Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1841/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1841/15 oddalił skargę T. K. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (zwanego dalej: Ministrem) z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewodą) decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] zezwolił Zarządowi Województwa [...] (zwanemu dalej: inwestorem) na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] od km 24 + 750,00 do km 26 + 977,60 na odcinku B. – ul. R. w P.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyli T. K., P. K. oraz O. S.A.

Minister, po rozpatrzeniu odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", uchylił w części decyzję Wojewody, dokonując w niej czterech zmian, a w pozostałej część utrzymał ją w mocy.

Zdaniem Ministra inwestor, składając wniosek, spełnił wszystkie wymagania określone w specustawie drogowej. Zaskarżona decyzja wymagała jednak korekty merytoryczno – reformacyjnej, które niniejszą decyzją zostały dokonane. Minister podkreślił również, że organy obydwu instancji są właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jednak nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Organy mogą zatem jedynie ocenić zgodność z prawem zaproponowanych przez inwestora rozwiązań.

Minister podniósł, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor składając wniosek o wydanie zgody na konkretną inwestycję drogową, decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, zaś wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku z wyłączeniem prawa ingerowania w lokalizację inwestycji, a co za tym idzie także w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.

Organ zauważył także, że inwestor odniósł się do żądań skarżącego w zakresie zmiany przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych stwierdzając brak podstaw do ich uwzględnienia z uwagi na zgodność przyjętych rozwiązań z obowiązującymi przepisami prawa oraz spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości wchodzących w zakres planowanej inwestycji drogowej. Wyjaśnienia inwestora skarżący uznał jednak za niewystarczające i przedstawił dokumentację fotograficzną przedstawiającą aktualny stan skarpy, na której położone są budynki skarżącego, obrazującą skutki, jakie powoduje aktualnie natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] na wysokości jego działek. W związku z tym skarżący uznał przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne za niewystarczające, bowiem nie wyeliminują one oddziaływania ruchu samochodów na skarpę i znajdujące się na niej budynki.

Minister nie uwzględnił podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Zdaniem organu, na spornym odcinku planowanej drogi nie występuje poszerzenie korpusu drogowego i nie zachodzi konieczność ingerencji w strukturę skarpy. Stan skarpy nie budzi zastrzeżeń w zakresie jej stateczności i konieczności zabezpieczenia przed erozyjnym działaniem wód powierzchniowych. W projekcie budowlanym znajdują się jednak stosowne wskazania dotyczące profilowania skarpy oraz zabezpieczeń przeciwerozyjnych przy pomocy humusowania i obsiania trawą. Minister wskazał zatem, że organ wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie ma wpływu na poprawność wykonywania prac oraz ich zgodność z zatwierdzonym projektem. Kwestionowane natomiast przez skarżącego przyjęte rozwiązania techniczne mogą być, na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji, przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez właściwego inspektora nadzoru budowlanego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. K. Wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji skarżący podniósł, że w wyniku realizacji inwestycji nastąpi przesunięcie drogi w stronę skarpy znajdującej się na wysokości jego działek, na których stoją budynki. Sytuacja taka grozi nieobliczalnymi konsekwencjami dla budynków zlokalizowanych na skarpie, która już teraz się osuwa w wyniku dużego ruchu samochodów ciężarowych, co powoduje powstanie spękań w budynkach. Konieczne jest zatem umocnienie skarpy w ramach realizowanej inwestycji. Ponadto skarżący wskazał, że nie zostało przeprowadzone wiarygodne postępowanie dowodowe (w szczególności dowód z opinii biegłego) mające na celu weryfikację stanowiska projektanta dotyczące stateczności skarpy. Organ nie ustosunkował się również do wniosku skarżącego o poszerzenie istniejącego zjazdu na jego nieruchomość oraz do uwzględnienia budowy chodnika dla pieszych na odcinku od początku przedmiotowej inwestycji do wjazdu do nieruchomości skarżącego.

Minister wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że z dokumentacji geotechnicznej nie wynika, aby zaobserwowano w otoczeniu pasa drogowego występowanie zjawisk osuwiskowych, czy też problemy ze statecznością skarpy, a zatem nie ma potrzeby wzmacniania jej. Przy czym w projekcie budowlanym ujęto profilowanie skarpy oraz jej zabezpieczenie przeciwerozyjne. Minister podkreślił również, że dokumentacja na ten temat została sporządzona przez zespół uprawnionych geologów, a rozwiązania techniczne zaproponowane w projekcie budowlanym nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno–budowlanej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem WSA, organy dokonały właściwej oceny dowodów i nie naruszyły prawa.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające ze specustawy drogowej dotyczące planowanej inwestycji i w związku z tym organ architektoniczno–budowlany zobligowany był zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Przy czym, jak podniósł Sąd, organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno–wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z informacji zawartych w tomie II projektu architektoniczno-budowlanego – 2. branża konstrukcyjna wynika, że na odcinku w pobliżu nieruchomości skarżącego nie występuje poszerzenie korpusu drogowego i nie ma konieczności ingerencji w strukturę skarpy. Ponadto na potrzeby realizacji prac projektowych wykonano Dokumentację Geotechniczną przez zespół uprawnionych geologów, stanowiącą załącznik do projektu budowlanego – Tom II – Branża Drogowa. Z dokumentacji tej wynika, że uprawnieni geolodzy nie stwierdzili występowania w otoczeniu pasa drogowego zjawisk osuwiskowych, nie potwierdzono także problemów ze statecznością skarpy, stąd nie ma konieczności wykonania urządzeń wzmacniających. Jednocześnie stwierdzono, że skarpa nie jest zabezpieczona przed erozyjnym działaniem wód powierzchniowych dlatego w projekcie ujęto jej profilowanie oraz zabezpieczenie przeciwerozyjne przy pomocy humusowania i obsiania trawą.

Sąd zauważył również, że z dokumentacji projektowej wynika, iż w związku z rozbudową drogi mają zostać wykonane urządzenia odwodnienia, m.in. kanalizacja deszczowa oraz drenaż pod korpusem drogi, co rozwiąże problem wód opadowych oraz gruntowych i tym samym polepszy stabilność korpusu drogowego oraz przyległych skarp.

W tej sytuacji twierdzenie skarżącego, że niezbędne jest dodatkowe zabezpieczenie skarpy w rejonie jego nieruchomości, Sąd uznał za niezasadne, zwłaszcza, że skarżący na poparcie swojej tezy nie przedstawił żadnej fachowej opinii, z której wynikałyby dowody przeciwne do ustaleń poczynionych przez projektantów.

Sąd podniósł także, że wbrew zarzutom skarżącego organ wojewódzki odniósł się do wniosku dotyczącego poszerzenia istniejącego zjazdu na nieruchomość skarżącego oraz do uwzględnienia budowy chodnika dla pieszych na odcinku od początku przedmiotowej inwestycji do wjazdu do nieruchomości skarżącego.

Z akt sprawy wynika, że organ zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska co do zgłoszonych zastrzeżeń w tym zakresie i po otrzymaniu wyjaśnień inwestora przyjął, że nie ma możliwości poszerzenia zjazdu na działkę skarżącego nr [...] bowiem przedmiotowy zjazd publiczny zaprojektowano o szerokości 7 m, czyli o szerokości maksymalnej dopuszczalnej dla zamierzenia projektowanego jakim jest rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...]. Natomiast odnośnie budowy chodnika w stronę miejscowości B. organ uwzględniając wyjaśnienia inwestora stwierdził, że badania ruchu prowadzone w trakcie opracowywania projektu, nie wykazały na występowanie ruchu pieszego na odcinku B.-P. Ponadto lokalizacja chodników została uzgodniona przez Komendę Wojewódzką Policji w [...], Urząd Miejski w P. i [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...].

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana po prawidłowym zgromadzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego, przy czym w pkt 5 (strona 7) zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a w pkt VII (strona 11) zostały określone szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

W tej sytuacji Sąd za nietrafny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 8, 7 i 77 K.p.a., jak również naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8a specustawy drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8a specustawy drogowej przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi ustawowe w zakresie uwzględnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe orzeczenie w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

W oparciu o powyższe zarzuty T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wskazać należy, że decyzje organów wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 35 ust. 4 wyraźnie natomiast stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie pozostawia on tym samym organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia, w przypadku spełnienia przez inwestora określonych w ustawie warunków.

Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Podkreślić należy ponadto, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora.

Z prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, a projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane. W tej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji o lokalizacji drogi w zakresie przedstawionym przez inwestora.

Za niezasadny uznać należy więc zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8a specustawy drogowej. Jak bowiem trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzja Wojewody [...] zawiera w pkt 5 (strona 7) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a w pkt VII (strona 11) zostały określone szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. W celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, konieczne jest więc ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Przy czym o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Z powyższego wynika, że "uzasadniony interes osób trzecich", o którym mowa w powyższym przepisie to interes prawny, a nie interes faktyczny.

Tymczasem skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w pominięciu przez organy obu instancji, zgłoszonych przez niego uwag w zakresie konieczności zabezpieczenia skarpy na wysokości jego działek, w sposób odmienny od rozwiązania, które w tym zakresie przyjął inwestor. Organ przedstawił zarzuty skarżącego w tym zakresie inwestorowi i po uzyskaniu stanowiska inwestora w sposób wyczerpujący przedstawił swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji. Sąd natomiast weryfikując zaskarżoną decyzję w oparciu o akta sprawy trafnie zaznaczył, że dokumentacja geotechniczna, sporządzona przez zespół uprawnionych geologów na potrzeby realizacji prac projektowych dotyczących przedmiotowej inwestycji i stanowiąca załącznik do projektu budowlanego, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Przy czym z dokumentacji tej wynika, że nie zaobserwowano w otoczeniu pasa drogowego zjawisk osuwiskowych oraz problemów ze statecznością skarpy, co wpłynęło na brak konieczności wykonania urządzeń ją wzmacniających. Zauważono jednocześnie, że skarpa nie jest zabezpieczona przed erozyjnym działaniem wód powierzchniowych, dlatego też w projekcie budowlanym ujęto jej profilowanie oraz zabezpieczenie przeciwerozyjne. Dodatkowo z dokumentów projektowych wynika, że w związku z rozbudową drogi zostaną wykonane urządzenia odwodnienia, m.in. kanalizacja deszczowa oraz drenaż pod korpusem drogi, co rozwiąże problem wód opadowych oraz gruntowych i tym samym znacząco polepszy stabilność korpusu drogowego oraz przyległych skarp.

Z powyższego wynika zatem, że nietrafne są również zarzuty skarżącego, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe orzeczenie w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Zauważyć należy, że sprowadzają się one w swej istocie do nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości przyjętych przez inwestora rozwiązań technicznych zabezpieczenia skarpy. Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że opinia na ten temat została sporządzono przez zespół uprawnionych geologów, skarżący natomiast nie przedstawił żadnych dowodów, opinii, które podważyłyby dokonane przez nich ustalenia. Zasadnicze znaczenie ma także fakt, że rozwiązania techniczne ujęte w projekcie architektoniczno-budowlanym nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organy takie nie są zatem władne nakazać inwestorowi przyjęcia i zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych, zgodnie z wolą uczestników postępowania (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Tak więc słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że podnoszona przez skarżącego kwestia prawidłowości przyjętych rozwiązań technicznych, zwłaszcza w zakresie odpowiedniego zabezpieczenia skarpy, będzie mogła być podnoszona na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji, w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, jako właściwymi do kontrolowania sposobu realizacji inwestycji. Skarżący w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji robót budowlanych bądź wystąpienia wskazywanych przez niego zagrożeń związanych z pracami budowlanymi na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji, będzie mógł zatem wystąpić do właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego o podjęcie stosownych czynności w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Tym samym nie został naruszony art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.