Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 520/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 16 października 2019 r., II SA/Go 520/19, oddalił skargę M. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. (dalej jako: "DIAS"), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "p.w.KAS"), złożył M. S. (dalej jako: "skarżąca") propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, którą skarżąca przyjęła 6 czerwca 2017 r. składając stosowne oświadczenie.

Pismem z 19 czerwca 2017 r. skarżąca zwróciła się do DIAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując zmianę stanowiska służbowego z eksperta Służby Celnej na młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz obniżenie uposażenia zasadniczego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] listopada 2017 r., DIAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] maja 2017 r.

Na skutek złożonej przez stronę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 15 marca 2018 r., II SA/Go 61/18, uchylił zaskarżoną decyzję.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] lipca 2018 r. DIAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., art. 169 ust. 4 i 6 p.w.KAS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek złożonej przez stronę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 22 listopada 2018 r., II SA/Go 759/19, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę DIAS decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przyjęciu propozycji z [...] maja 2017 r., skarżąca objęła stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej z uposażeniem według mnożnika 2,07, dodatkiem stażowym 23,5%, stawką dodatku za stopień 0,518 i dodatkiem kontrolerskim według stawki 3%. Razem dawało to wynagrodzenie w kwocie brutto 5.877,507 zł., czyli uposażenie skarżącej uległo zmniejszeniu o 464,453 zł. brutto. Organ podał, że warunki propozycji służby z [...] maja 2017 r., mimo zmiany stanowiska służbowego oraz obniżenia wynagrodzenia, uwzględniały posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg jej dotychczasowej pracy oraz służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Na potwierdzenie powyższego organ przedstawił analizę przebiegu służby skarżącej i argumentację przemawiającą za złożoną jej propozycją.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na ww. decyzję złożyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższym przepisem związany jest art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS, zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby. Istotny jest przy tym także art. 169 ust. 4 p.w.KAS, stanowiący, że propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Z przytoczonych wyżej przepisów niewątpliwie wynika zatem, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia tej służby. Funkcjonariuszowi, który natomiast nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 p.w.KAS), a po wyczerpaniu tego trybu, prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 p.w.KAS).

Zdaniem Sądu I instancji organ skorzystał z opisanej wyżej kompetencji (art. 165 ust. 7 p.w.KAS.) i [...] maja 2017 r. przedłożył skarżącej propozycję określającą warunki pełnienia służby. W sprawie niesporne jest, że propozycja ta została przez skarżącą przyjęta 6 czerwca 2017 r. Ponadto, w terminie 14 dni od dnia jej przyjęcia skarżąca skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 – zdanie drugie p.w.KAS), a następnie wniosła do WSA skargę na opisaną na wstępie decyzję, wydaną w wyniku rozpatrzenia tegoż wniosku (art. 169 ust. 7 p.w.KAS).

Sąd I instancji podkreślił że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycję nowych warunków pełnienia służby powinna uwzględniać: "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Wprawdzie w myśl art. 169 ust. 4 p.w.KAS., propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby", tym niemniej zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS owa "propozycja" jest w istocie swego rodzaju ofertą organu, którą to organ może, ale nie musi składać. Tym samym propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu, albowiem organ podejmując przedmiotową decyzję, mającą niewątpliwie indywidualny charakter, obowiązany jest uwzględniać określone w ww. przepisie kryteria. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami.

Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną jest zaproponowanie skarżącej stanowiska służbowego młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, choć w ocenie Sądu I instancji owa propozycja organu nie narusza przepisów prawa. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżąca do chwili otrzymania przedmiotowej propozycji, zajmowała stanowisko służbowe eksperta Służby Celnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ podał jakie skarżąca ma wykształcenie, jakie ma kwalifikacje, jakie kursy i szkolenia odbyła oraz opisał przebieg służby, tj. wymienił wszystkie stanowiska służbowe, które skarżąca dotychczas zajmowała a także przedstawił zakres obowiązków jakie wykonywała na zajmowanych stanowiskach. Zdaniem Sądu I instancji przy zaproponowaniu skarżącej nowych warunków pełnienia służby, obejmującym przeniesienie na inne stanowisko służbowe, nie może z pola widzenia umykać fakt, że w dacie złożenia skarżącej propozycji służby ([...] maja 2017 r.), zadania wykonywane przez Drugi Referat Realizacji w R. – SENT były zadaniami nowymi, zarówno dla samego Referatu jaki i dla [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G., a także dla całej KAS. Organ uwzględnił więc kwalifikacje i długoletni przebieg służby skarżącej, jednak nie można powiedzieć, że [...] maja 2017 r., a więc w dniu otrzymania propozycji, posiadała ona doświadczenie w zakresie zadań związanych z wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów a zatem do służby w komórce SENT musiała się wdrożyć i zdobyć nowe doświadczenie przy wykonywaniu nowych zadań. Organ powiązał kwalifikacje skarżącej i przebieg dotychczasowej służby z nowymi zadaniami, w nowoutworzonej komórce organizacyjnej urzędu. Organ zatem nie założył z góry, że skarżąca wykonując w sposób prawidłowy zadania w jednej komórce organizacyjnej, w innej będzie je wykonywała w sposób nieprawidłowy. Organ uwzględnił przy tym rangę i zakres zadań Referatu SENT i poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym LUKS w G. (pionie kontroli celno-skarbowej oraz w pionie orzecznictwa LUCS). Również propozycja organu w zakresie uposażenia uwzględniająca stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, albowiem zaproponowane skarżącej uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,070 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej zgodne jest z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 446; dalej jako: "rozporządzenie MRiF"). Przepisy tegoż rozporządzenia dla stanowiska "młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej" ustalają bowiem przedział mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,481. Skoro zaproponowany skarżącej przedmiotowy mnożnik w wysokości 2,070 mieści się w granicach prawnie wyznaczonych a osobom na stanowiskach młodszych ekspertów generalnie zaproponowano uposażenie przy zastosowaniu mnożnika 1,974, to oznacza to, że przedmiotowe uposażenie jako nowe warunki służby nie narusza art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jak i pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenie MRiF. Zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.KAS okazał się zatem nieuzasadniony.

W ocenie Sądu I instancji akta sprawy i stanowiące ich integralną część akta osobowe zawierają dokumentację niezbędną do ustalenia okoliczności z art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 1 p.w.KAS, a więc posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, stopień służbowy oraz miejsce zamieszkania. Sąd I instancji podkreślił, że propozycja z art. 165 ust. 7 p.w.KAS składana jest w oparciu o akta osobowe, a więc materiał już zebrany i znany funkcjonariuszowi, tak więc w zasadzie nie ma tu miejsca na postępowanie dowodowe stanowiące zasadniczą część jurysdykcyjnego postępowania procesowego. Ponadto, zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie w kwestii zaproponowanego stanowiska służbowego i zaproponowanego mnożnika kwoty bazowej. Organ swoje stanowisko umotywował w dostateczny sposób. W zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności faktyczne uznane za istotne w sprawie oraz powołano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego dotyczących posiadanych przez skarżącą kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania zachodziły podstawy do przedstawienia skarżącej warunków pełnienia służby polegających na obniżeniu stanowiska oraz uposażenia oraz przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że katalog wymienionych w tym przepisie przesłanek jest otwarty, bowiem organ miał prawo uwzględnić okoliczności, tj. charakter wykonywanych zadań oraz stopień ich trudności, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, iż organ składając propozycję pełnienia służby uwzględnia jedynie kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. i art. 60 Konstytucji RP, przez niezastosowanie pierwszego z ww. przepisów i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ naruszył wskazane przepisy k.p.a. oraz Konstytucji RP przez przekroczenie granic uznania administracyjnego, nienależyte wyjaśnienie prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem obywatela, niedokładne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności nieprzedstawienie oceny, wyjaśnień albo zestawienia zatrudnienia w komórce SENT oraz wynagrodzeń pracowników tam zatrudnionych, tak aby możliwe było porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącej i innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, nienależyte wyjaśnienie przesłanek jakimi organ się kierował wydając decyzję, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że skarżąca posiada wysokie kwalifikacje m.in. ukończyła studia wyższe, odbyła liczne kursy i zdała egzaminy oraz posiada staż pracy na różnych stanowiskach. Organ wziął pod uwagę, że skarżąca jako pracownik była zawsze oceniana pozytywnie. Nie zrozumiałym jest zatem przyjęcie, że nie posiada ona kwalifikacji do pracy w komórce SENT, co miałoby uzasadniać obniżenie jej stanowiska oraz uposażenia. W sprawie brak jest również obiektywnych dowodów, które potwierdzałyby, że skarżąca miałaby wykonywać prostsze zadania i dlaczego niemożliwe było powierzenie jej zadań o wyższym stopniu skomplikowania, skoro w komórce są zatrudnione osoby na stanowisku starszego eksperta (skarżąca na stanowisku młodszego eksperta). W ocenie skarżącej, wobec braku ustaleń co do posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, które dyskredytowałyby skarżącą jako funkcjonariusza, brak jest możliwości zastosowania art. 165 ust. 7 p.w.KAS i obniżenia jej stanowiska oraz uposażenia. W istocie doszło zatem do niewłaściwego jego zastosowania, tj. nieprawidłowej subsumpcji określonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Z drugiej strony dwie główne przesłanki dla uzasadnienia prawidłowości zatasowania ww. przepisu i obniżenia skarżącej stanowiska oraz uposażenia to brak doświadczenia w pracy na nowym stanowisku oraz odmienny (prostszy) charakter zadań. Przy czym kryteria te nie wynikają z przedmiotowego przepisu. Niewątpliwie organ winien ustalić kwalifikacje funkcjonariusza, czyli zarówno doświadczenie jak i wykształcenie. Nie mógł pominąć jednej z tych okoliczności. Powyższe wskazuje, że WSA, w ślad za organem, dokonał błędnej wykładni ww. przepisu rozszerzając go o dodatkowe przesłanki i przyjmując, że przesłanki w nim wymienione nie mają charakteru zamkniętego. Z kolei w ocenie skarżącej przepis ten należy interpretować ściśle i przedstawiając nowe warunki służby, nie można kierować się innymi okolicznościami, aniżeli w nim wymienione.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podano, że przepis stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, niewątpliwie wskazuje, iż decyzja wydana jest w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji winien uznać, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów, o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej. W orzecznictwie wskazuje się, że nie można uznać za prawidłowego i logicznego stanowiska o braku odpowiedniego przygotowania i doświadczenia do wykonywania zadań w komórce kontrolnej, skoro wcześniej zlecono pełnienie obowiązków w takim zakresie i uznano kwalifikacje danej osoby za odpowiednie i wystarczające. Ponadto należy zaakcentować, że organ powinien przedstawić oceny, wyjaśnienia albo zestawienie zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników w nowej strukturze DIAS tak, aby możliwe było porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącej i innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania. Bez tego nie można wykluczyć, że dotychczasowe kwalifikacje zawodowe, doświadczenie uzasadniają utrzymanie dotychczasowego, wyższego uposażenia zasadniczego. Dopiero bowiem po dokonaniu prawidłowych ustaleń można w sposób rzetelny udzielić odpowiedzi na pytanie dlaczego akurat skarżąca nie mogła zachować dotychczasowego uposażenia i stanowiska odpowiadającego dotychczasowemu uposażeniu i zakresowi obowiązków oraz czy możliwe było, aby nawet przy niższym stanowisku służbowym mieściło się ono w granicach zakreślonych rozporządzeniem MRiF. Tym bardziej, że jak wskazał organ w komórce SENT pozostają zatrudnione osoby na stanowisku starszego eksperta. Organ nie wyjaśnił jednak czym różnią się ich kwalifikacje od kwalifikacji skarżącej. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podzielił argumentację organu, która uwzględniała również pozaustawowe przesłanki, tj. zakres wykonywanych czynności na danym stanowisku, a nadto przyjął za organem, że czynności wykonywane przez skarżącą mają charakter prostszy niż dotychczas przez nią wykonywane. Budzi również wątpliwości fakt, że pomimo rzekomego zlecenia skarżącej łatwiejszych zadań, nadal argumentem pozostaje brak jej doświadczenia. Skoro bowiem zlecone obecnie skarżącej czynności są łatwiejsze niż dotychczas wykonywane, sprzecznym z zasadami logicznego myślenia jest, że nie ma ona wiedzy i doświadczenia do ich wykonywania. Z reguły skoro potrafimy wykonywać trudniejsze czynności, to łatwiejsze nie stanowią problemu. Notabene w aktach sprawy brak jest dowodów na okoliczność, że praca w komórce SENT jest łatwiejsza niż w innych. Nie można również pominąć, że organ nie wyjaśnił dlaczego przyznał prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem obywatela. Zmiana warunków pełnienia służby, żeby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w niej interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tymczasem organ nie podał w decyzji i nie uzasadnił stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. obiektywnych przyczyn, z powodu których obniżył skarżącej uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącej został ustalony zgodnie z rozporządzeniem MRiF albo fakt, że inni funkcjonariusze mają niższe wynagrodzenie niż skarżąca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Niewłaściwe zastosowanie przepisu ma miejsce w sytuacji błędu subsumpcji, braku korelacji między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami wynikającymi z prawa materialnego. Weryfikacja zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego wymaga wobec tego uprzedniego zweryfikowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Jednocześnie jednak zakres koniecznego w sprawie postępowania wyjaśniającego wyznaczają przesłanki prawa materialnego, o tym, jakie okoliczności są istotne w danej sprawie i wymagają wyjaśnienia stanowią przepisy prawa materialnego, będące podstawą rozstrzygnięcia. Te zależności powodują w niniejszej sprawie konieczność łącznego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji był art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z regulacji tej wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym terminie propozycji nowych warunków służby, określa ona także kryteria, jakie organ winien wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o złożeniu funkcjonariuszowi propozycji. Propozycja winna uwzględniać posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania funkcjonariusza. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W konsekwencji w takich sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy zaskarżona decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego DIAS w przedmiotowej decyzji szczegółowo uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przy jej wydawaniu uwzględnił kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy. Organ ustosunkował się zarówno do zdobytego przez skarżącą wykształcenia, jak również do uzyskanych przez nią kwalifikacji. Uwzględnił odbyte kursy oraz szkolenia podnosząc przy tym, że duża część, w ciągu ostatnich kilku lat była przeprowadzona w Systemie Zdalnej Edukacji Resortu Finansów Atena2 (szkolenia e-learningowe o charakterze powszechnym, których odbycie w określonym terminie jest obowiązkiem każdego zatrudnionego w Izbie Administracji Skarbowej w Z., a wcześniej w Izbie Celnej i odbywają się przy komputerze przy własnym stanowisku pracy). Organ opisał również szczegółowo przebieg pracy i służby, tj. podał wszystkie stanowiska służbowe, które skarżąca zajmowała od podjęcia zatrudnienia, równocześnie przedstawiając zakres zadań i obowiązków jakie wykonywała. Wyjaśnił, dlaczego mimo posiadania przez skarżącą wieloletniego stażu oraz doświadczenia i kwalifikacji nie mogła ona otrzymać propozycji pełnienia służby na dotychczasowych warunkach. Wziął pod uwagę także istotną w niniejszej sprawie okoliczność, że to sama skarżąca zgłosiła akces do służby w referacie SENT, jak również fakt, że w dacie złożenia propozycji służby, zadania wykonywane przez Referat Realizacji w R. – SENT były zadaniami nowymi, zarówno dla samego Referatu, jaki i dla Urzędu Celno-Skarbowego w G., a także dla całej KAS. Jednocześnie organ powiązał dotychczasowe kwalifikacje oraz długoletni przebieg służby skarżącej z nowymi zadaniami, zasadnie zwracając uwagę na konieczność wdrożenia się i zdobycia doświadczenia przy wykonywaniu nowych zadań. Organ uwzględnił przy tym rangę i zakres zadań Referatu SENT, jak również poziom skomplikowania tych zadań w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym UKS (pionie kontroli celno-skarbowej oraz w pionie orzecznictwa UCS) wykazując, że zadania komórek SENT wchodzących w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej, choć oczywiście istotne dla KAS i LUCS, to jednak, jeśli chodzi o ich rangę i poziom skomplikowania cechują się niższym poziomem trudności w urzędzie, w którym są wykonywane.

Powyższe wskazuje, że organ z odwołaniem się do rzeczowych kryteriów uzasadnił obniżenie stanowiska służbowego skarżącej w złożonej propozycji pełnienia służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również propozycja organu w zakresie uposażenia, uwzględniająca stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy, mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Wynagrodzenie to zostało ustalone w granicach przewidzianych w rozporządzeniu MRiF. W niniejszej sprawie zaproponowane skarżącej uposażenie zasadnicze, pomimo, iż jest niższe od poprzednio otrzymywanego, jest zgodne z przepisami ww. rozporządzenia, które dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno – Skarbowej zostało określone w granicach 1,974 - 3,300. W przedmiotowej decyzji organ, mając na uwadze wytyczne zawarte w wydanych w sprawie wyrokach, w szczegółowy sposób uzasadnił, dlaczego ustalono wysokość uposażenia skarżącej na poziomie 2,070 kwoty bazowej. Wyjaśnił, że wynagrodzenie uzależnione było od rangi i zakresu przydzielonych zadań. Najlepiej wynagradzani są pracownicy komórek pionu kontroli celno-skarbowej i pionu orzecznictwa, natomiast funkcjonariusze pełniący służbę w komórkach SENT, generalnie mają niższe wynagrodzenia/uposażenia. Wynagrodzenie musi bowiem być tak ustalone, aby odpowiadało rodzajowi pracy i kwalifikacjom niezbędnym do jej wykonywania. Organ nie mógł bowiem określić wynagrodzenia nieadekwatnie do wykonywanych obowiązków i ich zakresu. DIAS zwrócił jednocześnie uwagę, że począwszy od 1 stycznia 2019 r. w związku z podwyżkami wynagrodzeń w KAS, uposażenie skarżącej uległo podwyższeniu i jest ustalone z uwzględnieniem mnożnika 2,274. Wskazano również, że innym osobom zatrudnianym na stanowiskach młodszych ekspertów w komórkach SENT z zasady proponowano uposażenie przy zastosowaniu niższych mnożników (1,974), niż zaproponowany skarżącej. Oznacza to, że jakkolwiek uwzględniono specyfikę pracy w komórce SENT, to jednocześnie wzięto pod uwagę doświadczenie i kwalifikacje skarżącej.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że zgodnie z art. 60 Konstytucji, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach obejmuje również ewentualne przekształcenie stosunku służbowego i skarżąca mogła się spodziewać, że sama reorganizacja nie może stanowić wyłącznej podstawy obniżenia stanowiska służbowego i wysokości uposażania. W wydanych decyzjach organ rzeczowo jednak wykazał, że zmiany w statusie skarżącej mają źródło w zmianie pełnionych obowiązków zawodowych, w nowym pionie, do którego skarżąca zgłosiła akces, wykonuje ona dużo mniej skomplikowane czynności niż na poprzednim stanowisku, z którym związane było wyższe uposażenie. Stąd nie sposób uznać, że obniżenie wynagrodzenia nie miało uzasadnienia i godzi w zasadę dostępu do służby na jednakowych zasadach.

Składając propozycje funkcjonariuszom, których zamierzano pozostawić w służbie, organ miał uprawnienie do różnicowania tych propozycji w odniesieniu do poszczególnych funkcjonariuszy, tak aby nie doszło do rażących dysproporcji. Każda propozycja ma charakter indywidualny, a zatem cechy konkretnego funkcjonariusza powinny mieć wpływ na kształt złożonej mu propozycji. Stąd organ nie miał obowiązku przeprowadzić analizy porównawczej kwalifikacji i doświadczenia zawodowego strony i innych funkcjonariuszy (por. wyroki NSA z 17 września 2020 r., I OSK 360/20, z 21 maja 2020 r., I OSK 449/20).

Mając na uwadze treść kontrolowanej decyzji, zasadnie Sąd I instancji uznał, że podjęte rozstrzygnięcie poddaje się ocenie w kontekście przesłanek ustawowych, a podane przez organ argumenty mają rzeczowy charakter, potwierdzony okolicznościami indywidualnego przypadku, w konsekwencji działanie organu nie nosi cech arbitralności. P.w.KAS nie tylko nie nałożyła na organy obowiązku przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby, ale nie przewidziała też obowiązku zagwarantowania zachowania przez funkcjonariuszy dotychczasowych stanowisk służbowych, czy też uposażenia na niezmienionym poziomie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia uprawnień organu i decydowania o tym, na jakim stanowisku służbowym funkcjonariusz ma pełnić służbę. Rolą sądu w niniejszej sprawie było dokonanie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ przekonująco i wiarygodnie uzasadnił swoje stanowisko.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko zawarte w kontrolowanej decyzji, nie dopatrując się w działaniach organu naruszenia przepisów procesowych lub prawa materialnego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.KAS oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 60 Konstytucji uznać należy za niezasadne.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.