Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr SKO.41/1938/OS/2024 w przedmiocie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 24 kwietnia 2024 r., znak: SKO.41/1938/OS/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania T. W. (strona, skarżąca) od decyzji Wójta Gminy [...] z 25 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 19 stycznia 2024 r. (data wpływu do OPS w [...] - 23 stycznia 2023 r.) strona zwróciła się do organu o usługi opiekuńcze zwykłe oraz o usługi specjalistyczne 07-S.

Organ pismem z 31 stycznia 2024 r. (doręczonym wnioskodawczyni 5 lutego 2024 r.) poinformował stronę o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wyznaczył termin na dzień 9 lutego 2024 r. Czynność miała odbyć się w asyście funkcjonariuszy Policji.

Ze sporządzonej na powyższą okoliczność notatki służbowej z 9 lutego 2024 r. dotyczącej przebiegu planowanych czynności mających na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony wynika, że pracownicy socjalni udali się na miejsce w asyście dwóch funkcjonariuszy Policji. Przeprowadzenie wywiadu nie odbyło się, gdyż dojście do budynku mieszkalnego strony z powodu zablokowanej furtki oraz bramy było niemożliwe. Z tych względów pracownik socjalny nie nawiązał kontaktu ani ze stroną, ani z jej mężem.

Organ skierował także do wnioskodawczyni zawiadomienie z dnia 9 lutego 2024 r. w trybie art. 10 k.p.a., umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak i przedłożenia dowodów oraz realizując obowiązek określony w art. 79 k.p.a. poinformował o niespełnieniu przesłanek, wymieniając brakujące dokumenty.

Kolejna notatka służbowa z 14 lutego 2024 r. sporządzona przez pracownika organu pierwszej instancji z przebiegu planowanych czynności mających na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony oraz jej męża – potwierdziła bierną postawę wnioskodawczyni. Pracownicy socjalni udali się w asyście dwóch funkcjonariuszy Policji do miejsca zamieszkania strony. Przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z powodu - zablokowanej furtki oraz bramy.

Organ nadmienił, że w aktach sprawy znajdują się kserokopie dokumentów tj.: wyrok w sprawie o sygnaturze akt [...] z dnia 6 lutego 2004 r. orzekający separację T. i Z. W., orzeczenie Lekarza Orzecznik ZUS z dnia 9 lipca 2020 r. ustalające, że strona jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, zaświadczenie lekarskie z 17 lipca 2020 r. wydane dla strony, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą [...] z 13 lipca 2021 r. znak: PZON.721.5702.2008.21, zaliczające T. W. do stopnia niepełnosprawności znacznego wydane na stałe, paragon fiskalny z apteki na kwotę 132,80 zł, odcinek emerytury uzyskanej w styczniu 2023 r. przez stronę na kwotę 1736,63 zł, faktura wystawiona na stronę za węgiel na kwotę 2835 zł, informacja osób lub rodzin korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej [...] z dnia 25 lutego 2023 r. z oświadczeniem o stanie majątkowym z 15 lutego 2023 r., informacja osób lub rodzin korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej [...] z dnia 23 maja 2023 r.

Kolegium uznało, że strona jest osobą chorą, co potwierdza orzeczenie Lekarza Orzecznik ZUS z 9 lipca 2020 r. ustalające, że jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, zaświadczenie lekarskie z 17 lipca 2020 r. wydane dla strony, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą [...] z dnia 13 lipca 2021 r. Nr PZON.721.5702.2008.21, zaliczające stronę do stopnia niepełnosprawności znacznego wydane na stałe.

Organ odwoławczy stwierdził, że strona jako osoba wnioskująca o udzielnie pomocy powinna aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, służąc organowi wszelkimi informacjami dotyczącymi jej sytuacji majątkowej, osobistej czy też zdrowotnej w niezbędnym zakresie wynikającym ze złożonego wniosku, tak aby organ mógł w oparciu o pozyskane informacje podjąć rozstrzygnięcie w sprawie i wydać decyzję administracyjną. Przyznanie wnioskowanych usług opiekuńczych następuje po przedłożeniu zaświadczenia lekarskiego o potrzebie wykonania określonego rodzaju usług i ustalenia zakresu czynności, jak i, że to w interesie wnioskodawczyni leży dostarczenie zaświadczenia lekarskiego, gdyż od prawidłowych i jak najpełniejszych ustaleń zależy nie tylko, czy pomoc zostanie przyznana, ale także zakres tej pomocy. Takiego obowiązku strona nie dopełniła, pomimo przesłania przez organ informacji w tym zakresie. Także podjęte przez organ czynności w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni okazały się nieskuteczne.

Nie zgadzając się z decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona złożyła skargę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd niniejszą sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."). Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył organ.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, "u.p.s."), pomoc w formie usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4).

Skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.s., gdyż nie jest osobą samotną. W myśl bowiem art. 6 pkt 9 u.p.s. osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca zaś wprawdzie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednak pozostaje w związku małżeńskim ze Z. W.. Wyrok Sądu Okręgowego [...] z 6 lutego 2004 r., sygn. akt [...], orzekający separację pomiędzy stroną i jej współmałżonkiem, nie powoduje ustania ich małżeństwa.

W związku z tym wniosek strony mógł być rozpatrzony na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. W takim przypadku kontrola Sądu dotycząca tej decyzji sprowadza się zasadniczo do ustalenia, czy organ nie przekroczył granic uznania. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – co do zasady – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.).

Wydanie decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie wymaga wnikliwego i wyczerpującego ustalenia zarówno sytuacji majątkowej, jak i zdrowotnej strony. Dopiero bowiem w przypadku, gdy informacje w tym zakresie zostaną wyczerpująco zgromadzone, na ich podstawie organ jest w stanie ustalić, czy w ogóle świadczenie to powinno być wnioskodawcy przyznane, następnie w jakim zakresie wnioskodawca wymaga pomocy w postaci usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz czy wnioskodawca będzie ponosić odpłatność za powyższe usługi, a jeśli tak, to w jakiej wysokości.

W myśl art. 107 ust. 1 u.p.s. przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy, służący ustaleniu ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, również na potrzeby jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy, po okazaniu legitymacji pracownika socjalnego (ust. 3). Przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego może uczestniczyć drugi pracownik socjalny. Rodzinny wywiad środowiskowy może się odbywać w asyście funkcjonariusza Policji (ust. 3a).

Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych.

Z uwagi na rolę, jaką odgrywa rodzinny wywiad środowiskowy w sprawach z zakresu pomocy społecznej, ustawodawca przesądził jednoznacznie, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a u.p.s.).

W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu - wbrew stanowisku strony, zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w postaci aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, z uwagi na fakt, że organ nie dysponował aktualnymi danymi o wysokości dochodów jakie uzyskuje wnioskodawczyni i z jakich źródeł pochodzą. Pomimo tego, iż organ miał wiedzę o dochodzie w postaci emerytury to należy mieć na uwadze, iż świadczenie to podlega corocznej waloryzacji, a dokumentu potwierdzającego wysokość emerytury strony otrzymywanej w czasie składania wniosku w niniejszej sprawie, wnioskodawczyni nie przedłożyła. Ponadto w świetle art. 107 ust. 4 u.p.s.a., w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej – nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Oczywiste jest więc, że w sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia aktualizacji tego wywiadu.

Pamiętać przy tym trzeba, że ośrodek pomocy społecznej, zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s., przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia, a także rozstrzyga w przedmiocie odpłatności za te usługi, na podstawie wydanej w oparciu o art. 50 ust. 6 u.p.s. uchwały rady gminy. W świetle art. 50 ust. 6 u.p.s., rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Na podstawie tej delegacji ustawowej, Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr XVI/155/2015 z 29 stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2016 r., poz. 1179). W uchwale tej określone zostały warunki na podstawie, których możliwe jest przyznawanie usług opiekuńczych jak i zasady odpłatności za nie.

W rozpoznawanej sprawie, stosownie do treści tej uchwały, konieczne było zatem ustalenie wysokości dochodu osoby ubiegającej się o usługi opiekuńcze, gdyż wysokość dochodu tej osoby pozwala na ustalenie, czy usługi opiekuńcze będą świadczone odpłatnie czy też nieodpłatnie, a w przypadku ustalenia odpłatności za te usługi, kwota dochodu wnioskodawcy determinuje wysokość odpłatności za 1 godzinę świadczonej usługi opiekuńczej. Z powyższego wynika, że bez ustalenia stanu zdrowia strony oraz wysokości jej dochodu, nie jest możliwe procedowanie wniosku o przyznanie usług opiekuńczych. Bezsprzecznie zatem, dla rozstrzygnięcia sprawy wymagane było wyjaśnienie tych kwestii, w drodze aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić organom administracji naruszenia prawa, wskutek wydania decyzji odmawiającej przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Prawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, zaś skarżąca uniemożliwiła skuteczne zrealizowanie tej czynności.

W sprawie jest poza sporem, że organ pierwszej instancji pismem z 31 stycznia 2024 r., poinformował stronę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, ustalając termin na dzień 9 lutego 2024 r. w godzinach 9:00-10:00. Jednocześnie organ poinformował stronę, że w przypadku zaistnienia konieczności zmiany terminu wywiadu strona winna skontaktować się telefonicznie lub listownie z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] celem uzgodnienia innego terminu. W treści pisma pouczono stronę, że przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego może uczestniczyć drugi pracownik socjalny, a także, że rodzinny wywiad środowiskowy oraz świadczenie pracy socjalnej w środowisku może się odbywać w asyście funkcjonariusza Policji (k. 2 akt adm. I inst.). Pismo to zostało doręczone stronie 5 lutego 2024 r. (k. 3 akt adm. I inst.), co oznacza, że organ pierwszej instancji doręczył stronie pismo zawierającej powiadomienie o planowanym wywiadzie środowiskowym z odpowiednim wyprzedzeniem. Niewątpliwie zarazem – mając na uwadze art. 107 ust. 3 i 3a u.p.s. – wbrew temu co twierdzi strona, pracownicy organu pierwszej instancji podejmując 9 lutego 2024 r. próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w asyście Policji, działali w granicach prawa. Z załączonej do akt sprawy notatki służbowej z 9 lutego 2024 r. wynika, że pracownicy OPS w [...] (M. B. i A. D.) w asyście funkcjonariusza Policji z Komisariatu Policji w [...] udali się do miejsca zamieszkania strony. Z notatki tej wynika również, że nikt z lokatorów budynku nie pojawił się, a brama i furtka na posesji były zablokowane. Z tego powodu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było niemożliwe. Sama skarżąca nie dołączyła wymaganych i niezbędnych dokumentów do rozpatrzenia sprawy. Z akt sprawy nie wynika nadto, aby skarżąca zawiadomiła na piśmie lub też zgłosiła telefonicznie od organu pierwszej instancji, potrzebę zmiany terminu wywiadu środowiskowego ustalonego na 9 lutego 2024 r. na inny termin. W aktach sprawy znajduje się także kolejna notatka z 14 lutego 2024 r. sporządzona przez pracownika OPS w [...] z przebiegu planowanych czynności – przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – wynika z niej, iż przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z powodu zablokowanej furtki i bramy do wejścia na posesję zamieszkiwaną przez wnioskodawczynię (k. 19 akt administracyjnych).

W orzecznictwie podkreśla się, że niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, a za takie należy uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, oznacza brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. i – zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. – stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazuje się również, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, o jakim mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego bądź aktualizacji wywiadu (zob. wyroki NSA z: 24 sierpnia 2016 r., I OSK 95/15; 5 października 2016 r., I OSK 329/15; 6 czerwca 2019 r., I OSK 3598/18; 15 listopada 2023 r., I OSK 2351/21).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcie w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie może być potraktowane jako naruszające prawo. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organy obydwu instancji oceniony prawidłowo, w zakresie niezbędnym do ustalenia przesłanek zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.