II SA/Gl 1443/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-27	
Data wpływu	2025-11-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Artur Żurawik /przewodniczący/
Krzysztof Nowak	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Ewidencja gruntów	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1151; art. 20, art. 24; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2026 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr GKII.7221.61.2025 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 sierpnia 2025 r., nr GKII.7221.61.2025 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "Organ I instancji") z 11 lipca 2025 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Starosta odmówił wprowadzenia zmiany podmiotowej w operacie ewidencji gruntów i budynków do działek położonych w gminie B., obręb B., oznaczonych numerami [...] i [...] w zakresie ujawnienia władającego na zasadach samoistnego posiadania.

Podstawę prawną decyzji z 11 lipca 2025 r. stanowiły przepisy art. 104 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") oraz art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwszy i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.; dalej "p.g.i.k.").

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że S. S. (dalej "Skarżąca") wniosła o ujawnienie jej w ewidencji gruntów i budynków jako osoby władającej na zasadach posiadacza samoistnego do nieruchomości położonej w gminie B., obręb B. przy ul. [...], składającej się z działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Skarżąca w toku postępowania dołączyła kopie decyzji podatkowych za lata 2019 – 2024. Wyjaśniła także, że od około 30 lat opłaca podatek od nieruchomości składającej się z działki nr [...], która jest przyznana na zasadzie wieczystego użytkowania przez Urząd Gminy B. W toku postępowania Starosta przeprowadził oględziny działek z udziałem Skarżącej i stwierdził, że działka nr [...] jest nieogrodzona, zaś wzdłuż jednej z granic działki nr [...] ciągnie się kawałek ogrodzenia. Obie działki nie noszą śladów żadnych upraw ani pielęgnacji. W chwili oględzin na obu działkach znajdowała się świeżo skoszona trawa oraz pozostałości po wykarczowaniu w postaci ściętych gałęzi drzew. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy B. o udzielenie informacji na jakiej podstawie Skarżąca rozpoczęła opłacać podatek od nieruchomości. Organ ten wskazał, że o takie informacje może wystąpić jedynie podatnik. Starosta zwrócił się także do właścicieli działek sąsiadujących z działkami nr [...] i [...] o udzielenie informacji na temat stanu ich utrzymania oraz osób tymi działkami zajmującymi się, ale nie uzyskał żadnych informacji. Zgromadzone dowody nie pozwalają na uwzględnienie wniosku Skarżącej. Działki te jako działki niezabudowane nie noszą śladów jakiejkolwiek uprawy, a ze stanu jaki zaobserwowano podczas oględzin wynika, że karczowanie i koszenie zostało wykonane wyłącznie na potrzeby oględzin, tuż przed ich terminem.

W odwołaniu od decyzji Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych w postaci niezasadnego przyjęcia, że nie jest samoistnym posiadaczem działek. Wskazała na ustalenia dokonane podczas oględzin, które jej zdaniem w pełni dowodzą, że włada działkami jako ich samoistny posiadacz z wyłączeniem innych osób.

Zaskarżoną decyzją Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji, uznając odwołanie za niezasadne.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania, a następnie wskazano na regulacje prawne, które znalazły zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta podjął szerokie czynności wyjaśniające. Wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku o oświadczenia i dowody potwierdzające sposób korzystania z działek i wyłączność władania, wystąpił do sąsiadów o informacje co do faktycznego użytkowania, zwrócił się do Wójta Gminy B. o dokumenty podatkowe, a także przeprowadził oględziny. W toku tych czynności nie pozyskano dokumentów źródłowych ani wiarygodnych, obiektywnie weryfikowalnych oświadczeń osób trzecich, które potwierdzałyby długotrwałe i jawne władanie przez Skarżącą ww. działkami jak właściciel. Stwierdzenie doraźnych, incydentalnych czynności porządkowych w trakcie oględzin nie pozostaje w kolizji z oceną, że brak jest utrwalonych przejawów stałej pielęgnacji i zagospodarowania świadczących o samoistnym posiadaniu. Sam fakt uiszczania podatku od nieruchomości – abstrahując od tego, że nie został wykazany dokumentami w sposób pozwalający na przypisanie go określonym działkom i podmiotowi w wymaganym okresie – nie przesądza o charakterze posiadania i nie stanowi samodzielnej podstawy ujawnienia władania w ewidencji. Na marginesie należy zauważyć, że dla działek nr [...] i [...] historycznie ujawnieni są inni władający. Wniosek strony zmierzał do wpisania jej jako władającej "na wyłączność", przy jednoczesnym braku wykazania podstaw do wyeliminowania dotychczas ujawnionych podmiotów oraz braku obiektywnych dowodów, że to Skarżąca faktycznie sprawuje samodzielne i wyłączne władztwo.

Pismem z 20 września 2025 r. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Organu odwoławczego. Skarżąca zarzuciła:

1) błąd w ustaleniach faktycznych w postaci niezasadnego przyjęcia, że nie jest samoistnym posiadaczem działek objętych wnioskiem, podczas gdy postępowanie dowodowe wskazuje, że jest samoistnym posiadaczem wskazanego gruntu;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 336 kodeksu cywilnego w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 24 ust. 2b p.g.i.k. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla stwierdzenia posiadania samoistnego konieczne jest wykazanie trwałego zagospodarowania działek, ich ogrodzenia lub ponoszenia nakładów inwestycyjnych, podczas gdy o posiadaniu samoistnym decyduje faktyczne, jawne i ciągłe władztwo nad nieruchomością w sposób odpowiadający właścicielowi;

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego;

- art. 9 k.p.a. przez nieudzielenie stronie należytej pomocy w gromadzeniu materiału dowodowego i przerzucenie na nią ciężaru dowodowego niemożliwego do wykonania;

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów z dokumentów podatkowych oraz nie uwzględnienie faktu wieloletniego ponoszenia przez Skarżącą ciężarów publicznych jako przejawów faktycznego władania nieruchomością;

4) naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 k.p.a.) i przyjęcie, że czynności wykonywane przez Skarżącą (koszenie, porządkowanie, usuwanie samosiejek) miały charakter incydentalny, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, że miało to charakter incydentalny;

5) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej, skutkujący odmową uznania wieloletniego, jawnego posiadania i regularnego uiszczania podatku od nieruchomości jako przejawu faktycznego władania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz zobowiązanie organu do ujawnienia jej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako osoby władającej działkami nr [...] i [...] położonych w obrębie B., gminie B. na zasadach posiadacza samoistnego. Nadto o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła szczegółowo przebieg sprawy oraz podała argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji nie naruszają bowiem prawa materialnego, nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności ani nie uchybiają regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej "p.p.s.a."), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Na wstępie należy przywołać przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei z przepisu art. 24 ust. 2b p.g.i.k. wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje albo w drodze czynności materialno-technicznej (w przypadkach enumeratywnie wymienionych w lit. a do lit. h) albo w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może dotyczyć danych podmiotów władających gruntami. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się oprócz właścicieli także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości - w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (lit. a), a także osoby lub inne podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania - w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli (lit. b). Ewidencja obejmuje dane dotyczące m. in. właścicieli albo samoistnych posiadaczy, opisu prawa własności lub stanu posiadania tych osób oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, daty nabycia tego prawa oraz informacji o dokumentach, które stanowiły podstawę opisu prawa własności albo stanu posiadania (§ 11 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie"). Przy czym przez samoistnego posiadacza należy rozumieć osobę lub podmiot władający gruntem na zasadach samoistnego posiadania (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie aktualizacji danych zostało wszczęte na wniosek Skarżącej (art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k.), prowadzone było w trybie postępowania administracyjnego i zakończyło się wydaniem decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2c p.g.i.k). Tym samym zarówno wszczęcie postępowania, jego prowadzenie i prawna forma działania organów administracji są zgodne z zacytowanymi wyżej ustawowymi zasadami. Zgodnie z wpisami w ewidencji gruntów i budynków, działki nr [...] i [...] nie mają ustalonego właściciela, a pozostają we władaniu osób trzecich na zasadach samoistnego posiadania. Zatem spełnione zostały warunki ustawowe dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji, wynikające z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k.

Pojęcie posiadania samoistnego nie jest zdefiniowane w przepisach materialnych regulujących kwestie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.c.") posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Uprawnienia właściciela zostały określone w art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Z powyższego wynika, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków co do osoby, która włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania, wiąże się z koniecznością ustalenia przez właściwy organ, czy osoba ta jest posiadaczem i czy posiadanie to odbywa się na zasadach samoistnego posiadania. Starosta zobowiązany jest więc do dokonania ustaleń faktycznych przez pryzmat art. 336 w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k. W orzecznictwie podkreśla się, że fakt władania gruntem przez daną osobę musi być w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego bezsporny. Bezsporność ta wystąpi, gdy władanie gruntem będzie trwałe, będzie miało czytelny zakres, będzie się wiązało z pozostawaniem przez przedmiot władania w stałej dyspozycji władającego (lub władających) z wyłączeniem innych podmiotów, będzie ponadto w dostateczny sposób zamanifestowane na zewnątrz (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1340/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 stycznia 2021 r., III SA/Łd 534/20 - opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Zdaniem Sądu, organy wywiązały się z obowiązku prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego. Organy dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej załatwienia, zgodnie z wymogami k.p.a. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Decyzje zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, organy trafnie uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej, gdyż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżąca faktycznie władała działkami nr [...] i [...] jak właściciel.

W ocenie Sądu, Skarżąca nie wykazała faktu władania działkami nr [...] i [...] na zasadach samoistnego posiadania. Skarżąca podnosiła, że opłaca podatek rolny od tych działek od około 30 lat, kosi trawę i dokonuje przycinania samosiejek. Na poparcie swoich twierdzeń Skarżąca przedłożyła kopie decyzji podatkowych za ostatnie 5 lat. Skarżąca – pomimo, że była wzywana przez Organ I instancji do uzupełnienia wniosku o oświadczenia i dowody potwierdzające sposób korzystania z działek – nie zaoferowała żadnych dodatkowych dowodów. Także na etapie postępowania odwoławczego Skarżąca nie przedstawiła dodatkowego materiału dowodowego.

Przedłożone decyzje podatkowe nie stanowią dostatecznego dowodu na okoliczność władania działkami na zasadach samoistnego posiadania. Decyzje te dotyczą tylko kilku ostatnich lat. Z wniosku Skarżącej z 1 października 2024 r. wynika zaś, że "działka [...] graniczy z działką o numerze ewidencyjnym [...] i jest przyznana na zasadzie wieczystego użytkowania przez Urząd Gminy B." na rzecz Skarżącej. Zauważyć przy tym należy, że Skarżąca mogła przedłożyć kopie złożonych przez siebie deklaracji podatkowych dotyczących spornych działek. Z możliwości tej Skarżąca nie skorzystała. Samo opłacanie podatku nie przesądza w sposób automatyczny o stanie prawnym czy faktycznym spornych działek. Nie wiadomo także, czy złożone przez Skarżącą deklaracje były weryfikowane przez organ podatkowy pod względem zgodności ze stanem faktycznym.

Wskazywane przez Skarżącą czynności, tj. koszenie trawy i usuwanie samosiejek także automatycznie nie przesądzają, że Skarżąca włada działkami jak właściciel. Z protokołu oględzin i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika, że na spornych działkach w dniu oględzin znajdowała się świeżo skoszona trawa i pozostałości po wykarczowaniu samosiejek. Działka nr [...] nie nosiła śladów upraw, nie była ogrodzona. Działka nr [...] nie nosiła śladów upraw, była częściowo ogrodzona wzdłuż jednej z granic. Sąd zgadza się z oceną dowodu z oględzin działek, a dokonaną przez organy. Sporne działki nie nosiły śladów zagospodarowania, regularnej pielęgnacji, czynienia na nie nakładów czy pobierania pożytków. Doraźne, incydentalne czynności porządkowe nie potwierdzają, że Skarżąca jest osobą władającą działkami jako samoistny posiadacz.

Starosta nie poprzestał na oświadczeniu Skarżącej, że włada ona działkami jak właściciel, lecz przeprowadził stosowne czynności wyjaśniające. Organ I instancji wystąpił do właścicieli sąsiednich nieruchomości o udzielenie informacji co do faktycznego użytkowania działek, zwrócił się do Wójta Gminy B. o dokumenty podatkowe, a także przeprowadził oględziny nieruchomości. W toku tych czynności nie udało się pozyskać żadnych dokumentów źródłowych ani obiektywnie weryfikowalnych oświadczeń osób trzecich, które potwierdzałyby władanie działkami nr [...] i [...] przez Skarżącą jak właściciel. Jednakże skoro to Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ujawnienie jej osoby w ewidencji gruntów i budynków jako posiadacza samoistnego to na niej spoczywał ciężar wykazania w sposób bezsporny faktu władania działkami jak właściciel. Ciążąca na organach administracji powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony zainteresowanej oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1711/17, opubl. w CBOSA). Na stronie postępowania administracyjnego ciąży w szczególności obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r., II OSK 1452/20, opubl. w CBOSA). Strona postępowania powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Strona powinna także przedłożyć dowody, gdy ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli.

Nadto należy zauważyć, że wniosek Skarżącej mógł być uwzględniony jedynie poprzez wykreślenie z ewidencji osób trzecich, co wymagałoby uprzedniego wykazania, iż osoby te nie władają spornymi działkami jako samoistni posiadacze. Skarżąca tej okoliczności nie dowiodła.

Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje są niezgodne z prawem (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.