II SA/Ke 476/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-09-06	
Data wpływu	2012-07-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Sylwester Miziołek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287; art. 7d, art. 20, art. 22 ust. 1,  par. 29 ust. 1; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454; par. 12 ust. 1, par. 36, par. 37, par. 46 ust. 1 i 2 pkt 2,; Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 roku sprawy ze skargi T.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz T.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
II SA/Ke 476/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania T. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] znak: [...] orzekającą o:

1) wprowadzeniu na wniosek Wójta Gminy P. zmiany w ewidencji gruntów obrębu S., gm. P., polegającej na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działką oznaczoną (jako droga) numerem 421, a działką oznaczoną (jako droga) numerem 406 w punkcie 14-825; pomiędzy działką oznaczoną numerem 421, a działką oznaczoną numerem 252 w punktach 14-825 i 14-823; pomiędzy działką oznaczoną numerem 421, a działką oznaczoną numerem 253/1 w punkcie 14-823, które to punkty zostały ujawnione w opracowaniu przyjętym do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14.02.2012r. pod numerem [...];

2) umorzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia na wniosek Wójta Gminy P. zmiany w ewidencji gruntów obrębu S., gm. P., polegającej na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działką oznaczoną (jako droga) numerem 421, a działką oznaczoną numerem 250/3 w punktach 14-822 i 14-824, ujawnionych w opracowaniu przyjętym do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14.02.2012r. pod numerem [...];

3) umorzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia na wniosek Wójta Gminy P. zmiany w ewidencji gruntów obrębu S., gm. P., polegającej na zmianie powierzchni działki oznaczonej (jako droga) numerem 421, na podstawie dokumentacji geodezyjnej, opracowanej przez geodetę uprawnionego A. B., przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14.02.2012r. pod numerem [...];

Organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 22.11.2011r., uzupełnionym pismem z dnia 21.02.2012r., Wójt Gminy P. wystąpił do Starosty K. o wydanie decyzji ustalającej przebieg granic oraz zmieniającej powierzchnię nieruchomości oznaczonej jako działka nr 421 (droga), zgodnie z dokumentacją geodezyjną opracowaną na zlecenie Wójta Gminy P. przez geodetę uprawnionego A. B.. Dokumentacja ta została przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14.02.2012r. pod numerem [...]. Z opinii geodezyjnej załączonej do powyższej dokumentacji wynikało, że dla obrębu 0014 S. założona jest mapa ewidencji gruntów, jednakże dla działki nr 421 i przyległych brak jest dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymienionej w § 36 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zaś dokumentacja geodezyjna sporządzona przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w § 36 pkt 6 tego rozporządzenia jest fragmentaryczna i niewiarygodna. Zaistniały stan faktyczny w świetle § 37 powyższego rozporządzenia, uzasadniał ustalenie przebiegu granicy działki nr 421 z działkami nr 253/1, 250/3, 252 i 406 w oparciu o czynności wykonane przez geodetę na gruncie. W terminie wyznaczonym przez geodetę właściciele wskazanych wyżej działek stawili się na gruncie i podpisali protokół ustalenia przebiegu granic działki nr 421 z dnia 21.10.2011r. W toku postępowania prowadzonego przez Starostę K. J. M., właścicieli działki nr 250/3, wycofał swoją zgodę na przyjęcie ustalonego przez geodetę przebiegu granicy działki nr 250/3 z działką nr 421, stwierdzając, że w wyniku pomiarów szerokość jego działki uległa zmniejszeniu.

Starosta K. uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne decyzją z dnia [...] uznał za zasadne umorzyć postępowanie w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr 421 z działką nr 250/3 oraz w części dotyczącej wykazania w ewidencji gruntów nowej powierzchni działki nr 421. W pozostałej części orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów polegającej na ustaleniu przebiegu granic.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. B., podnosząc brak podstaw do umorzenia postępowania ze względu na wycofanie zgody J. M. na zaproponowany przebieg granic, zgodnie z protokołem spisanym w dniu 21 października 2011r. Zdaniem odwołującego się, J. M. nie przedstawił żadnych dokumentów podważających wyniki pomiarów, sama granica nie jest nowa i stanowi przedłużenie granicy, na której istnieją znaki geodezyjne od pokoleń uznawane przez poprzedniego właściciela.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty K. co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. oraz umorzenia postępowania w części, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., na skutek wycofania przez jedną ze stron zgody na przyjęcie ustalonego przez geodetę przebiegu granicy.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. B. domagając się ich uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie § 38 ust. 2 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że wycofanie zgody przez właściciela jednej z nieruchomości niweczy skutki podpisania przez niego protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy doszło do złożenia oświadczenia woli, które należy oceniać przez pryzmat cywilistycznych regulacji dotyczących wad oświadczenia woli;

2) naruszenie § 39 cyt. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w zakresie ustalenia przebiegu spornej granicy działki nr 421 z działką nr 250/3;

3) naruszenie § 42 ust. 2 cyt. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji zgodnej protokołem ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków;

4) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;

5) ustalenie granicy działki nr 421 z działkami nr 406 i 253/1 w oparciu o jeden tylko punkt graniczny odpowiednio 14-825 i 14-823.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że cofnięcie zgody przez jednego z właścicieli nieruchomości przyległych niweczy cały jego wysiłek związany z ustaleniem granic tej działki, w związku z tym on również zdecydowany jest wycofać swoją zgodę na ustalenie pozostałych granic działki nr 421. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie regulacji zawartej w art. 105 § 1 kpa wskazał, że pojawienie się sporu granicznego na etapie wydawania decyzji w żadnym razie nie mogło czynić bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu było zatem wydanie decyzji w trybie § 42 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia w oparciu o ustalenia zawarte w protokole z dnia 21.10.2011r. przyjętym do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 14.02.1012r.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazanych przez skarżącego.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu przebiegu granicy działki nr 421 oraz zmiany jej powierzchni, zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy P. (zawiadomienie z dnia 5.03.2012r. - k. 52 akt adm.). Podstawę wydania decyzji Starosty K. z dnia [...] stanowiły przepisy art. 22 ust. 1 i art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), nakładające na starostów obowiązek prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, oraz § 46 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr. 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z treścią § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych.

Z treści art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Co do gruntów zawiera ona dane o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ich ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających.

W świetle przedstawionej regulacji doktryna i orzecznictwo wypracowały zgodne stanowisko, akcentując wyłącznie techniczno-deklaratoryjny charakter zapisów w ewidencji gruntów, albowiem dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności ani przedmiocie własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące między innymi przebiegu granic nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1996r., sygn. II SA 1824/95, publ. http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia, zmian w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic dokonuje się tylko na podstawie dokumentów urzędowych. Mogą nimi być wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, czy dyspozycje zawarte w aktach normatywnych. Ewentualne kwestionowanie tych dokumentów może odbyć się w przepisanym trybie i nie należy do organów ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993r., sygn. II SA 1155/92, publ. j.w.). Przez zmiany danych objętych ewidencją gruntów rozumie się m.in. zmianę granic działek wchodzących w skład jednostki rejestrowej i ich powierzchni. Zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się m.in. w wyniku zgłoszenia osób zainteresowanych, które są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia tych zmian .

Z akt administracyjnych wynika, że organy obu instancji administracyjnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zastosowały znajdujący się w rozdziale 2 zatytułowanym: "zakładanie ewidencji gruntów i budynków", przepis § 36 rozporządzenia, który dopuszcza w ewidencji wykazywanie przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Z kolei przepis § 37 rozporządzenia, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli dane zawarte w ewidencji nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym zezwala na pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic ewidencyjnych w wyniku pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

W ocenie Sądu powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy nie mogły stanowić podstawy orzekania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji w oparciu o dokumentację geodezyjną sporządzoną w trybie § 37 rozporządzenia. Niezależnie bowiem od tego, czy ustawodawca przewidział możliwość ich stosowania wyłącznie do celów zakładania ewidencji gruntów i budynków, czy też do aktualizacji danych w niej zawartych, to zachowanie osób uczestniczących na prawach stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym świadczy o wystąpieniu sporu co do przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Ustaleniu przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów służy, w myśl art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, instytucja rozgraniczenia nieruchomości. W § 36 i rozporządzenia wskazano wprawdzie na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w § 37 umożliwiono pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych, to jednak przepisy te nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu tych granic rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011r., sygn. I OSK 1347/10).

Z podniesionych wyżej względów, zawarte w skardze zarzuty jako nie odnoszące się do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyda rozstrzygnięcie uwzględniając wyrażoną przez WSA ocenę w kwestii niedopuszczalności rozstrzygania sporów co do przebiegu granic w administracyjnym postępowaniu ewidencyjnym.

Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają wniosek, iż organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. poprzez ich zastosowanie w sytuacji wystąpienia sporu co do przebiegu granic.

Wskazane naruszenia prawa materialnego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także decyzji organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., również tej decyzji.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.

O kosztach, na które złożył się wpis w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.