Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Karcz Sędziowie Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Brzesko na uchwałę Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 3 czerwca 2025 r. nr X/107/2025 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, drogi powiatowej zlokalizowanej w miejscowościach Brzesko i Okocim – starodroże drogi krajowej nr 75 I.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Powiatu Brzeskiego na rzecz skarżącej Gminy Brzesko 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną uchwałą nr X/107/2025 Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 3 czerwca 2025 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 11 czerwca 2025 r., poz. 3695 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, drogi powiatowej zlokalizowanej w miejscowościach Brzesko i Okocim- starodroże drogi krajowej nr 75 (dalej: "uchwała", "zaskarżona uchwała") pozbawiono kategorii drogi powiatowej drogę powiatową stanowiącą odcinek byłej drogi wojewódzkiej, uprzednio drogi krajowej nr 75, o długości ok. 1,7 km (km 15+241 - 16+943 wg kilometrażu drogi krajowej) od ronda na DK 94 w Brzesku (skrzyżowanie ul. Księdza Jerzego Popiełuszki i Adama Mickiewicza) do włączenia Łącznika Brzeskiego do istniejącego ciągu DK 75 w Okocimiu (§ 1 ust. 1). Wymieniona w ust. 1 droga powiatowa na mocy art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych została zaliczona do kategorii drogi gminnej (§ 1 ust.2).

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 i 1907) w związku z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 i 1222, dalej: "u.d.p.").

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Zarząd Województwa Małopolskiego pismem z 26 lutego 2025 r. poinformował Zarząd Powiatu Brzeskiego o zamiarze przedstawienia pod obrady Sejmiku Województwa Małopolskiego uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka byłej drogi krajowej nr 75, który na skutek oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej (Łącznika Brzeskiego - odcinek drogi od ronda na DK 94 w miejscowości Jasień do drogi krajowej nr 75 w miejscowości Okocim), utracił dotychczasową kategorię i zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie, Sejmik Województwa Małopolskiego w dniu 31 marca 2025 r. podjął uchwałę nr XVI/193/25 w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka byłej drogi krajowej nr 75 (o długości ok. 1,7 km) od ronda na DK 94 w Brzesku (skrzyżowaniu ul. Księdza Jerzego Popiełuszki i Adama Mickiewicza) do włączenia Łącznika Brzeskiego do istniejącego ciągu DK 75 w Okocimiu. Przywołana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 10 kwietnia 2025 r. i weszła w życie z dniem 25 kwietnia 2025 r.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. wynika, że rada powiatu może w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a, a ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. W myśl art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Odcinek drogi powiatowej, o którym mowa powyżej nie spełnia wymogów stawianych drogom powiatowym, określonych w art. 6a ust. 1 u.d.p., ponieważ nie stanowi połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibą gminy oraz siedzib gmin między sobą. Odcinek ten stanowi oddzielny ciąg drogowy, położony w obrębie jednej gminy (gminy Brzesko), mający charakter drogi o znaczeniu lokalnym, i w związku z tym nie ma większego znaczenia w skali powiatu brzeskiego. Odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia go tej kategorii, ma tę samą długość co odcinek byłej drogi wojewódzkiej (uprzednio drogi krajowej nr 75), który na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej. O zamiarze podjęcia w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. uchwały przez Radę Powiatu Brzeskiego, Zarząd Powiatu Brzeskiego poinformował Burmistrza Brzeska pismem z 25 kwietnia 2025 r. (data doręczenia: 25.04.2025 r.).

Zaskarżona uchwała została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Uchwałą z 31 marca 2025 r. Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XVI/193/25, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 10 kwietnia 2025 r. poz. 2472, pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej drogę stanowiącą odcinek byłej drogi wojewódzkiej, uprzednio drogi krajowej nr 75, o długości ok. 1,7 km (km 15+241 - 16+943 wg kilometrażu drogi krajowej) od ronda na DK 94 w Brzesku (skrzyżowanie ul. Księdza Jerzego Popiełuszki i Adama Mickiewicza) do włączenia Łącznika Brzeskiego do istniejącego ciągu DK 75 w Okocimiu (§ 1 ust. 1). Wymieniona w ust. 1 droga wojewódzka na mocy art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych została zaliczona do kategorii drogi powiatowej (§ 1 ust. 2).

Pismem z 25 kwietnia 2025 r. Burmistrz Brzeska został zawiadomiony o zamiarze przedstawienia pod obrady Rady Powiatu Brzeskiego projektu uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka byłej drogi DK 75 o długości ok. 1,7 km (km 15+241 - 16+943 wg kilometrażu drogi krajowej), od ronda na DK 94 w Brzesku (skrzyżowanie ul. Księdza Jerzego Popiełuszki i Adama Mickiewicza) do włączenia Łącznika Brzeskiego do istniejącego ciągu DK 75 w Okocimiu. Odcinek ten z chwilą oddania do użytkowania łącznika Brzeskiego (odcinek drogi od ronda na DK 94 w miejscowości Jasień do drogi krajowej nr 75 w miejscowości Okocim) został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Następnie, uchwałą nr XVI/193/25 z 31 marca 2025 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka byłej drogi krajowej nr 75, Sejmik Województwa Małopolskiego pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej opisany odcinek drogi. Na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p. został on zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Odcinek drogi nie spełnia wymogów stawianych drogom powiatowym, określonych w art. 6a ust. 1 u.d.p., ponieważ nie stanowi połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibą gminy oraz siedzib gmin między sobą. Odcinek ten stanowi oddzielny ciąg drogowy, położony w obrębie jednej gminy, mający charakter drogi o znaczeniu lokalny i w związku z tym nie ma większego znaczenia w skali powiatu brzeskiego.

Pismem z 13 maja 2025 r. Burmistrz Brzeska nie zgodził się z prezentowanym stanowiskiem mającym uzasadniać pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej. Wskazał, że droga jest odcinkiem łączącym drogę krajowej DK 94 oraz DK 75, a także gminy Brzesko i Gminę Gnojnik. W ocenie organu nie zachodzą zatem przesłanki przekształcenia spornego odcinka w drogę gminą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Brzesko (dalej: "skarżąca") zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 10 ust. 5 w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki pozbawienia kategorii drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a ustawy, w konsekwencji zaliczenie tego odcinka do kategorii dróg gminnych (przyjęcie, że mieści się ona w ustawowym opisie drogi gminnej), podczas gdy charakter odcinka, jego położenie, uwarunkowanie w strukturze (schemacie dróg) oraz znaczenie nie uzasadniały w żaden sposób takiego przekazania, a droga ta wciąż stanowi połączenie między siedzibami gmin, a jej parametry wykluczają kwalifikację jako drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiącą sieć dróg służących miejscowym potrzebom;

- art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, że starodroże, o którym mowa w skarżonej uchwale, nie spełnia kryteriów drogi powiatowej, pomimo że warunki fizyczne, przesłanki faktyczne oraz prawne przemawiają, za uznaniem tego odcinka dawnej drogi krajowej za drogę powiatową.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, dopuszczenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Brzeskiego wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że sporny odcinek drogi utracił charakter drogi powiatowej, ponieważ nie łączy się z innymi drogami powiatowymi. Zaznaczyła, że odcinek przekazywany jest tej samej długości, co ten otrzymany przez Powiat Brzeski od Województwa Małopolskiego. Rada Powiatu Brzeskiego zaznaczyła, że kwestia natężenia ruchu jest bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu o charakterze drogi nie decydują okoliczności przyszłe ani hipotetyczne, a jedynie okoliczności istniejące w dacie wydania uchwały. Organ podniósł, że wnioski dowodowe skarżącej zasługują na oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 ze zm., dalej: "u.s.p."), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Jak stanowi art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Należy wskazać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatu są istotne naruszenia prawa. Ustawa nie wskazuje jednak katalogu naruszeń dających podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie i doktrynie do naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).

Na wstępie konieczne było rozważanie czy Gminie Brzesko przysługuje legitymacja skargowa w zaskarżeniu uchwały.

Legitymację skargową do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu określa art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu skarżąca Gmina Brzesko posiada legitymację skargową do zaskarżenia uchwały, na mocy której odcinki dróg zostały pozbawione charakteru drogi powiatowej i stały się drogami gminnymi, a zatem drogami stanowiącymi własność skarżącej. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96). Przyjmuje się także, że "mieć interes prawny", to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 145/06). W ocenie Sądu skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Zaznaczyć należy, że w sprawie miało miejsce tzw. kaskadowe przekazywanie dróg - w związku z uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 31 marca 2025 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka byłej drogi krajowej nr 75, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 10 kwietnia 2025 r., poz. 2472.

Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga (ust. 3).

Jak natomiast stanowi art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).

W art. 10 ust. 1 u.d.p. zapisano, że organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3). Pozbawienie drogi o znaczeniu obronnym dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w przypadku jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przepis ust. 3 zdanie drugie stosuje się (ust. 3a). Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (ust. 4). Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej (ust. 5). Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (ust. 5a). W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową (ust. 5a1). Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (5b). Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5f).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z normą kompetencyjną określoną w art. 10 u.d.p., z zachowaniem procedury jej podjęcia (została wydana uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego, Burmistrz Brzeska został zawiadomiony o zamiarze pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej przez Zarząd Powiatu Brzeskiego, wyraził swoje stanowisko w tym przedmiocie, a następnie została podjęta zaskarżona uchwała).

W ocenie Sądu spełniona została przesłanka warunkująca możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., dotycząca zachowania proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez powiat na podstawie uchwał sejmiku województwa, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg powiatowych.

Podkreślić należy, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości procedury podejmowania uchwały, a jedynie zasadność pozbawienia kategorii drogi powiatowej spornego odcinka. W rezultacie, sporną okolicznością było czy odcinek - starodroże DK 75, który uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z 31 marca 2025 r. utracił charakter drogi wojewódzkiej, utracił również charakter drogi powiatowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka tej drogi, na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., wymaga spełnienia określonego w ustawie trybu i przesłanek. W świetle regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p. warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. kaskadowym, jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania dróg. W świetle bowiem art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa (por. wyrok WSA w Opolu z 15 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Op 42/25).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 192/23): "w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe organy mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe organy są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege".

Podkreślić należy, że przekazywanie kaskadowe nie oznacza całkowitej swobody organów stanowiących, nie oznacza również, że kolejne kaskadowe przekazania następują z automatu.

Organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. nie mają zatem swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej drogi, lecz także z zawartymi w art. 6 ust.1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2188/21).

Podkreślenia wymaga zatem, że sam fakt wydania przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały z 31 marca 2025 r. o pobawieniu kategorii drogi wojewódzkiej byłego odcinka drogi krajowej nr 75, nie dawał Radzie Powiatu Brzeskiego prawa do automatycznego pozbawienia tego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2022 r. (sygn. akt II GSK 2352/21), w którym wskazano, że pomimo braku w art. 10 ust. 5a-5e u.d.p. bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały. Organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. nie mają zatem swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Innymi słowy takie działanie organu uzależnione jest od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi o kategorii, do której uprzednio był zaliczony.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3150/15) warunkiem zaliczenia drogi publicznej do kategorii drogi powiatowej jest, aby stanowiły one połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

W ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedziby powiatu, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20).

Sąd podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały nie bierze się pod uwagę takich elementów, jak natężenie ruchu na spornym odcinku. Zasadnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ocena zaistnienia przesłanek pozbawienia drogi charakteru drogi powiatowej powinna następować wyłącznie w oparciu o kryteria ustawowe, nie można tworzyć dodatkowych kryteriów, takich jak stan drogi, stopień natężenia ruchu, ani też zabytkowy charakter zabudowy położonej przy drodze (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2024 r., III SA/Gd 489/23). Podkreślić należy, że przepisy art. 6a u.d.p. nie wprowadzają tego rodzaju kryteriów, poprzestając na kryterium komunikacji między siedzibami powiatów i siedzibami gmin lub między siedzibami gmin. Tym samym, przedłożone przez skarżącą dokumenty – obrazujące natężenie ruchu na spornym odcinku drogi - nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Należy podnieść, że uchwała o pozbawieniu odcinka drogi powiatowej tej kategorii powinna być należycie uzasadniona. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał, jakimi przesłankami kierował się organ samorządu terytorialnego w legislacyjnych działaniach.

Rada Powiatu Brzeskiego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powinna zatem wykazać, że zaistniały przesłanki pozbawienia spornego odcinka charakteru drogi powiatowej – nie tylko formalne, czyli podjęcie uchwały przez Sejmik Województwa Małopolskiego o pozbawieniu odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej, ale również materialne, czyli wykazać, że sporny odcinek utracił charakter drogi powiatowej w rozumieniu u.d.p. W ocenie Sądu z przedstawionego uzasadnienia nie wynika, że zostały spełnione przesłanki pozbawienia spornego odcinka drogi powiatowej. W uzasadnieniu przytoczono bowiem przepisy prawa, wskazano przyjętą uchwałę Sejmiku Województwa, ale nie wykazano, aby zaistniały okoliczności pozwalające przyjąć, że sporny odcinek – przez sam fakt oddania nowego odcinka drogi krajowej – utracił cechy drogi powiatowej określone w art. 6a ust. 1 u.d.p.

W sytuacji bowiem przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego jest uprzednie poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1005/21). Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę powiatową, względnie w następstwie jej zastąpienia nowo wybudowanym odcinkiem drogi, po stronie rady powiatu zaktualizowałoby się uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka nowo wybudowanej lub przekazanej drogi wojewódzkiej.

§ 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2026 r., poz. 3000, dalej: "ZTP") ustanawia obwiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08, z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18).

Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 2, poz. 48).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1658/19).

Niewątpliwie, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. A zatem co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie uzasadnienie podjęcia zaskarżonej uchwały sprowadza się do przywołania uchwały Sejmiku Województwa o pozbawieniu spornego odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej oraz przytoczenia przepisów u.d.p. Organ posłużył się ogólnym stwierdzeniem, że odcinek nie stanowi połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibą gmin oraz siedzib gmin między sobą. Równocześnie, ani z przedłożonych dokumentów, ani treści odpowiedzi na skargę nie wynikają żadne okoliczności, które potwierdzałyby, że sporny odcinek drogi utracił charakter drogi powiatowej, a zatem przestał stanowić połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a ust. 1 u.d.p.). Z mapy wynika, że jest to odcinek łączący dwie drogi krajowe DK 75 i DK 94. Z ogólnodostępnych map wynika również, że jest to odcinek, którym odbywa się ruch pomiędzy Brzeskiem a gminami sąsiednimi oraz Brzeskiem a innymi powiatami.

Trzeba stwierdzić, że treść uzasadnienia podjętej uchwały nie rozwiewa wątpliwości, co do możliwości uznania, że droga publiczna utraciła status drogi powiatowej w myśl definicji zawartej w art. 6a ust. 1 u.d.p., nie mówiąc już o potwierdzeniu tych okoliczności.

W warunkach sprawy, poza zanegowanie stanowiska przedstawionego przez skarżącą, organ w odpowiedzi na skargę przywołał głównie orzecznictwo sądów administracyjnych, a uzasadniając prawidłowość dekategoryzacji spornego odcinka drogi wskazał, że jest to stary odcinek drogi krajowej DK 75. Nie pozwala to na ustalenie przez Sąd, czy w rzeczywistości zaistniały podstawy do pozbawienia przedmiotowej drogi kategorii drogi powiatowej.

Sąd wskazuje dodatkowo, że sporządzony załącznik graficzny do uchwały (mapa) obrazujący odcinek drogi objętej uchwałą, z uwagi na niską jego jakość oraz niepełną legendę, nie okazał się przydatny do rozstrzygnięcia zasygnalizowanych kwestii spornych.

Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., I OSK 1800/20) podkreślił, że w ramach tak zwanego kaskadowego przekazywania dróg właściwe rady mają obowiązek stosować definicje poszczególnych kategorii dróg publicznych w sposób negatywny. Winny zatem wykazać, że dana droga, w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg, nie spełnia już definicji dotychczasowej kategorii drogi. Tymczasem, z map wynika, że sporny odcinek drogi w dalszym ciągu stanowi połączenie siedzib gmin między sobą, w szczególności gminy Brzesko z gminami Gnojnik, czy Iwkowa, a także siedzib powiatów między sobą – Brzeskiego oraz Nowosądeckiego.

W ocenie Sądu w sprawie nie wykazano spełnienia jednej z wskazanych wyżej przesłanek dekategoryzacji drogi publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązkiem organu jest ustalenie – przed podjęciem uchwały, że objęty uchwałą odcinek drogi utracił cechy drogi powiatowej, choć nie można zgodzić się ze skarżącą, że konieczne jest również ustalenie, że odcinek ma cechy drogi gminnej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II wyroku. Na koszty te składały się: wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz oplata za czynności radcy prawnego w wysokości 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).