II OSK 342/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-07	
Data wpływu	2017-02-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 650/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 30 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA 2019 r., Nr 2, poz. 28	
Tezy
Na rozbudowę obiektu małej architektury – śmietnika usytuowanego na działce będącej w wieczystym (współ-) użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowej, która wykonuje wobec niej zarząd, nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 650/16 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki śmietnika 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] , 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. kwotę 1600 (słownie: jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., którą uchylono w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r. i przekazano sprawę w przedmiocie nakazu rozbiórki śmietnika do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 8 stycznia 2016 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę nieruchomości na skutek której stwierdził, że w części południowo – wschodniej działki nr [...] rozbudowano śmietnik o długości około 6,8 m, szerokości około 3,1 m, wysokości 1,7 m – 2,1 m, przykryty dachem jednospadowym stalowym, ze ścianą południową pełną o grubości 25 cm, wysokości około 2,1 m i długości około 6,8 m, ścianą zachodnią pełną o wysokości około 1,7 m i długości około 3,1 m. W ścianie północnej o wysokości około 1,7 m i długości około 6,8 m zamontowano drzwi z profili stalowych o wymiarach około 1,8 m x 2,1 m. W szczycie śmietnika – ściana wschodnia, zamontowano drugie drzwi z profili stalowych o wymiarach około 1,8m x 2,1 m, dach wykonano w konstrukcji stalowej, wsporniki stalowe o wymiarach około 50 mm x 50 mm, dach jednospadowy w kierunku południowym pokryty jest blachą trapezową. Teren wokół śmietnika utwardzono kostką brukową. Obiekt budowlany rozbudowano w kierunku wschodnim o około 2 m. Teren działki nie jest ogrodzony, a budowa została zakończona.

Na wezwanie organu [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w dniu 26 stycznia 2016 r. przedłożyła inwentaryzację geodezyjną, wypis z rejestru gruntów, odpis zwykły księgi wieczystej oraz z krajowego rejestru sądowego i stosowne oświadczenie. Z powyższych dokumentów wynikało, że Spółdzielnia jest wieczystym współużytkownikiem działki nr [...], na której został rozbudowany obiekt małej architektury – śmietnik. Ponadto organ nadzoru budowlanego ustalił, że Urząd Miejski w Łodzi nie posiada dokumentów związanych z wykonywaniem przedmiotowych robót budowlanych, a dla terenu ww. działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie stwierdził naruszenia przepisów, w tym techniczno – budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie 30 dni wymienionych w nim dokumentów.

Ponieważ w wyznaczonym terminie inwestor ich nie przedłożył, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 K.p.a. nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu małej architektury w miejscu publicznym – śmietnika na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania ww. Spółdzielni – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Analizując przepisy art. 29 ust. 1 pkt 22, art. 3 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że działka nr [...] jest miejscem publicznym, a więc budowa na niej obiektu małej architektury – pergoli śmietnikowej – wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Skutki takiej samowoli należy zatem likwidować w trybie art. 49b ww. ustawy. Jak zwrócił jednak uwagę organ, nałożony nakaz nie spełnia kryterium precyzyjności, gdyż sposób jego sformułowania, bez wskazania wymiarów tej części obiektu, która winna być poddana rozbiórce, świadczy o jego niewykonalności. Z nakazu nie wynika, czy objęto nim całą pergolę śmietnikową, czy też tylko i wyłącznie tę część, o którą była ona rozbudowana. Ponadto, organ I instancji w sposób nieprawidłowy określił obszar analizowany, gdyż z rozstrzygnięcia nie wynika, gdzie objęty nakazem rozbiórki obiekt jest usytuowany. Organ I instancji wskazał jedynie nr ewid. działki i nazwy ulic, a to uniemożliwia zidentyfikowanie tej części obiektu, którą objęto obowiązkiem rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła im naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i art. 105 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że podlegała ona oddaleniu.

Wskazując na podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2 K.p.a.) oraz przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, do czego był zobligowany w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazując na art. 3 pkt 4, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stwierdził, że w sprawie sporną kwestią pozostaje ustalenie, czy rozbudowany śmietnik położony jest w miejscu publicznym. Odwołując się do znaczenia słownikowego oraz wykładni dokonywanej w orzecznictwie tego pojęcia, w ocenie Sądu oznacza ono "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny". Miejscem publicznym jest więc takie miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba, niezidentyfikowanych osób, czyli miejsce ogólnodostępne. Jak podał następnie Sąd przedmiotowy śmietnik jako obiekt małej architektury usytuowany jest na działce nr [...], której właścicielem jest Gmina Miasto Łódź. Jest to teren osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z protokołu oględzin, teren działki nie jest ogrodzony, w części stanowi trawnik. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest to teren ogólnodostępny, czyli miejsce publiczne i nie ma znaczenia, że do samego śmietnika ma dostęp ograniczona liczba osób (mieszkańcy wskazanych bloków wielomieszkaniowych, firma sprzątająca i wywożąca śmieci), bowiem przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wyraźnie odnosi się do terenu, na którym usytuowany jest obiekt małej architektury, a nie do samego obiektu.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zauważył, że sporządzona przed rozbudową spornego obiektu dokumentacja fotograficzna wskazuje wprost, że nie był on zamykany, a zatem miała do niego dostęp nieograniczona ilość osób, także nie będących mieszkańcami osiedla. Skoro zatem obiekt małej architektury (śmietnik) usytuowany jest w miejscu publicznym, to jego rozbudowa wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Nadto Sąd podzielił wątpliwości organu II instancji co do zakresu prowadzonego postępowania. Z akt sprawy nie wynika, czy postępowanie dotyczy legalności budowy śmietnika czy tylko jego rozbudowanej części. Sąd stwierdził też, że nakaz nałożony decyzją winien być sformułowany w sposób precyzyjny, aby adresat takiego rozstrzygnięcia nie miał jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu obowiązku, który winien wykonać.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe rozumienie pojęcia "miejsca publicznego", użytego w tym przepisie, stanowiącym: art. 30 "1.Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art 29 ust 3 i 4: ... 4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych".

Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów pełnomocnictwa oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że korzystanie ze śmietnika, gdy nie był on zamykany przez inne osoby, z naruszeniem praw właściciela śmietnika i z naruszeniem służebności, wbrew woli użytkownika wieczystego działki, nie świadczy o tym, że był on usytuowany wówczas w miejscu publicznym tylko dlatego, że nie był zamykany. Obiekt ten nie był ogólnodostępny, jeżeli przez ogólnodostępność rozumieć korzystanie przez nieograniczoną liczbę niezidentyfikowanych osób w określonym celu, zgodnie z wolą właściciela, czy użytkownika wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Analizując przedstawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, uznać należało go za zasadny. Zauważyć trzeba, że zgodnie z tym przepisem: "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: .... budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych". O ile nie budziło na kanwie niniejszej sprawy wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany – śmietnik jest obiektem małej architektury, to o tyle punkt sporny stanowiło uznanie go za wybudowany w miejscu publicznym. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, co w pierwszej kolejności wymagało odwołania się do jego znaczenia leksykalnego. I tak "miejsce publiczne" oznacza "teren lub pomieszczenie przeznaczone dla wszystkich ludzi, np. ulica, park, teatr" (Słownik języka polskiego PWN - wydanie internetowe: sjp.pwn.pl). Kluczowy dla określenia charakteru analizowanego miejsca jest przymiotnik "publiczny" (łac. publicus), który oznacza "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny (Uniwersalny słownik języka polskiego. PWN. P-Ś. Pod red. prof. S. Dubisza, str. 842, Warszawa 2008). W orzecznictwie przyjmuje się, iż "miejscem publicznym" jest takie miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba, niezidentyfikowanych osób. O tym zatem, czy określone miejsce będzie miało charakter publiczny, decyduje to, czy będzie miała do niej dostęp nieograniczona ilość osób, niezależne od tego komu przysługuje prawo własności. Jak podkreślano, ta ogólna dostępność musi być rozumiana jako obiektywna możliwość, tj. sytuacja, w której każdy, bez konieczności ustanawiania np. stosownych służebności może z takiej nieruchomości (miejsca) korzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1593/06, z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2472/11 oraz z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2929/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzecenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć jednak należy, że znaczenie nadane pojęciu "miejsca publicznego" przez orzecznictwo ukształtowało się zasadniczo na tle nieobowiązującej już regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu jej nadanym przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 443). Uwaga ta jest o tyle istotna, że pojęcie "miejsca publicznego" w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w powyższym brzmieniu oraz w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego mają inny zakres znaczeniowy z uwagi na brzmienie tych przepisów. W przypadku bowiem art. 30 ust. 1 pkt 3 posłużono się pojęciem "innego miejsca publicznego" obok "dróg, ulic, placów, torów kolejowych" i wyłącznie w stosunku do budowy ogrodzeń od strony tych obiektów. Z tych też przyczyn nie ograniczano pojęcia dróg wyłącznie do dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazując, że brzmienie analizowanego przepisu obejmuje również drogi wewnętrzne, o ile można im przypisać charakter "publiczny", a więc nieprywatny, komunalny, czy z uwagi na sposób wykorzystania, tj. połączenie między dwiema drogami tworząc w konsekwencji określony układ komunikacyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2491/15).

Inaczej natomiast wygląda zakres pojęcia "miejsca publicznego" w przypadku zgłoszenia budowy obiektów małej architektury, jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie, bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga: "budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych", a więc w każdym takim miejscu. Powyższy obowiązek nie dotyczy zaś budowy takich obiektów w miejscach prywatnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy miejsce to stanowi własność prywatną osoby fizycznej czy też osoby prawnej, nawet gdy jest używane przez większą grupę osób. Rozróżnienie miejsca publicznego i prywatnego sprowadzać się będzie bowiem do sfery własności państwowej lub komunalnej oraz sposobu wykorzystania takiej działki w celach ogólnospołecznych. Tymczasem wykorzystywanie mienia należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej lub pozostającego w jej wieczystym (współ)użytkowaniu na cele ustawowe lub statutowe, co do którego spółdzielnia wykonuje zarząd jako nieruchomością wspólną, nie powoduje, że traci takie miejsce charakter prywatny. Działka taka, nawet jeżeli ma do niej dostęp szersza grupa osób, nie staje się miejscem publicznym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Tym samym, na rozbudowę obiektu małej architektury – śmietnika usytuowanego na działce będącej w wieczystym (współ-) użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowej, która wykonuje wobec niej zarząd, nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe, podzielić należało postawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż strona skarżąca zasadnie twierdziła, że rozbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie wymagała uprzedniego dokonania zamiaru zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi. Odnotować końcowo należy, że właściwym do rozstrzygnięcia zarysowanego na tle niniejszej sprawie sporu pomiędzy spółdzielniami mieszkalnymi o własność gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, jest sąd powszechny.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że na obecnym etapie postępowania stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy orzekł jak w sentencji.