Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 566/21 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 566/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. A., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrz [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] w [...] .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący M. A. zarzucając naruszenie:

1. § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI) poprzez wadliwe uznanie, że jako front działki (terenu inwestycji) można uznać część działki nr [...] , która nie musi przylegać do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, dodatkowo bez badania, na jakiej szerokości rzeczywiście będzie odbywać się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji;

2. § 3 ust. 2 r.MI poprzez wadliwe uznanie, że analizowany obszar został prawidłowo ustalony przez organ w odległości trzykrotnej szerokości terenu inwestycji, a nie trzykrotnej szerokości frontu działki, zwłaszcza, że błędnie określono szerokość terenu inwestycji jako 70 m, nie ustalając przy tym szerokości frontu działki;

3. § 3 ust. 1 r.MI poprzez wadliwe uznanie, że analizą można objąć zabudowę, która choćby częściowo znajdowała się ona poza wyznaczonym obszarem analizowanym;

4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na zbyt lakonicznym, ogólnikowym i wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu orzeczenia oraz braku wyjaśnienia, jaka jest rzeczywista szerokość frontu działki i szerokość terenu inwestycji oraz jakie działki powinny być uwzględnione w analizie, a w konsekwencji zawarciu błędnych wskazań co do dalszego postępowania;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), a także art. 7 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na błędnym wskazaniu, że opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył całego terenu inwestycji obejmującego dwie działki w całości, a także że dokonano pełnej analizy całego terenu inwestycji w zakresie, o którym mowa w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz, że przeprowadzono wymagane uzgodnienia (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

M. A. wniósł zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej M. A. wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 5 r.MI przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zwrócił dalej uwagę, że Kolegium co prawda ustaliło, że teren objęty wnioskiem zwęża się przy drodze publicznej do 35 m, jednakże nie podjęło żadnych starań w celu weryfikacji, na jakim odcinku tej wspólnej granicy będzie się w praktyce odbywać wjazd na działkę. Ponadto jako podstawę wyznaczania obszaru analizowanego przyjęło rzekomą największą szerokość działki wynoszącą 70 m, tak jakby wartość ta odpowiadała szerokości frontu terenu inwestycji. Zdaniem skarżącego taka wykładnia § 2 pkt 5 r.MI jest błędna. Organ drugiej instancji ponadto wadliwie ustalił szerokość działki nr [...] jako 70 m.

Skarżący wyjaśnił dalej, że w § 3 ust. 2 r.MI ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, ale to nie może oznaczać, że granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, bez ograniczeń maksymalnych. Nie powinno się zwłaszcza rozszerzać obszaru analizowanego w celu "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.

Zdaniem M. A. w realiach sprawy szerokość frontu terenu inwestycji w rozumieniu § 2 ust. 5 r.MI nie została ustalona w prawidłowy sposób. Długość wspólnej granicy terenu inwestycji i pasa drogowego, z którego ma odbywać się główny wjazd na działkę wynosi około 35 m. Szerokość frontu nie może więc przekraczać tej wartości. Organy administracji obu instancji wyznaczyły analizowany obszar przyjmując, że jego promień ma odpowiadać wartości 3 x 70 m, przy czym 70 m to rzekomo szerokość terenu inwestycji. Stanowisko takie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. M. A. uznał takie ustalenia za nieprawidłowe. Szerokość obszaru planowanej inwestycji nie wynosi bowiem 70 m, gdyż terenu inwestycji nie może co do zasady stanowić jedynie część działki ewidencyjnej (jak wskazał inwestor w swoim wniosku). Skoro terenem inwestycji nie może być cześć działki, to szerokością obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie może być jedynie szerokość części działki, w tym przypadku 70 m. Jeśli organy administracji zamierzały jednak wyznaczyć analizowany obszar w odległości trzykrotnej szerokości terenu inwestycji, to powinny najpierw ustalić, jaka jest jego szerokość. Zdaniem skarżącego szerokość ta wynosi około 175 m i wartość ta mogła ewentualnie stanowić podstawę do wyznaczenia analizowanego obszaru o promieniu trzykrotnej jej szerokości.

Dalej skarżący, odnosząc się do § 3 ust. 1 r.MI wyjaśnił, że badania obszaru analizowanego dokonuje się w jego granicach. Tymczasem w sprawie organy uwzględniły zabudowę i działki znajdujące się częściowo poza wyznaczonym analizowanym obszarem. Dotyczy to w szczególności działek ujętych w tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do analizy i znajdujących się w wierszach o numerach 15, 16, 19, 34, 39, 49, 65, 67, 93, 94, 96, 129, 160, 162, 193, 201, 204, 213, 236, 237. Ponadto na mapie numerem 129 oznaczono dwie różne nieruchomości, co nie znajduje odzwierciedlenia w tabeli. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku działania organów administracji uznał tymczasem za prawidłowe. Zdaniem skarżącego dobór działek do analizy był całkowicie dowolny i miał służyć jedynie wykazaniu, że planowana inwestycja nawiązuje gabarytami do sąsiedztwa.

M. A. zaznaczył dalej, że także uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. W zakresie wyznaczenia wielkości analizowanego obszaru jest ono zbyt lakoniczne, ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne. Ponadto nie zawiera wyjaśnienia, jaka jest rzeczywista szerokość frontu działki, szerokość terenu inwestycji, a w konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto błędne wskazania co do dalszego postępowania.

Zdaniem M. A. rozszerzenie przez organ odwoławczy terenu inwestycji doprowadziło również do naruszenia art. 60 ust. 1, 53 ust. 3 i 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie został opracowany przez uprawnioną osobę nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w nowym kształcie obejmującym dwie działki w całości. Przygotowany w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza projekt decyzji dotyczył jedynie działki nr [...] oraz części działki nr [...] , nie obejmując pozostałej części działki nr [...] .

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę M. A. i uchylił decyzje obu instancji. Jako powód uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał: pominięcie odzwierciedlenia w załączniku graficznym do decyzji zmian dokonanych reformatoryjnie w rozstrzygnięciu przez Kolegium (załącznik graficzny do decyzji nadal pozostawiono w wersji z wyrysowanym myląco terenem inwestycji w części działki [...] ), brak należytego uzasadnienia dla ustalenia niektórych parametrów i wskaźników zabudowy, takich jak szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Sąd odnotował też, że zmiana dotycząca linii zabudowy (jej przedłużenie) nie została uwzględniona w załączniku graficznym do decyzji.

Pomimo uwzględnienia jego skargi M. A. zdecydował się zaskarżyć wydany wyrok, co wiąże się z faktem, że skarżący nie akceptuje tych części uzasadnienia orzeczenia, w których uznano jego zarzuty za nietrafne. Poszczególnych zagadnień z tym związanych dotyczą właśnie stosowne zarzuty skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne, a stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe.

M. A. przedstawił przede wszystkim zastrzeżenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego. W jego ocenie, skoro wedle § 3 ust. 2 w zw. § 2 pkt 5 r.MI obszar analizowany wyznacza w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu, a przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę – to oznacza to, że organy powinny dokonać wyznaczenia obszaru analizowanego stosując się do tych przepisów. Tymczasem frontu działki nie przyjęto jako część działki przylegającą do drogi, ani jako szerokość działki w ogólności. Posłużono się odległością odpowiadającą szerokości przedstawionego przez inwestora obszaru inwestycji, stanowiącego 70 m. Skarżący kwestionując takie działanie organów wysunął przypuszczenie, że w istocie określenie odległości bazowej i dalej obszaru analizy w przyjętej wielkości służyć miało dobraniu do badania urbanistycznego takiej zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla zabudowy projektowanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia ani § 2 pkt 5, ani § 3 ust. 2 r.MI. Nie jest przedmiotem sporu, że front działki, to ta jej część, która przylega do ul. [...]. Jest to odcinek znacznie węższy od szerokości całej działki. Zarazem jednak wiadomo było w toku sprawy, że inwestor planuje zabudowę na części działki, co czytelnie zaprezentował już we wniosku. W tym miejscu można dodać, że wprawdzie warunki zabudowy dotyczą całej działki lub działek ewidencyjnych, lecz nie oznacza to, że deklaracje wnioskodawcy są bez znaczenia dla samego sposobu ustalania warunków zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy zawrzeć charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Burmistrz prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie znał deklarację inwestora dotyczącą powierzchni terenu jaka ma podlegać przekształceniu. Stąd na dalszym etapie postępowania należy uznać za właściwe rozszerzenie wartości wyjściowej odpowiadającej frontowi działki (35 m) do wartości rzeczywistej szerokości obszaru podlegającego przekształceniu (70 m) przez co obszar analizowany został wyznaczony proporcjonalnie szerzej. Wbrew temu co sugeruje M. A. , w niniejszej sprawie zabieg ten nie jawi się jako próba sztucznego "poszukiwania" odpowiedniej zabudowy w otoczeniu, ale jako właściwe dobranie proporcji wymiarów obszaru analizy do rzeczywistych wymiarów obszaru podlegającego przekształceniu. Wreszcie, co zresztą skarżący dostrzega, § 3 ust. 2 r.MI określa minimalny promień obszaru analizy, natomiast rozszerzenie go nie jest naruszeniem tego przepisu. Rzecz jasna, nie można czynić tego dowolnie, lecz w niniejszej sprawie organy nie działały arbitralnie. Wyznaczenie obszaru analizy z uwzględnieniem szerokości terenu inwestycji (gdy jest on szerszy od frontu działki), było zabiegiem racjonalnym i uzasadnionym.

Nie jest trafny zarzut naruszenia § 3 ust. 1 r.MI poprzez wadliwe uznanie, że analizą urbanistyczną można objąć zabudowę, która choćby częściowo znajdowała się poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć stanowisko wręcz przeciwne. Jeżeli określone nieruchomości zabudowane znajdują się częściowo w obszarze analizowanym, to oznacza, że jako takie przynależą one do tego obszaru i powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy. Trudno byłoby uzasadnić twierdzenie, że należałoby je z analizy wyłączyć, gdyż to prowadziłoby do uszczuplania zasobu danych analizy, prowadząc w konsekwencji niejako do przestrzennego "przycinania", a więc i zmniejszenia obszaru analizowanego.

Zupełnie bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Wbrew twierdzeniom M. A. zaskarżony wyrok jest uzasadniony w sposób zrozumiały i wyczerpujący. Dotyczy to także kwestii wyznaczenia obszaru analizy, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił właściwe ustalenia i argumenty.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na błędnym wskazaniu, że opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył całego terenu inwestycji obejmującego dwie działki w całości, a także że dokonano pełnej analizy całego terenu inwestycji w zakresie, o którym mowa w art. 53 ust. 3 oraz, że przeprowadzono wymagane uzgodnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zawarł prawidłowe stanowisko w odniesieniu do powyższych kwestii. Należy zgodzić się, że nie ma istotnego znaczenia, że inwestor w części graficznej wniosku wskazał jedynie część działki nr [...] . W części tekstowej wniosku i analizy wyraźnie wskazane są działki nr [...] i [...] w całości. Sąd pierwszej instancji trafnie odnotował, że oświadczenia gestorów sieci dotyczących np.: wodociągów, gazociągu, uzgodnienia: postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. i z [...] grudnia 2020 r. i postanowienie zarządcy drogi z [...] grudnia 2020 r., a także korespondencja pomiędzy organem pierwszej instancji a inwestorem, jednoznacznie i konsekwentnie określa teren inwestycji jako działki nr [...] i [...] . Dodać w tym miejscu trzeba, że o ile faktycznie, mimo reformatoryjnej decyzji Kolegium, załącznik do decyzji zawierał nadal wyznaczony teren "TB", to właśnie między innymi z tego powodu decyzje obu instancji zostały uchylone przez Sąd. Oznacza to, że w ponownym postępowaniu organy dostosują decyzję w warstwie tekstowej i graficznej do założenia, że warunki zabudowy ustalane są dla działek nr [...] i [...] .

Gdy chodzi o zgłoszoną w skardze kasacyjnej kwestię uzgodnień projektu decyzji, to stwierdzić należy, że nie ma ona znaczenia na tym etapie sprawy, zwłaszcza, że w wyniku zaskarżonego wyroku postępowanie toczyć się będzie na nowo w pierwszej instancji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.