Lasów Państwowych, ale nie oznacza to, że pracownicy tych instytucji, czyli też Lasów Państwowych, z urzędu stają się pracownikami administracji rządowej.

Wpływanie przez ministra właściwego do spraw środowiska na bieg spraw w Lasach Państwowych powinno odbywać się w trybie wynikającym bardziej z postępowania administracyjnego, niż ze zwierzchnictwa służbowego. Mimo tego, że wójt gminy Ruda Maleniecka został zatrudniony przez nadleśniczego, który odpowiada przed Dyrektorem Regionalnym, ten zaś przed Dyrektorem Generalnym odpowiadającym przed Ministrem Środowiska – nie można uznać, aby takowa podległość automatycznie powodowała, że na każdym szczeblu zatrudnienia w Państwowym Gospodarstwie Leśnym – Lasy Państwowe mamy do czynienia z instytucją urzędnika administracji rządowej niezespolonej. Skoro więc Państwowe Gospodarstwo Leśne – "Lasy Państwowe" nie należy do działu administracji rządowej, to również pozostawanie przez wójta gminy Ruda Maleniecka w zatrudnieniu na szczeblu najniższej jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych nie narusza normy art. 27 pkt 3 u.s.g.

W ocenie skarżącego, nawet jednak gdyby przyjąć, iż Lasy Państwowe stanowią część administracji rządowej, to fakt przebywania na urlopie bezpłatnym w Nadleśnictwie nie może być uznany za zatrudnienie w administracji rządowej. Zakaz łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, o jakim mowa w art. 27 pkt 3 u.s.g. należy rozumieć w sensie czynnościowym jako wykonywanie pracy, przez co zakazu tego nie narusza pozostawanie przez wójta w stosunku zatrudnienia z jednostką administracji rządowej, ale zawieszonym na okres sprawowania mandatu poprzez udzielenie urlopu bezpłatnego.

Skoro pracodawca skarżącego złożył przed organem stosowne wyjaśnienia oraz dokumentację poświadczającą, iż przebywa na urlopie bezpłatnym w Nadleśnictwie Ruda Maleniecka, to należy przyjąć, że Komisarz Wyborczy dokonał błędnej wykładni art. 27 pkt 3 u.s.g. uznając, że tożsamy z zatrudnieniem w administracji rządowej jest fakt przebywania na urlopie bezpłatnym.

Konsekwencją obrazy przez Organ prawa materialnego, tj. art. 27 pkt 3 u.s.g. było błędne zastosowanie art. 145 § 2 i § 3 w zw. z § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Kielcach I wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący charakteru zatrudnienia skarżącego w Lasach Państwowych – Nadleśnictwie Ruda Maleniecka organ wyjaśnił, że L.K. od 1 listopada 1988 r. pozostaje w zatrudnieniu w Lasach Państwowych Nadleśnictwie Ruda Maleniecka, ostatnio – od 1 stycznia 1992 r. na stanowisku Komendanta Straży Leśnej. Komisarz stwierdził też, że L. K. "Od 4 grudnia 2014 r. korzysta z urlopu bezpłatnego udzielonego na czas pełnienia funkcji wójta". Oceny w związku z tym wymagała jego zdaniem kwestia, czy zatrudnienie skarżącego w wymienionej jednostce oznacza zatrudnienie go w administracji rządowej w szerszym znaczeniu. W sensie wąskim bowiem, administracja rządowa ogranicza się do organów i urzędów administracyjnych działających w obszarze zadań i funkcji przypisanych przez prawo państwu. W szerszym natomiast znaczeniu, które zdaniem Komisarza zostało użyte w art. 27 pkt 3 u.s.g. i wynika z jego literalnego brzmienia, do administracji rządowej obok organów i urzędów administracyjnych należą także inne jednostki organizacyjne państwa wykonujące zadania rządu, mające kompetencje w sferze polityki ustalanej i wytyczanej przez rząd. W obszernym wywodzie Komisarz wyraził pogląd, że z analizowanych przepisów: art. 1, art. 5 pkt 23, art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art 34 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 543), Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2013 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Środowiska (MP z 2013 r. ,poz. 893), z art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 33, 34, 35 i 47 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100), z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 września 2002 r. w sprawie zakresu wykroczeń, za które uprawnieni pracownicy Lasów Państwowych, pracownicy parków narodowych oraz strażnicy łowieccy są upoważnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U z 2002 r., Nr 174, poz. 1432) oraz z art. 45 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2015 r., poz. 2168) wynika, że Lasy Państwowe działające poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonują zadania o charakterze publicznym związane z prowadzeniem gospodarki leśnej w ramach sprawowanego zarządu lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, gospodarowania gruntami i nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także zadania polegające na prowadzeniu ewidencji majątku Skarbu Państwa i ustalaniu jego wartości oraz posiadają szereg kompetencji władczych z zakresu administrowania, kontroli i nadzoru, a także prawo wydawania decyzji administracyjnych. Ścisłe jest też powiązanie Lasów Państwowych z organem nadzorczym, którym jest Minister Środowiska, co wynika z wymienienia Lasów Państwowych we wspomnianym wyżej Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2013 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Środowiska oraz przejawia się w uprawnieniach tego ministra wynikających z przepisów art. 9 ust. 3, art. 14 ust. 2a, art. 25, art. 26 ust. 5, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 3 pkt 1, art. 35a ust. 4, art. 38 ust. 6, art. 40a ust. 4 pkt 12, art. 44 ustawy o lasach. Z treści art. 4 i 50 ustawy o lasach wynika natomiast, że Lasy Państwowe dysponują majątkiem stanowiącym własność Skarbu Państwa, prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty działalności z własnych przychodów. Lasy Państwowe dokonują czynności, w tym również cywilnoprawnych zakresu gospodarki leśnej w imieniu Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 54 ustawy lasach, Lasy Państwowe otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej. Również odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne w leśnych obwodach łowieckich wypłaca Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, ale ze środków budżetu państwa.

Komisarz Wyborczy nie zgodził się również z wywodami zawartymi w skardze dotyczącymi urlopu bezpłatnego powołując się na stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej zawarte w piśmie z dnia 9 lutego 2015 r. W wyjaśnieniach zawartych w powołanym piśmie Państwowa Komisja Wyborcza, zajęła jednoznaczne stanowisko, że udzielenie urlopu bezpłatnego nie powoduje przerwania stosunku pracy, lecz jedynie zwolnienie pracownika z obowiązku pracy, a pracodawcy z obowiązku wypłacenia wynagrodzenia, a zatem osoba przebywająca na urlopie bezpłatnym jest nadal zatrudniona. Według Państwowej Komisji Wyborczej oznacza to, że w celu usunięcia kolizji wynikającej z niedopuszczalności pełnienia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, osoba pełniąca funkcję wójta musi rozwiązać stosunek pracy w administracji rządowej w terminie wskazanym w ustawie.

W związku z wątpliwościami dotyczącymi brzmienia art. 492 § 5 Kodeksu wyborczego, Państwowa Komisja Wyborcza wyjaśniła także, że przepis ten pozostał bez zmian po wskazanej wyżej nowelizacji, w której komisarz wyborczy otrzymał kompetencje do stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. W poprzednim stanie prawnym, przepisem wskazującym organ właściwy do wykonania tej czynności był § 2 art. 492 Kodeksu wyborczego, natomiast § 5 tego artykułu określał jedynie termin, w którym rada obowiązana była stwierdzić wygaśnięcie mandatu w przypadku upływu określonego

w § 4 terminu zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej.

Nie był natomiast normą kompetencyjną wskazującą organ właściwy do wykonania tej czynności. Taki też charakter ma ten przepis obecnie i dotyczy wyłącznie tych przypadków określonych w art. 492 § 1 pkt 5, w których właściwa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest rada.

W piśmie z dnia 27 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 20 września 2016 r. zawierającego oficjalne stanowisko Lasów Państwowych w zakresie tego, czy Lasy Państwowe stanowią część administracji rządowej.

Na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. Komisarz Wyborczy w Kielcach I wniósł o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron, uzasadniając go tym, że w związku z zapadnięciem w WSA w Kielcach w analogicznych sprawach wyroków, w których sąd uznał brak właściwości komisarza wyborczego do wydania takich postanowień, jak zaskarżone w niniejszej sprawie, celowe będzie zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skarg kasacyjnych od tamtych wyroków, które to skargi kasacyjne Komisarz Wyborczy w Kielcach I zamierza wnieść.

Pełnomocnik skarżącego nie przyłączył się do wniosku o zawieszenie postępowania. W związku z tym Komisarz Wyborczy w uzasadnieniu podtrzymywanego wniosku o zawieszenie postępowania powołał się na treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Tak sprecyzowany wniosek o zawieszenie postępowania Sąd oddalił na tej samej rozprawie.

Na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi podniósł dodatkowo zarzut niewłaściwości Komisarza Wyborczego w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na trwanie zatrudnienia skarżącego w Lasach Państwowych już w momencie jego wyboru na Wójta Gminy Ruda Maleniecka, przez co zastosowanie powinien mieć w sprawie przepis kompetencyjny art. 492 § 5 kodeksu wyborczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że wszelkie dostrzeżone naruszenia prawa sąd bierze pod rozwagę z urzędu, bez względu na to, czy zostały podniesione przez stronę czy też nie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że nie zaistniały w sprawie podstawy do wnioskowanego przez Komisarza Wyborczego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skarg kasacyjnych od wyroków w sprawach II SA/Ke 782/16 i II SA/Ke 799/16, które to skargi dopiero zamierza wnieść. Możliwość zawieszenia postępowania sądowo administracyjnego na podstawie powołanego przez organ przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła, ponieważ prejudykatem uzasadniającym zawieszenie postępowania nie jest wynik postępowania w zupełnie innej sprawie administracyjnej, nawet jeżeli dotyczy ona analogicznego stanu faktycznego i prawnego.

Nie mogło być wątpliwości w niniejszej sprawie, że warunki formalne skargi przewidziane w art. 493 § 1 k.w. zostały w sprawie spełnione. Przepis ten przewiduje, że od postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 1 – 6, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Ponieważ postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I z dnia 8 września 2016 r. o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Ruda Maleniecka L.K., z powodu, o którym mowa w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., zostało doręczone adresatowi w dniu 16 września 2016 r. (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach administracyjnych), a skarga Wójta Gminy Ruda Maleniecka L. K. od tego postanowienia do WSA w Kielcach została wniesiona za pośrednictwem Komisarza Wyborczego w Kielcach I w dniu 21 września 2016 r. (prezentata na skardze - k. 2), wszystkie formalne wymogi skargi zostały spełnione. Nie może też być wątpliwości co do tego, że L.K. jest osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 493 § 1 k.w. we wniesieniu skargi na postanowienie dotyczące jego osoby.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy na wstępie wyjaśnić, że została ona uwzględniona z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez Komisarza Wyborczego przepisów kodeksu wyborczego regulujących właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta.

Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, podstawą prawną podjęcia przez Komisarza Wyborczego postanowienia o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Ruda Maleniecka L. K., były przepisy art. 492 § 1 pkt 5 oraz § 2a i § 3a k.w. oraz przepis art. 27 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z nimi komisarz wyborczy jest organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta między innymi wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji określonych w odrębnych przepisach, przy czym za jeden z takich przepisów Komisarz uznał art. 27 u.s.g. statuujący zakaz łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej.

Z treści paragrafu 1 zaskarżonego postanowienia wynika również, że Komisarz Wyborczy za przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta L. K., uznał złamanie przez niego ustawowego zakazu łączenia pełnionej przez skarżącego funkcji wójta Gminy Ruda Maleniecka z zatrudnieniem w administracji rządowej. Z dołączonego do akt administracyjnych pisma Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu z 30 sierpnia 2016 r. wynika natomiast, że skarżący, jeszcze przed wyborem na wójta, bo od 1 stycznia 1992 r. zatrudniony był w Nadleśnictwie Ruda Maleniecka na stanowisku Komendanta Straży Leśnej, a od dnia 4 grudnia 2006 r. przebywa na urlopie bezpłatnym udzielonym mu na czas pełnienia funkcji wójta. Komisarz uznał to zatrudnienie za zatrudnienie w administracji rządowej w rozumieniu art. 27 pkt 3 oraz przyjął, że wypełnia to przesłankę z art. 492 § 1 pkt 5 k.w. powodującą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta na podstawie art. 492 § 2a k.w. Odwrotny pogląd wyraził natomiast skarżący.

Dla przejrzystości wywodów przedstawionych poniżej niezbędnym jest przytoczenie treści art. 492 k.w. w pełnym jego brzmieniu:

§ 1. Wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek:

1) odmowy złożenia ślubowania;

2) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym;

3) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

4) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów;

5) naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach;

6) orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji;

7) śmierci;

8) odwołania w drodze referendum;

9) odwołania wójta w trybie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.);

10) zmian w podziale terytorialnym, o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3.

§ 2. Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień.

§ 2a. Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 3, 4

i 5 - w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, oraz pkt 6 i 7, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.

§ 3. Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu wójta doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu.

§ 3a. Postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy.

§ 4. Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

§ 5. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta w terminie, o którym mowa w § 4, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu.

Przytoczony przepis art. 492 k.w. reguluje dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestie. Po pierwsze przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, a po drugie właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (rada gminy i komisarz wyborczy).

W zakresie powodów (przesłanek) dających podstawę do wygaśnięcia mandatu wójta, przepis ten wyróżnia dwie różne sytuacje:

- taką mianowicie, gdy zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże skutek

w postaci wygaśnięcia mandatu następują w trakcie kadencji (wykonywania mandatu), jak przykładowo: odmowa ślubowania, pisemne zrzeczenie się mandatu, śmierć wójta, czy podjęcie zatrudnienia w administracji rządowej lub podjęcie działalności gospodarczej (sytuacje te reguluje art. 492 § 1) oraz

- drugą polegającą na tym, że wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, bądź prowadził działalność gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, bo zakaz w tym zakresie wprowadzają odrębne przepisy (art. 27 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.). Tę sytuację reguluje art. 492 § 4 k.w.

Rozróżnienie tych dwóch stanów faktycznych jest o tyle istotne, że

w zależności od tego, kiedy ziści się przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta, ustawodawca powierzył stwierdzenie wygaśnięcia mandatu albo radzie i komisarzowi, bądź też wyłącznie radzie. Analiza treści art. 492 k.w., systematyka poszczególnych jednostek redakcyjnych zawartych w tym przepisie, a także chronologia przewidzianych w nim zdarzeń wywołujących określony skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu (w pierwszej kolejności wójt musi sprawować mandat, a dopiero wówczas – po jego objęciu – może zaistnieć przesłanka powodująca jego wygaśnięcie), świadczy - w ocenie Sądu - o tym, że podział kompetencji pomiędzy radę i komisarza następuje wyłącznie wtedy, gdy wymienione w art. 492 § 1 k.w. zdarzenia stanowiące przesłanki wygaśnięcia mandatu, nastąpią po wyborze wójta (np. komisarz wyborczy będzie organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, gdy zatrudnienie w administracji rządowej wójt podejmie już po złożeniu ślubowania, łamiąc w ten sposób zakaz ustanowiony w art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Jeśli natomiast wójt nie zrzeknie się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 m-cy, o jakim mowa w art. 492 § 3, (a więc jeśli wykonywał te funkcje jeszcze przed wyborem) właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie rada gminy. Stanowi o tym art. 492 § 5 kw.

Za taką interpretacją powołanych przepisów świadczą następujące argumenty.

Zróżnicowanie w zakresie określenia podmiotów upoważnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (rada oraz komisarz) wprowadziła ustawa

z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011.217.128). Jak czytamy w uzasadnieniu projektu tej ustawy, założeniem prawodawcy było skrócenie okresu między zaistnieniem przesłanki wygaśnięcia mandatu a stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu, gdyż w praktyce procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – wcześniej zastrzeżona wyłącznie do kompetencji rady gminy – może trwać wiele miesięcy. W nowelizacji Kodeksu wyborczego z 31 sierpnia 2011 r. ustawodawca założył, że w przypadku, gdy wygaśnięcie mandatu jest urzędowo potwierdzone stosownym dokumentem (np. aktem zgonu, prawomocnym wyrokiem sądowym, orzeczeniem niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji) bądź nie budzi wątpliwości (np. pisemne zrzeczenie się mandatu), podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie komisarz wyborczy. Celem tej zmiany było, jak już zostało powiedziane, uproszczenie procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu poprzez zapewnienie szybkiej reakcji komisarza wyborczego w razie zaistnienia nie budzących wątpliwości i udokumentowanych przesłanek, powodujących wygaśnięcie mandatu wójta. Tę szybką reakcję zapewnia m.in. 14-dniowy termin wydania przez Komisarza Wyborczego postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, liczony od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Kolejną zmianę w zakresie właściwości organów wprowadziła ustawa z 11 lipca 2014 r., zmieniająca Kodeks wyborczy z dniem 26 sierpnia 2014 r. (Dz. U. 2014.1072). Oprócz dotychczasowych kompetencji w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, ustawodawca zastrzegł dla komisarza wyborczego także upoważnienie do stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu w przypadkach przewidzianych w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem m.in. w sytuacji złamania zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej. W uzasadnieniu projektu tej ustawy podniesiono, że "dotychczas, w przypadku gdy wójt obejmie w trakcie sprawowania mandatu funkcje wymienione w art. 27 ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (funkcja wójta lub jego zastępcy w innej gminie, członkostwo w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta, zatrudnienie w administracji rządowej, mandat posła lub senatora), to stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu należy do rady gminy. Proponuje się by wygaśnięcie mandatu w tym zakresie stwierdzał komisarz wyborczy."

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, założenie ustawodawcy zostało zatem wyraźnie wypowiedziane w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej k.w. z 11 lipca 2014 r. Komisarz Wyborczy przejął kompetencje rady, co do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 ustawy

o samorządzie gminnym, ale tylko wówczas, gdy wójt obejmie funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5, w trakcie sprawowania mandatu.

Odnosząc się do wątpliwości, czy uprawnione jest sięganie do uzasadnienia projektu ustawy w sytuacji, gdy z treści odnośnych przepisów prawa wynika rozstrzygnięcie sprawy, które to literalne brzmienie przepisów przesądza o treści praw i obowiązków adresatów zawartych w tych przepisach norm, Sąd zauważa, że tzw. wykładnia autentyczna, pochodząca od organu stanowiącego dane normy prawne (np. wyrażona w uzasadnieniu projektu danego aktu prawnego), może mieć charakter jedynie pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie. Nie może prowadzić do konsekwencji w postaci związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sporu, w szczególności gdy pozostaje ona w sprzeczności z literalnym brzmieniem interpretowanej normy. To wyłącznie wyrażona przez normodawcę treść aktu prawnego ma znaczenie wiążące dla jego adresatów, nie zaś nieznajdująca takiego zewnętrznego wyrazu w treści normy prawnej wola, zamiar lub intencje normodawcy. Do wiążącej wykładni w danej sprawie uprawniony jest więc wyłącznie organ stosujący prawo, który powinien w sposób wyznaczony przez przepisy obowiązujące rozstrzygnąć dane zagadnienie prawne przez orzeczenie, jakie konsekwencje prawne wiąże z określonymi faktami. Sięganie więc do uzasadnienia projektu ustawy, a więc do wykładni autentycznej, uzasadnione jest dopiero wtedy, gdy językowa, czy funkcjonalna wykładnia danej normy nie przynosi zadawalających rezultatów. W ocenie Sądu jednak, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co wynika z przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu, obszernych rozważań. Dlatego uzasadnione było w sprawie sięgnięcie do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej k.w. z 11 lipca 2014 r., w celu prawidłowego wyłożenia przepisów budzących istotne wątpliwości i będących przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Przy rozstrzyganiu sprawy należało również zwrócić uwagę, że pod pojęciem "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach", użytym w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., prawodawca rozumie sytuacje określone jedynie w dwóch ustawach:

- o samorządzie gminnym oraz

- o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

W pierwszej z wymienionych ustaw zakazy, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 zawiera art. 27, zaś w drugiej – przepis art. 4 w zw. z art. 2 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że pod pojęciem "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określonej

w odrębnych przepisach", ustawodawca rozumie tylko i wyłącznie zapisy zawarte

w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Określenie to użyte zostało w art. 492 § 1 pkt 5, ale odniesienie do niego zawierają inne jednostki redakcyjne art. 492,

a mianowicie § 2, § 2a, § 4 i § 5. W każdej z nich pojęcie "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określonej w odrębnych przepisach" należy rozumieć tak samo, czyli jako zaistnienie powodów z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 492 § 4 k.w. jest natomiast uregulowaniem szczególnym w stosunku do § 1, odnoszącym się do sytuacji, w której funkcje, których z mandatem wójta prawo zabrania łączyć, wójt pełnił jeszcze przed wyborem.

Przedstawione wyżej rozumienie przepisu art. 492 § 1 kodeksu wyborczego, jako normy określającej przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta materializujące się

z istoty rzeczy po objęciu mandatu, zaprezentował Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12, w którym przedmiotem oceny Sądu Konstytucyjnego był przepis art. 492 § 1 pkt 6 k.w. rozumiany w ten sposób – jak wynika z sentencji tego wyroku - że dotyczy orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego po nabyciu mandatu wójta. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta wymienione w art. 492 § 1 k.w. mogą zaistnieć dopiero po nabyciu mandatu wójta, a zatem po wyborze danej osoby na to stanowisko. Nie ma wątpliwości, że dopiero po nabyciu mandatu wójta mogą zaistnieć przesłanki jego wygaśnięcia wskazane w art. 492 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 i 10 k.w., czyli odmowa złożenia ślubowania przez wybranego wójta, niezłożenie przez niego w terminie oświadczenia majątkowego, pisemne zrzeczenie się przez niego mandatu, naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach, odwołanie wójta w drodze referendum oraz w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zmiany w podziale terytorium, o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3 k.w. Podobnie śmierć wójta może uzasadniać wygaśnięcie jego mandatu, jeśli nastąpiła po nabyciu tego mandatu. Jeśli kandydat na wójta umarł przed dniem wyborów, to zgodnie z art. 483 k.w. zostaje skreślony przez komisję wyborczą z listy kandydatów, a tym samym nie można w ogóle mówić o jego mandacie. (...) Również dwie ostatnie ujęte w art. 492 § 1 k.w. przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, tj. utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów, nie mogą zaistnieć przed dniem wyborów. Zgodnie bowiem z art. 483 § 1 k.w. kandydat na wójta, który utracił prawo wybieralności przed dniem wyborów, zostaje skreślony z listy kandydatów przez gminną komisję wyborczą. (...) Natomiast druga przesłanka w postaci braku prawa wybieralności w dniu wyborów musi istnieć "w dniu wyborów", a zatem w dniu, w którym dana osoba nabywa mandat. Nie można więc uznać, że jest to przykład okoliczności, która jeśli zaistnieje przed dniem wyborów, to skutkuje wygaśnięciem mandatu. Podsumowując powyższe, Trybunał stwierdził, że wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, o których mowa w art. 492 § 1 k.w., muszą zaistnieć po nabyciu tego mandatu, czyli po dniu wyborów. Żadna z tych przesłanek (...), o ile zaistnieje przed dniem wyborów, nie uzasadnia wszczęcia procedury wygaszenia mandatu wójta."

Także autor zdania odrębnego do tego wyroku, pomimo braku aprobaty dla przedstawionego wyżej poglądu, że wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu, wymienione w art. 492 § 1 kodeksu wyborczego, mogą "zaistnieć" dopiero po objęciu mandatu (czyli po wyborze wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na dane stanowisko), wyraził stanowisko, że "twierdzenie to jest prawdziwe jedynie

w odniesieniu do tych okoliczności wymienionych w zaskarżonym przepisie, które

z racji swojej natury mogą wystąpić tylko po objęciu mandatu, bo bezpośrednio wiążą się z jego nabyciem (np. odmowa złożenia ślubowania, zrzeczenie się mandatu, odwołanie, "likwidacja stanowiska" w związku ze zmianami w podziale terytorialnym - art. 492 § 1 pkt 1, 3, 8, 9 i 10 kodeksu wyborczego) lub wynikającymi z niego szczegółowymi obowiązkami (niezłożenie oświadczenia majątkowego, naruszenie zasady incompatibilitas - art. 492 § 1 pkt 2 i 5 kodeksu wyborczego)."

Nawiązując do realiów niniejszej sprawy podkreślić należy, że - w ocenie Sądu - rozróżnienie dwóch różnych sytuacji, w których urzeczywistniają się przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu wójta (a więc po objęciu mandatu – w przypadkach określonych w art. 492 § 1 pkt 5, bądź jeszcze przed aktem wyboru - w sytuacji z art. 492 § 4 k.w.), determinuje kompetencje organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis art. 492 § 2a kodeksu wyborczego określając kompetencję komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta nawiązuje bowiem do art. 492 § 1 pkt 5 k.w., rozumianego jako wystąpienie określonego zdarzenia (w tym przypadku podjęcia zatrudnienia w administracji rządowej) już po objęciu mandatu przez wójta.

O ile art. 492 § 1, oraz art. 492 § 4 k.w., są przepisami prawa materialnego (określają bowiem zdarzenia, z zaistnieniem których kodeks wyborczy łączy skutek

w postaci wygaśnięcia mandatu), to pozostałe przepisy zawarte w art. 492 § 2, § 2a

i § 5 stanowią normy kompetencyjne, zawierające upoważnienie dla rady i komisarza do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie zaistnienia wymienionych w tych przepisach sytuacji.

Okoliczność ta ma takie znaczenie, że nowelizacja z 11 lipca 2014 r. dotyczyła zmian właśnie norm kompetencyjnych zawartych w art. 492 § 2 i 2a. Gdyby wolą prawodawcy było wprowadzenie kompetencji komisarza wyborczego także do przypadków regulowanych normą kompetencyjną zawartą w art. 492 § 5 tzn. wtedy, gdy wójt przed wyborem wykonywał funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 i nie zrzekł się ich w ciągu 3 miesięcy po złożeniu ślubowania, zastrzegłby to przy okazji tej właśnie nowelizacji. Zastosowałby wówczas ten sam zabieg legislacyjny, co w art. 492 § 2a (poprzez zastrzeżenie, że kompetencja rady nie dotyczy powodów z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym) bądź w ogóle wykreśliłby z treści art. 492 § 5 słowa "niezrzeczenia się funkcji". Pozostawienie art 492 § 5 k.w. w niezmienionym brzmieniu, w powiązaniu z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej kodeks wyborczy z 2014 r., świadczy o tym, że zamysłem ustawodawcy było pozostawienie w kompetencji rady przypadków stwierdzenia wygaśnięcia mandatu określonych w art. 492 § 5, a więc takich, kiedy wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję (np. był zatrudniony w administracji rządowej) i nie zrzekł się jej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Przyjęcie stanowiska przedstawionego w piśmie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 14 września 2016r. dołączonym do akt administracyjnych, że wolą ustawodawcy było przekazanie komisarzowi wyborczemu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w sytuacjach określonych art. 27 ustawy o samorządzie gminnym bez względu na to, czy – odnosząc się już konkretnie do realiów sprawy – wójt podjął zatrudnienie w administracji rządowej w trakcie kadencji czy też był zatrudniony w administracji rządowej przed dniem wyborów - musiałoby prowadzić do zaakceptowania stanowiska, że przepis art. 492 § 5 w zakresie, w jakim mówi o niezrzeczeniu się funkcji, oddając kompetencję do wygaśnięcia mandatu wójta

w sytuacji opisanej w tym przepisie radzie gminy – jest zapisem martwym i że faktu tego nie dostrzegł ustawodawca nowelizując k.w. w roku 2014. Takie stanowisko przeczy zasadzie racjonalnej legislacji, tym bardziej, że pozostawienie art. 492 § 5

w aktualnym brzmieniu odpowiada celowi, jakiemu służyło powierzenie komisarzowi wyborczemu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jedynie w przypadkach udokumentowanych i nie wymagających wyjaśnień, oraz zapewnieniu szybkiej reakcji komisarza, bo w terminie 14 dni od daty wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przepisy art. 492 § 4 i 5 k.w. normują bowiem sytuację odmienną od przewidzianej w art. 492 § 1, do której nawiązują normy kompetencyjne z art. 492 § 2 i § 2a: dotyczą one wprawdzie tej samej przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta - określonej w pkt 5 art. 492 § 1 - ale realizującej się w innych okolicznościach. Tym samym oba te przepisy stanowią uregulowania o charakterze szczególnym, także w zakresie rozwiązań odnoszących się do kompetencji organu uprawnionego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta.

Odnosząc się do argumentacji zawartej we wspomnianym piśmie Państwowej Komisji Wyborczej z 14 września 2016 r. dotyczącej ratio legis przeniesienia kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z rady gminy na komisarza wyborczego, którym miało być między innymi umożliwienie szybkiego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez organ jednoosobowy w przypadku wyłącznie tych przesłanek, których zajście nie jest kwestią ocenną, ani nie wymaga wyjaśnień (którą to argumentację podzielił Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę i na rozprawie), należy zauważyć, że okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza ujawniony spór co do oceny zaistnienia zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, tj. tego, czy w przypadku L.K. można mówić o jego zatrudnieniu w administracji rządowej w rozumieniu art. 492 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 27 pkt 3 u.s.g. przemawiają za tym, że oceniana w sprawie przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta, nie ma charakteru prostej, ani nie wymagającej oceny, czy wyjaśnień. Przemawia to dodatkowo za kompetencją rady gminy do stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta w razie zaistnienia takiej przesłanki.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 492 § 2a k.w., wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 5 - w zakresie powodów wskazanych

w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdza komisarz wyborczy w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro zatem termin stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta liczony jest od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a tą jest – jak w niniejszej sprawie – naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, to początek biegu tego terminu również powinien przypadać na okres po rozpoczęciu kadencji wójta. Z oczywistych powodów zatrudnienie w administracji rządowej kandydata na wójta nie mogłoby uruchomić biegu 14-dniowego terminu stwierdzenia przez komisarza wyborczego przyczyny wygaśnięcia mandatu. Nie może on również rozpocząć swojego biegu w dniu wyborów, gdyż w art. 492 § 4 k.w. ustawodawca przewidział możliwość łączenia obu funkcji jeszcze przez trzy miesiące od dnia złożenia przez wójta ślubowania. Dopiero po upływie tego okresu występuje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 492 § 5 k.w., co jednak należy - zgodnie z tym przepisem – do kompetencji rady gminy, nie zaś komisarza wyborczego.

Z przedstawionych powyżej powodów Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy, tj. takim, w którym skarżący był zatrudniony w jednostce, uznanej przez Komisarza Wyborczego za administrację rządową, organem właściwym do oceny, czy zaszły przesłanki wygaśnięcia jego mandatu, jest rada gminy na podstawie art. 492 § 5 k.w.

Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd miał na uwadze, że postępowanie przed komisarzem wyborczym, o jakim mowa w art. 492 k.w., jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kpa, co z kolei ma wpływ na określenie podstawy prawnej orzekania przez sąd administracyjny. Mając na uwadze, że sprawa nie dotyczyła skargi na akt lub czynność wymienione w art. 145-148 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przyjęcie przez Sąd poglądu, że orzekał organ niewłaściwy wyłącza zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. w części dotyczącej zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w skardze dotyczących oceny, czy zatrudnienie L.K. w Nadleśnictwie Ruda Maleniecka na stanowisku Komendanta Straży Leśnej, może być uznane za zatrudnienie w administracji rządowej w rozumieniu art. 492 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 27 pkt 3 u.s.g. oraz czy w czasie korzystania z urlopu bezpłatnego skarżący pozostaje w zatrudnieniu w rozumieniu art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśnić należy, że przyjęcie przez Sąd, że w sprawie orzekał organ niewłaściwy powoduje, że przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być objęta merytoryczna treść zaskarżonego postanowienia we wskazanym zakresie, tym bardziej, że poza powołaniem przepisów prawa, nie zawiera ono uzasadnienia. Wprawdzie stanowisko Komisarza Wyborczego w kwestii zastosowania do stanu faktycznego sprawy przesłanki wygaśnięcia mandatu z art. 492 § 1 pkt 5 k.w. zostało wyrażone w odpowiedzi na skargę, wraz z przedstawieniem szerokiej argumentacji prawnej, jednak przedmiotem osądu w niniejszej sprawie, jest sam akt podjęty przez właściwy organ wraz z procesem stosowania prawa, w tym także jego wykładni, w określonych okolicznościach faktycznych. Zaprezentowanie argumentacji, jaka legła u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia podjętego przez organ, którego orzeczenia poddane są kontroli sądowej, jest niezbędne z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych i realizacji przez nie ustawowych funkcji kontrolnych. Zaprezentowanie tej argumentacji jest konieczne zwłaszcza wówczas, gdy stosowane są przepisy prawa zawierające normy niedookreślone, ocenne, nie mające definicji ustawowych bądź budzące spory orzecznicze i doktrynalne. Do takich należy niewątpliwie pojęcie zatrudnienia w administracji rządowej, o jakim mowa w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Także wówczas, gdy orzeczenie organu dotyczy praw podmiotowych zagwarantowanych konstytucyjnie, organ stosujący prawo winien wskazać stronie motywy powziętego rozstrzygnięcia zawierające pełną informację w zakresie jej sytuacji procesowej jak i materialnoprawnej. Taka powinność wpisuje się w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i stanowi wyraz jawności działania władzy publicznej.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego – 480 zł obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015r., poz. 1804) oraz 17 zł stanowiące opłatę skarbową od dokumentu złożonego w sprawie pełnomocnictwa.