III OSK 4298/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-17	
Data wpływu	2021-02-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 296/20	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Skarbowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 3 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Doradców Podatkowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 296/20 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 2 kwietnia 2020 r. nr 2401-IWK.0150.42.2020.8 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Krajowej Izby Doradców Podatkowych na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 296/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach" lub "Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych (dalej "Krajowa Izba" lub "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej "organ" albo "Dyrektor") z dnia 2 kwietnia 2020 r. nr 2401-IWK.0150.42.2020.8 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 11 lipca 2019 r. Krajowa Izba Doradców Podatkowych wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie przedłożonego przez nią załącznika i przedstawienie danych szczegółowych za lata 2015-2018 w zakresie: 1) roku, w którym przypadał termin płatności zobowiązania podatkowego będącego przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego, które zostało zawieszone w skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego, 2) rodzaju podatku (podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych, podatek od towarów i usług, podatek akcyzowy, inne podatki), 3) daty dziennej wszczęcia postępowania karnego skarbowego, 4) etapu postępowania kontrolnego, na którym wszczęto postępowanie karne skarbowe (przed wydaniem decyzji w I instancji; między doręczeniem decyzji a wniesieniem odwołania; w trakcie postępowania odwoławczego), 5) czy postawiono zarzuty w postępowaniu karnym skarbowym? – wskazanie daty dziennej postawienia zarzutów; 6) wskazania kwoty uszczuplenia podatku w każdym przypadku postępowania karnego skarbowego, w którym postawiono zarzuty, 7) czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo zawieszeniu na podstawie art. 114a Kodeksu karnego skarbowego? – podanie daty zawieszenia oraz informacji na jakim etapie było postępowanie kontrolne w momencie zawieszenia postępowania karnego skarbowego, 8) czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo umorzeniu? – podanie daty umorzenia oraz informacji na jakim etapie było postępowanie kontrolne w momencie umorzenia postępowania karnego skarbowego, 9) czy postępowanie karne skarbowe ciągle toczy się na etapie postępowania przygotowawczego?, 10) czy postępowanie karne skarbowe przeniosło się na etap postępowania sądowego? – podanie daty wniesienia oraz rodzaju wniosku (akt oskarżenia, wniosek o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, wniosek o warunkowe umorzenie) do sądu, 11) czy zapadł wyrok w postępowaniu karnym skarbowym? – wskazanie daty oraz rodzaju rozstrzygnięcia, np.: uniewinniający, skazujący, umarzający oraz danych ogólnych za lata 2015-2018 w zakresie: 1) ilości postępowań kontrolnych z udziałem organu toczących się w 2016 r.?; 2) ilości postępowań kontrolnych wszczętych przez organ w 2016 r.?; 3) w ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w 2016 r. postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2016 r.; 4) w ilu przypadkach, o których mowa komórce D1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej wydano (do dnia odpowiedzi na wniosek) decyzję na etapie postępowania Il-instancyjnego (w przypadku, gdy decyzji Il-instancyjnych w toku postępowania kontrolnego było więcej niż jedna, proszę o podanie daty wydania pierwszej)? – wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa, 5) w ilu przypadkach, o których mowa w komórce Dl tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wszczęto postępowanie karne skarbowe po zakończeniu postępowania kontrolnego?, 6) ile przypadków wszczętych postępowań karnych skarbowych w 2016 r. spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 o.p. i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie wygasło w całości przed upływem ustawowego (5-letniego) terminu przedawnienia?, 7) w ilu przypadkach postępowań karnych skarbowych, o których mowa w komórce G1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w momencie ich wszczęcia zobowiązanie podatkowe, którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, było przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego?, 8) w ilu przypadkach wskazanych w komórce H1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego uszczuplenie bądź narażenie na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego skarbowego, upływał 31 grudnia 2016 r.?, 9) dat decyzji II instancji według ich rodzaju (zgodnie z art. 233 o.p.), z wyszczególnieniem: – art. 233 § 1 pkt 1 o.p., – art. 233 § 1 pkt 2 o.p., – art. 233 § 1 pkt 3 o.p., – art. 233 § 2 o.p. Krajowa Izb wskazała też, że przy udzielaniu odpowiedzi na pytania wskazane w załączniku, należy przyjąć, że pojęcie "postępowanie kontrolne" oznacza: 1) w odniesieniu do postępowań wszczętych przed dniem 1 marca 2017 r. – postępowanie kontrolne prowadzone przez Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej, a od 1 marca 2017 r. przez Naczelników Urzędów Celno-Skarbowych na podstawie art. 12 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez organ kończącej postępowanie kontrolne w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, 2) w odniesieniu do postępowań wszczętych po 1 marca 2017 r. – prowadzoną przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego kontrolę celno-skarbową w rozumieniu art. 54 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowanie podatkowe, o którym mowa w Dziale IV "Postępowanie podatkowe" o.p. w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez organ kończącej postępowanie podatkowe.

Pismem z 30 lipca 2019 r. Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach (dalej "Naczelnik") poinformował wnioskodawcę, że informacje, o których udostępnienie wnosi, mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ich uzyskanie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ powołując się na przepisy, literaturę przedmiotu oraz stanowisko sądów administracyjnych, wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację nową jakościowo, której źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, do której wytworzenia konieczne jest intelektualne zaangażowanie, kosztem dużych nakładów czasu i pracy w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę o wykazanie szczególnego interesu publicznego oraz wskazał, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 9 września 2019 r.

W odpowiedzi na wezwanie Krajowa Izba wyjaśniła, że zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży w szczególnie istotnym interesie publicznym. Podniosła, że wnosi o udostępnienie przedmiotowej informacji w celu dokonania analizy sposobu i skali korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 o.p. W szczególności intencją Krajowej Izby jest dokonanie analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wnioskodawca stwierdził bowiem, że wieloletnie obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, iż w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo że samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych jest zjawiskiem wręcz marginalnym. W ocenie Krajowej Izby, gdyby okazało się, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 o.p. jest wykorzystywany instrumentalnie przez organy skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tuż przed jego upływem, taka praktyka działania – w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – byłaby niezgodna z Konstytucją. W związku z powyższym Krajowa Izba zażądała udostępnienia informacji publicznej w celu zgromadzenia informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. w praktyce organów podatkowych i możliwości zajęcia stanowiska bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych.

Naczelnik decyzją z dnia 9 września 2019 r. nr 338000-CW0.0150.9.2019 odmówił udostępnienia informacji publicznych, których przekazaniem był zainteresowany wnioskodawca. Na skutek odwołania, decyzją z dnia 14 października 2019 r. o nr 2401-IWK.0150.160.2019.2, Dyrektor uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wniosek złożony w formie elektronicznej nie został bowiem opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym ani osobistym albo uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia jego pochodzenia. W odpowiedzi na pismo Naczelnika z dnia10 grudnia 2019 r. Krajowa Izba za pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. przesłała podpisany wniosek.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. nr 338000-CWW.0150.1.2020 Naczelnik odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zakres i układ przedstawienia wymaganych informacji określony we wniosku z dnia 11 lipca 2019 r. sprawia, że chodzi w nim o informację publiczną przetworzoną, która wcześniej nie była udostępniana. Zebranie i przekazanie wnioskowanych informacji za lata 2015-2018 wymaga przeanalizowania dokumentacji wszystkich prowadzonych przez organ w danych okresach postępowań i stworzenia nowego dokumentu – opracowania, zawierającego żądane informacje. Podniósł ponadto, że w celu stworzenia nowej jakościowo informacji, w oparciu o kryteria wskazane przez wnioskodawcę, konieczne byłoby przeanalizowanie akt z postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2015-2018 prowadzonych przez Naczelnika, a także jednostek organizacyjnych, których zadania przejął Naczelnik Urzędu w wyniku restrukturyzacji administracji skarbowej z dniem 1 marca 2017 r. (tj. Dyrektora byłej Izby Celnej w Katowicach oraz Dyrektora byłego Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach) – łącznie około kilku tysięcy tomów akt, powiązanie postępowań kontrolnych z postępowaniami karnymi skarbowymi, wyselekcjonowanie potrzebnych danych, dokonanie uszeregowania poszczególnych danych, zsumowanie, a następnie zakwalifikowanie w odniesieniu do poszczególnych podatków oraz żądanych przez wnioskodawcę zakresów. Naczelnik wskazał, że w Śląskim Urzędzie Celno-Skarbowym w Katowicach prowadzone są rejestry komputerowe, obejmujące m. in. informacje o wydanych decyzjach i postanowieniach, jednakże ich zawartość zdecydowanie nie odpowiada zakresowi wymaganej przez wnioskodawcę informacji publicznej wskazanej we wniosku.

Na skutek odwołania, Dyrektor w dniu 2 kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr 2401-IWK.0150.42.2020.8, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przez informację prostą należy rozumieć informację, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada. Jest ona już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Natomiast informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem jest to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Dyrektora zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegający na uznaniu, że wszystkie informacje objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną nie zasługiwał na uwzględnienie.

Pismem z dnia 4 maja 2020 r. Krajowa Izba wniosła skargę do WSA w Gliwicach na decyzję Dyrektora z dnia 2 kwietnia 2020 r. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ: uznał, że wszystkie informacje objęte wnioskiem Krajowej Izby stanowią informację przetworzoną; uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego; nie wykazał braku istnienia po stronie zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Krajowa Izba wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 11 lipca 2019 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania dla skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

W dniu 10 sierpnia 2020 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że u.d.i.p. rozróżnia informację prostą od przetworzonej, co jest istotne, bowiem tylko w przypadku tej drugiej informacji wnioskodawca winien wykazać, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy pierwsza winna być udostępniona bez żadnych dodatkowych warunków. I to właśnie charakter informacji, jakiej żądała skarżąca, tj. czy jest to informacja prosta, przynajmniej w pewnej części (jak twierdzi strona) czy też przetworzona w pełnym zakresie (jak podnosi organ), jest jednym z zagadnień spornych w przedmiotowej sprawie, albowiem determinuje dalsze postępowanie. W sytuacji bowiem, gdy jest to informacja prosta, organ nie ma prawa uzależniać jej udostępnienia od jakichkolwiek dalszych warunków, w przypadku zaś, gdy ma charakter informacji przetworzonej, wnioskodawca winien wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. To właśnie ocena, czy wnioskodawca wykazał tę szczególną istotność poprzez realną możliwość wykorzystania wnioskowanych danych w interesie ogółu społeczeństwa stanowi drugie sporne zagadnienie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wykładni pojęcia informacji prostej i przetworzonej dokonało orzecznictwo sądowe – pod pojęciem informacji prostej rozumie się informację, której nie można przypisać cech przetworzenia. Jest to informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada i nie jest to związane z koniecznością poniesienia kosztów lub znacznego nakładu pracy trudnych do pogodzenia z bieżący funkcjonowaniem jednostki, przy czym anonimizacja informacji nie czyni jej przetworzoną, a jedynie przekształconą. Natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Chodzi tu więc o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona w oparciu o kryteria zawarte we wniosku o udostępnienie informacji. Przy czym w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to nawet wówczas, gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej, to suma takich informacji prostych może stanowić informację przetworzoną. Cechę informacji przetworzonej mogą mieć takie dane publiczne proste, które wymagają dokonania analiz, obliczeń, zestawień, porównania danych statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Innymi słowy, uzyskanie wnioskowanych informacji wiązać się musi z potrzebą odpowiedniego przetworzenia danego zbioru danych według określonych kryteriów, czego nie należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wyodrębnieniu pojedynczych informacji ze zbiorów będących w posiadaniu organów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie zawartych w nich informacji) i ich przygotowaniu według założeń wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że wedle twierdzeń organu I instancji nie prowadzi on jednego zbioru, z którego w prosty sposób można byłoby pozyskać żądane dane. Natomiast ilość informacji, okres, jaki miały obejmować (cztery lata), w tym okres, gdy objęte wnioskiem sprawy należały do właściwości innych organów, a obecnie znajdują się już w archiwum, pogrupowane według 20 różnych kryteriów (11 + 9 kryteriów), fakt, że ustalenie niektórych danych wymagałaby analizy zarchiwizowanych akt papierowych wskazują, że w żądanym zasobie nie ma informacji prostych i w tym zakresie stanowisko skarżącej co do tego, że pewne dane mają charakter ogólny, wręcz statystyczny – jest błędne. Wskazuje to na niezasadność skargi w zakresie tiret 1. tj. błędnego uznania, że wszystkie informacje stanowią informację przetworzoną. W takim zaś przypadku konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dyrektor stanął na stanowisku, że skarżąca nie wykazała, aby istnienie takiego interesu zostało udowodnione. W szczególności organ przyjął, że wnioskodawca co prawda uzasadnił, że wnioskowane dane są ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (co, zdaniem organu, uczynił), ale nie udowodnił, że ich uzyskanie stwarza realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W ocenie Sądu I instancji to stanowisko było częściowo błędne. Niewątpliwie, podnoszona przez stronę skarżącą praktyka instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 o.p. stanowi zagadnienie, które może rzutować na pozycję obywateli - podatników w postępowaniach podatkowych prowadzonych z ich udziałem. O tym, że wskazywany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 o.p., którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został poddany kontroli konstytucyjnej. W sprawie o sygnaturze K 31/14 Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP: 1) art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 70 § 6 pkt 1 o.p., w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie z art. 2 Konstytucji RP. Natomiast w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej pod sygn. akt SK 100/19, Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w tym postępowaniu i wniósł o stwierdzenie, że art. 70 § 6 pkt 1 o.p. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa, ustawy – Kodeks karny skarbowy oraz ustawy – Prawo celne (Dz. U. z 2013, poz. 1149) – jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. WSA w Gliwicach przypomniał także, że na przedmiotowy problem wskazywała również Naczelna Rada Adwokacka w opinii amicus curiae w sprawie K 31/14 (por. zgłoszenie udziału i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich do sprawy o sygn. SK 100/19). Zgodnie z tą opinią, przesłanki zawieszenia biegu przedawnienia powinny być w pełni zgodne z celem ich wprowadzenia, spójne na gruncie całego systemu prawnego obowiązującego w Polsce i nie powinny prowadzić do naruszenia stabilizacji stosunków społecznych.

Zdaniem Sądu I instancji Krajowa Izba wykazała, że ocena, czy organy nie dokonują instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych, leży w interesie publicznym. Nie należy tego jednak utożsamiać z sytuacją, gdy za istotną z tego punktu widzenia trzeba będzie uznać każdą informację, jaka dotyczy tego zagadnienia. Z tego puntu widzenia za istotne należy uznać jedynie te informacje, które są do tej oceny niezbędne. Odnośnie drugiego z istotnych elementów, tj. wykazania realnej możliwości wykorzystania wiadomości dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego – Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rację ma strona skarżąca twierdząc, że możliwość taką posiada, ale znów nie oznacza to jednak, że uzasadnia to uzyskanie wszystkich żądanych informacji.

Sąd I instancji wskazał, że – jak wynika z przepisów ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym – Krajowa Izba jest posiadającym osobowość prawną ogólnopolskim samorządem doradców podatkowych, do którego przynależność jest obowiązkowa (art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o doradztwie podatkowym). Samorząd ten jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie podatkowym). Krajowa Rada Doradców Podatkowych kieruje, w zakresie swoich zadań, działalnością samorządu w okresach między Krajowymi Zjazdami Doradców Podatkowych i do której ustawowych zadań należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie (art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym). Podmiot ten posiada zatem prawne możliwości realnego wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów skarbowej administracji publicznej i w tym zakresie stanowisko organów podatkowych jest błędne. Jednak analizując przedmiotową sprawę z uwagi na wspomnianą obszerność i stopień skomplikowania żądanych informacji, przesadzający o tym, że jest to w pełnym zakresie informacja przetworzona, należy ją rozpatrywać przez pryzmat nadużycia prawa do informacji. Oczywistym jest, że z żadnych przepisów nie wynika liczba zagadnień, które mogą się stać przedmiotem zapytania do zobowiązanego organu. Tym niemniej musi to być taka ilość, która – z jednej strony – pozwala wnioskodawcy uzyskać informacje w tym zakresie, w jakim jest to niezbędne dla założonych przez niego, a zgodnych z prawem celów, z drugiej jednak nie prowadzi do paraliżu jednostki obsługującej organ zobowiązany do udzielenia informacji. W sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa swojego prawa do uzyskania informacji publicznej, zakłóca tym samym normalny tok pracy urzędu i utrudnia realizację zadań, jakie zostały mu powierzone w interesie ogólnym.

W ocenie Sądu I instancji, zakres danych objętych wnioskiem musi korespondować z celem, dla realizacji którego informacja jest żądana, a jednocześnie obejmować tylko takie dane (określone rodzajowo i ilościowo), które są dla realizacji jego wniosku niezbędne. Musi zatem istnieć korelacja między żądanymi informacjami, rzeczywistą możliwością ich wykorzystania oraz niezbędnością wnioskowanych danych dla realizacji deklarowanego celu chronionego prawem. U.d.i.p. nie może bowiem być wykorzystywana w sposób prowadzący do paraliżu adresata wniosku i uniemożliwienia mu realizacji zadań, do wykonywania których został powołany. Brak tego ograniczenia mógłby prowadzić do sytuacji, gdy instytucja informacji publicznej byłaby wykorzystywana nie do uzyskiwania wiedzy o działalności organów, lecz do torpedowania ich działalności, zwłaszcza w sytuacji, gdyby adresat wniosku byłby zmuszony w celu zadośćuczynienia wnioskowi ograniczyć realizację zadań ustawowych. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012r., sygn. akt I OSK 799/12, w którym stwierdzono, że "Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Również w wyroku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sama Konstytucja w art. 31 ust. 3 przewiduje, że konstytucyjne prawa i wolności (w tym prawo do informacji publicznej) może być ograniczane ustawowo, np. w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ograniczenia te mogą być wprowadzane gdy są konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. "Ustawodawca, ustanawiając zatem prawo do informacji publicznej, ma również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona porządku publicznego), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. (...). Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, czego w istocie oczekuje strona skarżąca, należałoby uznać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej jest absolutne i nie podlega żadnym ograniczeniom. Tymczasem tak nie jest, wszak ustawa o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznych (z ograniczeniami), a nie publiczny (powszechny i nieograniczony) dostęp do wszelkich informacji". Pogląd ten Sąd I instancji w całości przyjął za własny.

Powróciwszy do stwierdzenia, że "wnioskodawca wykazał, że ocena, czy organy nie dokonują instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych leży w interesie publicznym, co jednak, nie uzasadnia uzyskania wszystkich żądanych informacji" – Sąd I instancji wyjaśnił, że w jego ocenie ów prawnie chroniony interes publiczny obejmuje tylko takie informacje (ograniczone przedmiotowo i ilościowo), które są niezbędne dla tej oceny; w sytuacji, gdy granice te są przekroczone, a żądane dane szersze, nie zachodzi już szczególnie istotny interes publiczny, lecz przeciwnie – dochodzi do nadużycia prawa do informacji publicznej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy wspomnianym prawem do informacji a interesem Państwa przejawiającym się w sprawnym funkcjonowaniu jego struktur i realizacji przypisanych im celów, realizowanych wszak również dla dobra wspólnego.

Sąd I instancji dodał, że nie mógł odnieść skutku zarzut, iż inne organy podatkowe część informacji uznały za prostą i ją udostępniły. To twierdzenie odnosi się do czynności innych organów, które – jako pozostające poza granicami przedmiotowej sprawy – nie mogą być przedmiotem oceny w jej ramach. Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzut, że część żądanych informacji była prosta, wręcz statystyczna. W tym kontekście wskazał, że strona złożyła jeden wniosek zawierający 20 przekrojowych pytań, zatem bardzo obszerny. WSA w Gliwicach wskazał, że zgromadzenie tak obszernych danych już powoduje, że taka informacja uzyskuje walor przetworzonej. Po wtóre zauważyć należy, że pytania te pozostawały ze sobą w związku i – grupowane wg różnych kryteriów – nakładały się na siebie. To sprawiło, że zasadnie wniosek ten był rozpatrywany całościowo, bez wyodrębnienia informacji prostych, których w żądanym zestawieniu nie było. Zatem – powracając do wspomnianych już dwóch elementów pojęcia istotności dla interesu publicznego (ważność dla dużego kręgu podmiotów i możliwość realnego wykorzystania wiadomości dla poprawy funkcjonowania Państwa lub jego struktur) – Sąd I instancji przyjął, że Krajowa Izba nie wykazała, aby wszystkie wnioskowane dane były szczególnie ważne dla dużego kręgu odbiorców, jako niezbędne dla oceny ewentualnego instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. Tym samym nie wykazał, aby posiadał realne możliwości wykorzystania wszystkich żądanych danych dla realizacji swych ustawowych kompetencji w zakresie dokonania oceny owego potencjalnie instrumentalnego korzystania np. poprzez sporządzenie wniosków w zakresie ustaw lub rozporządzeń czy opiniowanie stosownych projektów aktów prawnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym i aby rzeczywiście wszystkie żądane dane były dla realizacji tego celu niezbędne, a zatem aby – ujmowane całościowo – wszystkie one były szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Stwierdzenie o braku ważności wszystkich danych dla szczególnie istotnego interesu publicznego jest tym bardziej uzasadnione, że w skardze Krajowa Izba sama podniosła, że postępowania karne skarbowe w trakcie postępowania wymiarowego wszczynane są rzadko, w ok. 7% przypadków. Natomiast spośród postępowań karnych skarbowych wszczętych w czasie postępowania wymiarowego, aż ok. 94% dotyczy zobowiązań podatkowych, które przedawniają się z końcem danego roku, a z kolei ok. 90% postępowań karnych skarbowych, wszczętych w trakcie postępowania wymiarowego, którego przedmiotem jest zobowiązanie przedawniające się z końcem tego roku, wszczętych zostaje w III i IV kwartale roku. Wynika z tego, że wnioskodawca dysponuje już danymi, które mogą mu posłużyć do zbadania ewentualnego instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych przez organy podatkowe. Wskazywało to także, że organy oceniając całościowo wniosek strony zasadnie uznały, że nie wykazała ona szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych. Wykazały także i uzasadniły, dlaczego uznały, że po stronie skarżącego brak jest tej przesłanki. Aczkolwiek uzasadnienie to jest błędne w tej części, w jakiej kwestionuje możliwość Krajowej Izby do wykorzystania tych informacji w ogóle, w jakimkolwiek zakresie, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bo oceniane całościowo żądanie strony nie zasługiwało na uwzględnienie.

Pismem z dnia 10 listopada 2020 r. Krajowa Izba (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 296/20, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjne zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie, że: "choć KIDP wykazała, że udostępnienie żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz, że KIDP posiada realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego nie istniała korelacja między żądanymi informacjami, rzeczywistą możliwością ich wykorzystania oraz niezbędnością wnioskowanych danych dla realizacji deklarowanego celu chronionego prawem". W konsekwencji WSA w Gliwicach przyjął, że wnioskodawca nie wykazał, aby wszystkie wnioskowane dane były szczególnie ważne dla dużego kręgu odbiorców, jako niezbędne dla oceny ewentualnego instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. Tym samym nie wykazał, aby posiadał realne możliwości wykorzystania wszystkich żądanych danych dla realizacji swych ustawowych kompetencji w zakresie dokonania oceny owego potencjalnie instrumentalnego korzystania np. poprzez sporządzenie wniosków w zakresie ustaw lub rozporządzeń czy opiniowanie stosownych projektów aktów prawnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym i aby rzeczywiście wszystkie żądane dane były dla realizacji tego celu niezbędne, a zatem aby – ujmowane całościowo – wszystkie one byty szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Ponieważ skarżąca kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), trzeba wpierw zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21).

Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).

Oceniając przez pryzmat poczynionych uwag zarzut skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – stwierdzić trzeba, że – ze względu na samą jego konstrukcję – nie mógł on zostać uznany za zasadny ani odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, czy naruszenie odnośnego przepisu ma polegać na jego błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu. Ponadto – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszenie to miało nastąpić przez uznanie, że "nie istniała korelacja między żądanymi informacjami, rzeczywistą możliwością ich wykorzystania oraz niezbędnością wnioskowanych danych dla realizacji deklarowanego celu chronionego prawem". Kwestia istnienia tudzież braku przedmiotowej korelacji jest elementem stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie zdaje się zatem kwestionować ustalenia faktyczne Sądu I instancji – a to w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne.

Niezależenie od powyższego, wskazać należy, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż z punktu widzenia hipotezy normy z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. relewantne jest to, czy zakres danych objętych wnioskiem koresponduje z celem, dla realizacji którego informacja jest żądana, a także to, czy istnieje korelacja między żądanymi informacjami, rzeczywistą możliwością ich wykorzystania oraz niezbędnością wnioskowanych danych dla realizacji deklarowanego celu chronionego prawem. W tym zakresie dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanego przepisu jest prawidłowa. Natomiast zrelatywizowana do stanu faktycznego ocena Sądu I instancji, że przedmiotowe przesłanki w niniejszej sprawie nie zostały wykazane, wymyka się spod kontroli instancyjnej, bowiem w skardze kasacyjnej nie ma zarzutów, które by tę kontrolę umożliwiały.

Dodać mimo to warto, że na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawdopodobniona może być wyłącznie przez wskazanie na okoliczności natury faktycznej, ewentualnie na okoliczności natury faktycznej w połączeniu z okolicznościami natury normatywnej. Wniosek ten wyprowadzić należy z charakteru prawa do informacji publicznej, które jest publicznym prawem podmiotowym przysługującym jednostce względem administracji. Jednostki z natury nie są powołane do realizacji interesu publicznego, gdyż to jest istotą kompetencji przypisanych organom administracyjnych. Jeśli do wykonywania kompetencji konieczne jest dysponowanie określonymi informacjami publicznymi to ustawy winny regulować szczególny typ współdziałania organów w celu ich pozyskania, gdyż uzyskiwanie w takim przypadku informacji publicznej niezbędnej do wykonywania kompetencji administracyjnej przez organ w trybie u.d.i.p. jest niedopuszczalne i stanowi skorzystanie z przepisu niezgodnie z jego celem. Posiadanie przez samorząd zawodowy określonych uprawnień publicznych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia publicznoprawne samorządu zawodowego, wynikające m.in. z przepisu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, czy też wskazywanie na jego publicznoprawny charakter i wywodzenie z tego, iż każde działanie takiego podmiotu jest działaniem w interesie publicznym. W przypadku organów samorządu zawodowego wyprowadzenie takich wniosków jest daleko idącym uproszczeniem ich pozycji prawnej. Dostęp do określonych informacji w przypadku organów samorządu zawodowego musi wynikać albo z normy szczególnej albo opierać się na ogólnych zasadach uregulowanych w u.d.i.p. To zaś pociąga za sobą konieczność wykazywania przez taki podmiot przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego jak każdy inny podmiot, a przemawiać za jego posiadaniem nie może pozycja prawna tych podmiotów wnikająca z przepisów ustawy o doradztwie podatkowym" (wyrok z dnia 5 grudnia 2023 r., III OSK 3143/21).

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął również w wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r., III OSK 3410/21. W tymże wyroku Sąd przyznał, że praktyka instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 o.p. wprawdzie stanowi zagadnienie, którego zbadanie może przyczynić się do poprawy pozycji obywateli, ale zarazem podkreślił, że – choć art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym zalicza do zadań Krajowej Rady Doradców Podatkowych między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie – sama teoretyczna możliwość przedstawiania opinii i stanowisk w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa bez wskazania konkretnego sposobu spożytkowania informacji publicznej nie uzasadnia uwzględnienia wniosku. Nadto, wnioskowanie przez samorząd zawodowy o zmianę określonego przepisu czy też zorganizowanie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, nie jest uzależnione od przedłożenia wraz z projektem ustawy szczegółowej informacji statystycznej o stosowaniu obowiązujących przepisów prawa. To samo zapatrywanie odnieść należy do wnoszenia petycji. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji – ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Innymi słowy, wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. Posiadanie przez samorząd zawodowy określonych uprawnień publicznych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia publicznoprawne samorządu zawodowego, wynikające m.in. z przepisu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, czy też wskazywanie na jego publicznoprawny charakter i wywodzenie z tego, iż każde działanie takiego podmiotu jest działaniem w interesie publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyrokach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.