Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Kierownika Centrum Integracji Społecznej w Nysie z dnia 9 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Centrum Integracji Społecznej w Nysie na rzecz A. T. kwotę 23,40 (dwadzieścia trzy i 40/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kierownik Centrum Integracji Społecznej w Nysie (dalej także CIS) decyzją z dnia 9 sierpnia 2017 r., podjętą na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1828) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. 125, dalej K.p.a.) orzekł o zaprzestaniu z dniem 9 sierpnia 2017 r. realizacji Indywidualnego Programu Socjalnego zawartego dnia 27 marca 2017 r. z A. T.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że dnia 27 marca 2017 r. został zawarty z A. T. Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego do dnia 26 marca 2018 r. Jednakże w czasie obowiązywania Programu nastąpiło naruszanie postanowień Programu przez jego uczestnika w stopniu uniemożliwiającym dalszą jego realizację.

W tym kontekście wskazano, że A. T. stawiał się na zajęcia reintegracji społecznej i zawodowej w stanie po spożyciu alkoholu. Zdarzenie takie miało miejsce dnia 12 kwietnia 2017 r. oraz 12 maja 2017 r. Przeprowadzone w dniu 12 kwietnia 2017 r. badanie alkomatem elektronicznym wykazało odczyt 0,4 promila alkoholu w wydychanym powietrzu, natomiast dnia 12 maja 2017 r. A. T. nie wyraził zgody na wykonanie badania, przyznając jednakże, że w dniu tym pił alkohol. Organ nadmienił, że A. T. mimo próśb pracowników nie chciał opuścić terenu Centrum, w związku z czym wezwano Policję. Organ zaznaczył, że w obu przypadkach storna nie została dopuszczona do pracy, otrzymując wpis na liście obecności o nieusprawiedliwionej nieobecności.

W dalszej kolejności organ wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2017 r. A. T. znajdował się w grupie osób "atakujących słownie" pracowników CIS, wykonujących obowiązki służbowe, a do dyskusji włączył się również A. T. Ponadto odnotowano, że A. T. nie stawił się w siedzibie CIS w dniach: 4 kwietnia 2017 r., 19 czerwca 2017 r., 27 czerwca 2017 r., 10 lipca 2017 r., 19 lipca 2017 r., oraz 24 lipca 2017 r. Natomiast w dniach od 3 sierpnia do 8 sierpnia 2017 r. nie podjął przydzielonej pracy w warsztacie remontowo-budowlanym i samowolnie opuszczał miejsce pracy.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z Regulaminem Uczestnictwa (Rozdział V § 6 pkt 9 ppkt 1a, ppkt 1b, ppkt 1d, ppkt 1f, ppkt 1g – Zarządzenie Kierownika Centrum Integracji Społecznej w Nysie z dnia 23 czerwca 2016 r.) zarówno:

- stawianie się na zajęcia po spożyciu alkoholu,

- opuszczanie zajęć bez usprawiedliwienia,

- samowolne uchylanie się od zajęć, tj. odstąpienie od zajęć bez żadnych usprawiedliwionych przyczyn,

- niewłaściwy stosunek do przełożonych,

- niewykonywanie poleceń przełożonego

powoduje zaprzestanie realizacji Programu.

W ocenie organu, ziściła się przesłanka zaprzestania realizacji Programu określona w art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, wobec czego Kierownik Centrum Integracji Społecznej w Nysie zobowiązany był wydać decyzję w sprawie zaprzestania realizacji Programu, o czym orzeczono w sentencji decyzji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. T. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przywrócenie do pracy przy pielęgnacji zieleni lub przy sprzątaniu miasta.

W uzasadnieniu zauważył, że dobrowolnie, bez namowy pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, jak i Powiatowego Urzędu Pracy w [...], starał się o przyjęcie do pracy w Centrum. Zaznaczył, że przy zawieraniu kontraktu wyraźnie oświadczył, że zainteresowany jest wyłącznie pracą przy zieleni miejskiej. Wykluczył zajęcia związane z budownictwem, a to z uwagi na przebyty uraz [...]. Dodał, że OPS posiadał informację o jego stanie zdrowia. Wywodził, że z pracy przy zieleni wywiązywał się właściwie, dopiero odmówił wykonywania zadań związanych z robotami budowlanymi, w tym czasie przebywając jedynie w szatni Centrum. Wyjaśnił, że sytuacja taka miała miejsce do dnia 10 sierpnia 2017 r. Zgłaszał się do pracy, a skoro nie wyznaczano mu rejonu zgodnie z zatrudnieniem, pozostawał w szatni, a gdy 11 sierpnia 2017 r. nie było jego nazwiska na liście obecności - zrozumiał, że został zwolniony. Nie zgadza się jednak z zarzutami Kierownika CIS, co do spożywania alkoholu w pracy, zauważając, że sytuacja taka była jednostkowa i wyjątkowa, uzasadniona okolicznościami - (w tym festyn w Ośrodku). Zarzuca, że ustalając stan faktyczny, organ ograniczył się tylko do twierdzeń pracowników, pomijając oświadczenia osób pracujących razem ze skarżącym, szczególnie w okresie od 3 sierpnia do 10 sierpnia 2017 r. Zwrócił uwagę na treść jego wniosku o pracę w Centrum, dołączonego do skierowania OPS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ przedstawił stan faktyczny sprawy, podając, że A. T. zgłosił się do CIS 3 marca 2017 r. w celu wypełnienia kwestionariusza kandydata na uczestnika w tut. Centrum, następnie w dniu 7 marca 2017 r. drogą pocztową zostało dostarczone skierowanie z OPS, po otrzymaniu wszystkich niezbędnych dokumentów A. T. został wysłany do lekarza medycyny pracy tj. 23 marca 2017 r. Organ zauważył, że w orzeczeniu lekarskim nr [...] istnieje zapis o braku przeciwwskazań zdrowotnych wraz ze stwierdzeniem, że jest zdolny do wykonywania pracy na określonym stanowisku, tj.; warsztatu porządkowego, rękodzieła oraz remontowo-budowlanego, pielęgnacji zieleni wraz ze wskazaniem pracy z poziomu "0". Po dostarczeniu przez skarżącego orzeczenia lekarskiego, został stworzony Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego oraz odbyło się szkolenie BMP wraz ze szkoleniami stanowiskowymi, które przeprowadzane są w miarę zapotrzebowania na dany warsztat. Organ odnotował, że A. T. od dnia 27 marca 2017 r. został przydzielony do warsztatu porządkowego, pielęgnacji terenów zielonych, tym samym rozpoczął pracę na ww. stanowisku. Następnie wskazał na obecność w pracy skarżącego pod wpływem alkoholu (notatka służbowa z dniem 12 kwietnia 2017 r. i kolejna notatka z dnia 12 maja 2017 r. dotycząca ponownego stawienia się do pracy w stanie wskazującym na spożycie alkoholu – z zaznaczeniem, że strona nie zgodziła się na badanie alkomatem). Organ zwrócił uwagę na zachowanie strony w dniu 2 sierpnia 2017 r. (pismo z tego dnia sporządzone przez podinspektor Centrum Integracji Społecznej informujące o incydencie z udziałem A. T., który w sposób wulgarny odnosił się do instruktora oraz stosował groźby pod jej adresem, naruszając tym samym Regulamin CIS § 6 pkt 9. ust. 1 ppkt. f- "niewłaściwy stosunek do przełożonych oraz uczestników"). W odpowiedzi na skargę przypomniano także treść notatki służbowej z dnia 3 sierpnia 2017 r., sporządzonej na okoliczność odmowy przez A. T. przekwalifikowania się do warsztatu remontowo-budowlanego, zasłaniającego się stanem zdrowia, co nie pozwalało mu na pracę w ww. warsztacie. Równocześnie organ zaakcentował, że na potwierdzenie swoich argumentów skarżący nie okazał, żadnego zaświadczenia bądź orzeczenia które potwierdzałyby jego stanowisko.

Reasumując, Kierownik CIS podniósł, iż skarga w świetle przedstawionych okoliczności oraz wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego, jest nieuzasadniona, a wydana decyzja jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa.

Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz ponowił argumentację zaprezentowaną w skardze, odnosząc się szczegółowo do każdego z zarzutów organu.

Organ wnosił o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.).

Aktem prawnym regulującym uczestnictwo w programach zatrudnienia socjalnego jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1828), zwana dalej ustawą. Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określa art. 12 i art. 13 ustawy. Stosownie do art. 12 ust. 1 i 4 ustawy, kierownik centrum przyjmuje osobę skierowaną do centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, zwanego dalej programem, w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Uczestnikiem takiego indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego mogą być w szczególności osoby wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy, tj. między innymi: bezdomni, długotrwale bezrobotni, osoby niepełnosprawne, uzależnione od alkoholu, uzależnione od narkotyków lub innych środków odurzających, chorzy psychicznie, którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym.

Stosownie do art. 13 ust. 4 ustawy, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Przepis art. 13 ust. 4a ustawy stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 13 ust. 4b ustawy).

Z przytoczonych przepisów wynika, że zaprzestanie realizacji programu może nastąpić tylko z winy uczestnika lub na skutek dobrowolnego odstąpienia przez uczestnika od realizacji programu.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kierownik powołał przepis art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy dotyczący zaprzestania realizacji programu z powodu: uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację.

Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem właściwa interpretacja przesłanki zaprzestania realizacji programu w postaci uporczywości naruszania postanowień programu przez jego uczestnika. W ocenie Sądu, nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o zaprzestaniu realizacji programu.

Zdarzenia z 12 kwietnia i 12 maja 2017 r. niewątpliwie zakwalifikować należy jako naruszenia postanowień regulaminu, do którego przestrzegania skarżący zobowiązał się podpisując Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego (pkt V ppkt 2 Programu). Regulacja § 6 pkt 7 Regulaminu Uczestnictwa w Centrum Integracji Społecznej w Nysie nakłada na uczestnika Centrum obowiązek poddania się badaniu alkomatem w sytuacji podejrzenia, że znajduje się on pod wpływem alkoholu (a poddania się takiemu badaniu skarżący odmówił 12 maja 2017 r.), zaś zgodnie z § 6 pkt 9) za naruszenie porządku i dyscypliny uważa się stawianie się na zajęcia po spożyciu alkoholu albo spożywanie alkoholu w czasie i w miejscu zajęć (12 kwietnia 2017 r. skarżący uczestniczył w zajęciach w stanie nietrzeźwości). Brak jest jednak podstaw, by stwierdzić, że jego zachowanie nosiło znamiona uporczywości.

Uporczywy – zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) to tyle co "trudny do usunięcia, utrzymujący się długo lub ciągle powtarzający się". Cecha uporczywości pojawia się także w prawie karnym materialnym jako jedno ze znamion czynów zabronionych. Pomocniczo więc można odwołać się do piśmiennictwa tej gałęzi prawa. I tak Grzegorz Łabuda w komentarzu do art. 218 kk w "Kodeksie karnym. Część szczególna. Komentarz" pod redakcją Jacka Giezka, LEX 2014, stwierdza m. in.: "Znamię uporczywości naruszania praw pracownika zakłada dwa elementy: złą wolę sprawcy i długotrwałość jego zachowania. Uporczywość przejawia się w natrętności, sekwencyjności czy powtarzalności zachowań – podobnie jak w przypadku przestępstwa niealimentacji z art. 209, uporczywe jest takie zachowanie, które polega na naruszeniu praw pracownika co najmniej trzy razy."

Zachowaniu skarżącego nie można przypisać cechy uporczywości. Dwukrotne naruszenie postanowień regulaminu w miesięcznym odstępie do takiego wniosku nie upoważnia. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera wprawdzie stwierdzenie, że skarżący od 3 sierpnia do 10 sierpnia 2017 r. nie podjął przydzielonej mu pracy, jednakże w podstawie prawnej skarżonej decyzji nie wskazano art.13 ust. 4 pkt 2 , odnoszącego się do trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum.

Należy zwrócić uwagę, że z notatki służbowej sporządzonej w dniu 3 sierpnia 2017 r. przez pracownika socjalnego CIS w Nysie P. R. wynika, że skarżący odmówił przekwalifikowania i uczestnictwa w warsztacie remontowo-budowlanym, z elementami brukarskimi, nie zaś w ogóle podjęcia pracy do której skierowany był początkowo (praca związana z pielęgnacją zieleni miejskiej). Nie można nie dostrzec, że skarżący w kwestionariuszu rekrutacyjnym kandydata na uczestnika CIS zaznaczył, że oczekuje pracy o charakterze porządkowym, uznając, że istnieją przeciwwskazania do wykonywania pracy z uwagi na przebyty uraz [...] (pkt 7 i 11) i do takiej pracy został skierowany, wykonując ją, jak stwierdził z zadowoleniem.

Nie można nie zauważyć, że pkt IV Programu, określa cele do osiągnięcia w ramach reintegracji społecznej i zawodowej oraz wzmocnienia aktywności społecznej, definiując je jako poprawa jakości życia (cel główny), nabycie umiejętności zawodowych, przekwalifikowanie lub przyuczenie do wykonywania określonych prac, kształtowanie umiejętności pozwalających na pełnienie funkcji społecznych (cele szczegółowe).

Stwierdzenie, iż A. T. naruszył postanowienia Regulaminu Centrum, nie stanowi ustawowej przesłanki do zaprzestania realizacji programu, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy, przesłankę tę może wypełnić tylko uporczywe naruszanie postanowień programu, na który wskazano powyżej.

Dokonując wykładni art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym należy szczególnie mieć na uwadze cele, jakim ma ona służyć. Ustawa ta stwarza szansę na powrót do społeczeństwa osobom, które z różnych powodów znalazły się na marginesie życia społecznego. Wychodzi również naprzeciw postulatom organizacji pozarządowych, które oczekują od państwa większego zaangażowania w aktywizację i edukację środowisk dotkniętych długotrwałym bezrobociem. Ustawa kładzie nacisk na edukację i aktywizację środowisk marginalizowanych zawodowo i społecznie, a także na wspieranie zatrudnienia dla tych grup. Nowa regulacja ma zastosowanie przede wszystkim do osób, które nie posiadają własnych dochodów, a w szczególności osób bezdomnych w procesie wychodzenia z bezdomności, osób uzależnionych od alkoholu w procesie leczenia, osób uzależnionych od narkotyków w procesie leczenia, osób chorych psychicznie, długotrwale bezrobotnych, byłych więźniów oraz uchodźców. Proces powrotu do społeczeństwa takich osób z natury rzeczy napotyka na przeszkody, także leżące po ich stronie i związane z ich cechami charakterologicznymi. Musi to być uwzględniane przez osoby odpowiedzialne za realizację programu. Nie może to oznaczać rzecz jasna pobłażliwości wobec niewłaściwych zachowań uczestników, czy stosowania wobec nich, ze względu na ich cechy charakteru, swoistej "taryfy ulgowej". Konieczne jest jednak uwzględnianie - na każdym etapie realizacji programu - celu, jakiemu ten program ma służyć, a więc podejmowanie wszelkich działań, dających szansę uczestnikowi na powrót do społeczeństwa. Zaprzestanie realizacji programu, jest rozwiązaniem radykalnym, cel ten niweczącym. Jego zastosowanie musi więc być poprzedzone wszechstronnym rozważeniem stanu sprawy – w szczególności tego czy uporczywe naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiają jego dalszą realizację. W sprawie niniejszej Sąd podstaw do takiego wniosku nie znalazł.

Powołanie się przez Kierownika CIS na naruszenie postanowień Programu w odpowiedzi na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, gdyż pozbawia to stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego.

Należy też zauważyć, iż w sentencji decyzji Kierownik powołał art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy, uzasadniając rozstrzygnięcie trwałym opuszczaniem zajęć w Centrum, (przesłanka z art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy). Przesłanki warunkujące wydanie decyzji o zaprzestaniu realizacji programu określone w pkt 1 i pkt 2 ust. 4 art. 13 ustawy, odpowiadają określonym okolicznościom faktycznym zawartym w hipotezie przepisu i należy pamiętać, że przypadki te są rozłączne. Czym innym jest bowiem uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1), a czym innym jest trwałe opuszczanie przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2).

Wydanie decyzji powinno być zawsze poprzedzone ustaleniem, która z przesłanek wskazanych w art. 13 ust. 4 ustawy ma miejsce w stanie faktycznym sprawy. Obowiązkiem kierownika Centrum jest zbadanie, czy doszło do uporczywego naruszania (wielokrotnego, powtarzającego się) przez uczestnika konkretnych postanowień Programu podpisanego z uczestnikiem na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy, uniemożliwiające jego dalszą realizację, czy też miało miejsce trwałe opuszczanie przez uczestnika zajęć w Centrum. Wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim powołaniu podstawy prawnej decyzji, a ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe umotywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ zachował podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Realizacja tego obowiązku powinna następować z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania dowodowego określonych w K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości, ponieważ nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.