Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: NSA Marian Wolanin del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 436/23 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 lutego 2023 r., nr SKO.PS/40/318/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE WYROKIEM Z 19 LIPCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ S.G. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W ZAMOŚCIU Z 10 LUTEGO 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;

2) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

3) art. 135 ppsa przez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, że skarżący od 4 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką;

4) art. 151 ppsa przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium decyzją z 10 lutego 2023 r. odmówiło przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ wskazał, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego zasadniczo wynikają z faktu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania z osobą niepełnosprawną i jako takie nie kolidują z pracą zarobkową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na powyższą decyzję, podzielił stanowisko organu odwoławczego. Podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale z uwagi na niemożliwość pogodzenia pracy zarobkowej z czynnościami opiekuńczymi.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.

O ile w rozpoznawanej sprawie – jak podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – nie budzi wątpliwości, że na skarżącym kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że podopieczna skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23).

W konsekwencji powyższego dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22).

W rozpoznawanej sprawie opieka sprawowana przez skarżącego kasacyjnie obejmuje pomoc matce we wstaniu z łóżka, ubranie się, umycie, zrobienie zakupów, sprzątanie, pranie, opłacanie rachunków, umawianie wizyt lekarskich i wykup leków. Sama skarżąca jest osobą względnie samodzielną – porusza się samodzielnie o lasce bądź kuli inwalidzkiej, samodzielnie spożywa posiłki, czesze włosy. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że czynności opiekuńcze co do zasady sprowadzają się do zakresu zwykłych czynności prowadzenia gospodarstwa domowego. Jako takie czynności te nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności mających na celu zapewnienie bieżących środków utrzymania. Sprawowany wymiar opieki nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przy tym podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej wskazującego, że skoro skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu opiekowania się niepełnosprawną matką, to związek taki istnieje. Podejście takie wskazuje wyłącznie na wpółwystępowanie opieki nad niepełnosprawną i rezygnacją z pracy zarobkowej. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił przy tym argumentacji pozwalającej na stwierdzenie, że konieczność podejmowania czynności opiekuńczych koliduje z pracą tak dalece, że niemożliwe jest pogodzenie ze sobą tych czynności.

Odnotować także należy, że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił argumentacji wskazującej na konieczność dokonania odmiennej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy i nie podał przyczyn, z których powodu opieka skarżącego nad niepełnosprawną matką jest na tyle absorbująca, że niemożliwe jest jej wykonywanie przy jednoczesnym kontynuowaniu bądź podjęciu zatrudnienia. Ocena zgromadzonych w sprawie dowodów dokonana przez Kolegium i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jest zatem prawidłowa i nie nosi znamion dowolności.

Z uwagi na powyższe wywody zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa należało uznać za niezasadne.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów opartych na art. 135 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi związanie sądu granicami sprawy uniemożliwiając mu ich przekroczenie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 475/22). Jednocześnie przepis ten umożliwia zastosowanie środków przewidzianych w ustawie nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu, ale także innych aktów wydanych w granicach sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1026/22). Jako taki przepis ten nie może zatem stanowić skutecznej podstawy zarzutu zmierzającego do nieuwzględnienia całości materiału dowodowego czy też pominięcia faktu, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Tak sformułowane zarzuty wobec związania w myśl art. 183 ppsa Naczelnego Sądu Administracyjnego zakresem podstawy zaskarżenia nie mogły przynieść spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Na marginesie powyższego należy jedynie wyjaśnić, że równoległe funkcjonowanie na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazuje, że są to świadczenia o odrębnych celach przyznawane w równych sytuacjach pomimo podobieństwa przesłanek ich przyznania, co powoduje, że świadczenia te nie powinny być przyznawane zamiennie. Stanowisko to zostało uwidocznione m.in. w uzasadnieniu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z którego wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy został ustanowiony jako szczególne świadczenie przeznaczone dla osób, które po zmianie regulacji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego utraciły do niego prawo.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.