II GSK 161/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-10-25	
Data wpływu	2006-06-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kisielewicz /przewodniczący/
Edward Kierejczyk
Jan Kacprzak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy	
Hasła tematyczne	Aplikacje prawnicze	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1858/05	
Skarżony organ	Rada Radców Prawnych	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Jan Kacprzak (spr.) NSA Edward Kierejczyk Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1858/05 w sprawie ze skargi A. Z. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 24 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1858/05 oddalił skargę A. Z. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 24 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżąca A. Z. przystąpiła do konkursu na aplikację radcowską w roku 2004 w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w S. Uchwałą z dnia 24 sierpnia 2004 r. nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. odmówiła wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2004/2005 z uwagi na uzyskanie przez nią zbyt małej liczby punktów w postępowaniu konkursowym. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej uchwały, w którym, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 sygn. akt P 21/02, stwierdzający niekonstytucyjność art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zarzuciła brak podstawy prawnej od dnia 4 marca 2004 r. do przeprowadzenia konkursu w postępowaniu, które w jej sprawie zostało wszczęte 14 maja 2004 r. przez złożenie podania o wpisanie na listę aplikantów radcowskich.

Krajowa Rada Radców Prawnych, rozpoznając odwołanie, uchwałą z dnia 15 października 2004 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w celu rozważenia argumentacji przedstawionej przez skarżącą w odwołaniu.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o wpis na listę aplikantów, Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. uchwałą z dnia 3 stycznia 2005 r. nr [...] ponownie odmówiła skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2004/2005. W uzasadnieniu podniosła, iż nie znalazła podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wpisanie jej na listę aplikantów, albowiem postępowanie konkursowe zostało wszczęte przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., zaś okoliczność, iż kandydaci składali wnioski o dopuszczenie do konkursu w terminie późniejszym pozostawała bez wpływu na ocenę skuteczności wszczęcia procedury konkursowej w Izbie w S. Nadto podniosła, iż kandydaci na aplikację byli informowani o sytuacji prawnej zaistniałej po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego i każdy z nich podpisywał oświadczenie o znajomości treści tego wyroku i wyrażeniu zgody na poddanie się konkursowi na warunkach określonych uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...]. Poddanie się konkursowi na aplikację przez każdego z kandydatów było dobrowolne i odbywało się z pełną świadomością stanu prawnego obowiązującego w dacie przeprowadzenia konkursu. Twierdzenie więc, że skarżąca spełnia wszystkie warunki ustawowe do uzyskania wpisu na listę aplikantów radcowskich jest niezgodne ze stanem faktycznym z uwagi na niepomyślne przejście przez skarżącą procedury konkursowej.

Skarżąca A. Z. ponownie wniosła odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych, zarzucając, że uchwała ta jest dotknięta wadą nieważności. Zarzuciła ponownie, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz że od daty ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2004 r. nie istniała podstawa prawna do określenia zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską i do przeprowadzania takiego konkursu.

Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą z dnia 24 czerwca 2005 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. i umorzyła postępowanie w sprawie. W ocenie Krajowej Rady odwołanie skarżącej zasługiwało na uwzględnienie w świetle aktualnego stanu prawnego wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. z uwagi na to, że skoro podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie funkcjonowała w obrocie prawnym, to sama uchwała nie mogła być utrzymana w mocy. Skutkowało to w konsekwencji umorzeniem postępowania, w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego z powodu braku normy prawnej określonej w ustawie o radcach prawnych, zezwalającej na przeprowadzanie konkursów na aplikację radcowską zgodnie z właściwymi przepisami Konstytucji RP i dokonywanie wpisów na listę aplikantów radcowskich osób, które uzyskały pozytywną ocenę w postępowaniu konkursowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę skarżąca A. Z. wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej umorzenia postępowania, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 i 105 k.p.a. oraz zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7 i 12 k.p.a. W jej ocenie brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich jako bezprzedmiotowego, gdyż w istniejącym stanie prawnym organ mógł podjąć jedynie uchwałę o wpisaniu jej na listę aplikantów, ponieważ spełniała wszystkie warunki określone w art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Podniosła, że od dnia 4 marca 2004 r., tj. od dnia publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. nie istniała bowiem podstawa prawna do określania zasad przeprowadzania konkursu oraz do przeprowadzenia takiego konkursu przez samorząd zawodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. Z. na powyższą uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych stwierdził, że w niniejszej sprawie uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., odmawiająca skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich, podjęta została po dniu publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02, zatem słusznie stwierdził organ odwoławczy, że podstawa prawna zaskarżonej uchwały przestała funkcjonować w obrocie prawnym. W tej sytuacji brak było podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, albowiem zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w żadnym razie nie był już władny dokonać oceny podjętej przez organ pierwszej instancji uchwały. Mógł jedynie zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną uchwałę w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że niedokładne przytoczenie przez organ odwoławczy podstawy prawnej decyzji poprzez wskazanie art. 138 § 1 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło uchybienie procesowe, które nie miało jednak wpływu na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wobec powyższych ustaleń bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii spełniania przez skarżącą wymogu z art. 24 ust 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych do uzyskania wpisu na listę aplikantów radcowskich.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. Z. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i błędne przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie wpisu skarżącej stało się bezprzedmiotowe,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez:

a) niezastosowanie w sprawie art. 33 ust 1 w zw. z art. 24 ust 1 pkt 3-5 i w zw. z art. 31 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) według stanu na dzień 14 maja 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię,

b) niewzięcie pod uwagę naruszenia przez Krajową Radę Radców Prawnych dyspozycji art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli działalności administracji publicznej, przy czym wyżej wymienione uchybienia istotnie zaważyły na wyniku sprawy, gdyż spowodowały oddalenie skargi,

4) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 33 ust 1 w zw. z art. 31 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej u.r.p., według stanu prawnego na dzień 14 maja 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię, iż przepisy te nie stanowią samodzielnej podstawy do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie rozpatrzył zarzutów i nie zbadał faktu dalszego nieprzerwanego funkcjonowania w obrocie prawnym samoistnej i wystarczającej podstawy obligującej organ do wydania decyzji pozytywnej polegającej na wpisaniu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Utrata mocy obowiązującej art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych skutkowała wyłącznie brakiem ustawowej podstawy dla regulowania przez KRRP zasad przeprowadzania konkursu, w tym do określania zagadnień i weryfikowania wyników tego konkursu przez ocenę wiedzy kandydatów na aplikantów. Skarżąca podniosła, iż materialną podstawę uzyskania statusu aplikanta radcowskiego stanowił art. 33 ust 1 w zw. z art. 24 ust 1 pkt 3 - 5 u.r.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżąca wniosku o wpis. Przepisy te określały warunki podmiotowe, jakie musiał spełniać kandydat na aplikanta. W związku z tym konkurs, o którym mowa w art. 33 ust. 2 i 3 u.r.p., powinien ograniczyć się do zbadania, czy kandydaci spełniają określone w powyższych przepisach warunki podmiotowe. Skarżąca stwierdziła, iż spełniając ustawowe warunki podmiotowe, wnioskując o wpis i przystępując do konkursu, spełniła wszystkie niezbędne przesłanki do uzyskania przedmiotowego wpisu na listę aplikantów.

Skarżąca zarzuciła, że oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. jest bezzasadne, gdyż z przyczyn wyżej wskazanych możliwe i konieczne było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 33 ust. 4 w związku z art. 31 ust. 3 u.r.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej, mimo powołania art. 133 § 1 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., nie zostały w istocie podniesione zarzuty dotyczące kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do istotnych elementów stanu faktycznego ustalonego przez organ w zaskarżonej decyzji, a jedynie co do wykładni oraz zastosowania prawa materialnego i procesowego.

Zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 33 ust. 1 u.r.p. w związku z innymi powołanymi przepisami tej ustawy został zakwalifikowany w skardze kasacyjnej zarówno jako naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z poglądem skarżącej, że po orzeczeniu przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wszelkie konieczne i wystarczające warunki wpisu na listę aplikantów zostały określone w art. 33 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 1, 3 - 5 u.r.p., natomiast art. 33 ust. 2 tej ustawy dotyczący konkursu ma charakter jedynie proceduralny. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji konkurs był nadal niezbędnym etapem procedury dotyczącej wpisu na listę aplikantów radcowskich. Pełnił on funkcję selekcyjną, bowiem miał na celu wyłonienie kręgu osób, których poziom wiedzy prawniczej predysponował do odbywania aplikacji radcowskiej. Przystąpienie do konkursu i zdanie go było warunkiem wpisu na listę aplikantów. Nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącej, że po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego konkurs miał polegać na sprawdzaniu, czy w odniesieniu do poszczególnych kandydatów zostały spełnione wymagania z art. 33 ust. 1 u.r.p. Przeciwko takiej interpretacji przemawia wykładnia językowa (użycie terminu "konkurs"), systemowa (relacja między art. 33 ust. 1 oraz ust. 2 u.r.p.) i funkcjonalna (wspomniana już rola selekcyjna procedury konkursowej).

Po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją normy zawartej w art. 60 pkt 8 b) u.r.p. utraciła moc obowiązującą podstawa prawna do ustalania przez Krajową Radę Radców Prawnych zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów radcowskich. Powstała w ten sposób luka prawna, którą ustawodawca wypełnił już po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołał przedstawione wyżej skutki prawne z dniem jego publikacji, tj. 4 marca 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wypowiedział się na temat procedur konkursowych na aplikację radcowską będących w toku: "Fakt rozpoczęcia procedury konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału przemawia też - ze względu na specyfikę sytuacji kandydatów oraz potrzebę ochrony zaufania do prawa - za dopuszczeniem kontynuowania rozpoczętego już postępowania konkursowego na dotychczasowych zasadach. Najbardziej klarowną cezurą określającą moment rozpoczęcia postępowania konkursowego jest przy tym, z punktu widzenia jego uczestników i ochrony ich praw jednostkowych, moment zamknięcia listy zgłoszonych kandydatów przed ogłoszeniem wyroku Trybunału. Osoby te przystąpiły bowiem do konkursu i poddały się jego wymogom w okresie, gdy zakwestionowane przepisy regulujące zasady prowadzenia konkursu korzystały z domniemania konstytucyjności. Byłoby niesprawiedliwe różnicowanie traktowania uczestników konkursu w zależności od tego, czy - niezależnie od ich woli i bez możliwości wpływu z ich strony - czynności konkursu na aplikację zostały wobec nich podjęte przed, czy też po ogłoszeniu wyroku Trybunału, w ramach trwającego tego samego postępowania konkursowego."

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd. Należy zauważyć w tym kontekście, że w rozpoznawanej sprawie, stosownie do uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z 15 grudnia 2001 r., termin przyjmowania zgłoszeń kandydatów do konkursu został ustalony na okres od 15 kwietnia do 15 maja 2005 r., a więc przypadał już na czas po ogłoszeniu wydanego w międzyczasie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca zgłosiła się do konkursu w dniu 14 maja 2004 r. Tak więc, w rozpoznawanej sprawie nie występuje sytuacja, opisana w przytoczonym fragmencie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, potrzeby ochrony zaufania obywateli do czynności dokonanych w procedurze konkursowej. Uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., orzekająca merytorycznie w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich, była zatem pozbawiona podstaw ustawowych, bo nie było już podstawy prawnej do przeprowadzenia konkursu, w wyniku którego uchwała ta została wydana.

Nietrafny jest także zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący niewzięcia pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Krajową Radę Radców Prawnych dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, organ drugiej instancji, w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wydał bez podstawy prawnej decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, nie ma kompetencji do wydania decyzji merytorycznej. Jedyną możliwością, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., było zatem uchylenie decyzji Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Takie stanowisko jest też reprezentowane w literaturze (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 595). W doktrynie przyjmuje się, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. może nastąpić nie tylko wtedy, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale także wtedy, kiedy było ono od początku bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w S. nie miała podstawy prawnej do wydania merytorycznej uchwały - ani o wpisaniu skarżącej na listę aplikantów radcowskich, ani o odmowie takiego wpisu, gdyż konkurs, który przeprowadziła był pozbawiony podstaw prawnych, a nie mogła przeprowadzić wymaganego konkursu, który byłby zgodny z prawem.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione a przy tym są bezsporne, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej uchwały (decyzji) pod względem zgodności z prawem.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.