Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Radzie Gminy [...] uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych.

W dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Gminy [...] (zwana dalej: Rada Gminy, skarżąca) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w S. (zwana dalej także: Szkołą w S.). W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że uczniom klas IV-VIII zostanie zapewniona kontynuacja nauki w Szkole Podstawowej w G., a w miejsce zlikwidowanej szkoły w S. zostanie utworzona szkoła filialna dla klas I-III i oddziału przedszkolnego. Główną przyczyną planowanych zmian organizacyjnych jest sytuacja demograficzna w Gminie [...]. Wykonanie ww. uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...] ( § 4 ww. uchwały).

Na tej postawie pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Wójt (zwany dalej: Wójt) wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: Kurator, organ I instancji) o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

Postanowieniem znak [...] z [...] marca 2018 r., Kurator negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły.

Na skutek zażalenia złożonego przez Wójta, Minister Edukacji Narodowej (zwany dalej: Minister, organ odwoławczy) postanowieniem znak [...] z [...] czerwca 2019 r., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał na konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcie sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kurator postanowieniem znak [...] z [...] lipca 2019 r., działając na podstawie art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. , poz. 1148, zwana dalej: p.o.) oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły w S.

W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania (tj.: art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 51 ust. 1 i art. 89 ust. 1 p.o., art. 6, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponadto zarzucił organowi I instancji błędne ustalenia i założenia (wymienione i omówione w treści zażalenia), które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem znak [...] z [...] września 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 w związku z art. 89 ust. 9 p.o., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że Szkoła w S. posiada lepszą bezę lokalową i dydaktyczną niż Szkoła w G., przez co nie gwarantuje prawidłowej realizacji podstawy programowej. Wskutek likwidacji Szkoły w S. nastąpi zwiększenie liczby uczniów w Szkole w G. w poszczególnych oddziałach o uczniów ze S., na ucznia przypadał będzie mniejszy metraż. Klasy będą liczniejsze niż dotychczas. Wobec zwiększenia liczby oddziałów i podziału na grupy na niektórych przedmiotach, koniecznością będzie wprowadzenie zmianowości. Nastąpi zatem pogorszenie warunków nauki w stosunku do obecnych, zarówno dla uczniów ze Szkoły w S., jak i dla uczniów ze szkoły w G. Planowana likwidacja wiązać się też będzie z zapewnieniem dowozu uczniów klas

IV-VIII do szkoły w G., co niekorzystnie wpłynie na wydłużenie drogi oraz czasu dojazdu i powrotu ze szkoły, a tym samym nastąpi skrócenie czasu na odpoczynek, zabawę, czy czas spędzony z rodziną stanowiący podstawę oddziaływań wychowawczych. Minister uznał także, że podniesiony przez gminę argument demograficzny i ekonomiczny, nie uzasadniają konieczności likwidacji Szkoły w S.

Skargę na powołane wyżej postanowienie do sądu administracyjnego złożyła Rada Gminy reprezentowana przez Wójta. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 51 ust. 1 i art. 89 ust. 1 p.o. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że brak jest przesłanek do wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły poprzez nierzetelną, wadliwą i błędną ocenę skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki wychowania i opieki w oparciu o bazę Szkoły Podstawowej w G.;

2. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przywołanych przepisów prawa materialnego i przepisów procedury;

3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa wobec nie odniesienia się obiektywnie do oceny bazy lokalowej warunków nauczania w Szkole Podstawowej w G.;

4. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych dowodów;

5. art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Kuratora pomimo, iż organ powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu wydanie postanowienia w oparciu o pozaprawne argumenty nie określone ustawą Prawo oświatowe, przekraczając zakres uznania administracyjnego, które nie może mieć charakteru dowolnego oraz naruszając przepisy ustawy Prawo oświatowe oraz wydanie zaskarżonego postanowienia wbrew orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 i orzecznictwu sądów administracyjnych ograniczając się do przytoczenia w podstawie prawnej orzeczenia art. 89 ust. 3 i 4 w związku z ust. 9 p.o. dla powołanych zarzutów i argumentów uzasadniających utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji negatywnie opiniującego zamiar likwidacji Szkoły.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W stosunku do zaskarżonej opinii (podjętej w formie postanowienia) zastosowanie mają przepisy szczególne zamieszczone w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. zwana dalej: u.s.g.), które odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając wyjątek od zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Wyjątek ten został przewidziany w art. 98 u.s.g., zgodnie z którym legitymację do zaskarżenia ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, a w niniejszej sprawie zaskarżona opinia, jako stanowisko zajęte w trybie art. 89 u.s.g.

Co kluczowe wskazany przepis nie określa, który z organów gminy uchwałodawczy, czy wykonawczy jest uprawniony do wniesienia skargi na akt nadzoru (określony w art. 89 u.s.g.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. w szczególności uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 i z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15), gmina jest podmiotem władzy publicznej, ma osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada gminy jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt (burmistrz, prezydent), a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż co do zasady uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w imieniu gminy jest zarówno wójt jak i rada gminy. Uznaje bowiem, że oprócz Wójta (i odpowiednio burmistrza, prezydenta miasta), który na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 26 ust. 1 u.s.g.) reprezentuje gminę, w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnych spraw – ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym również przez przewodniczącego rady gminy.

Rozróżnienia wymaga w tym miejscu także kwestia oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie we wniesionej skardze jako stronę skarżącą wskazano Radę Gminy reprezentowaną przez Wójta. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, iż w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły w S., Rada Gminy określiła (w § 4 uchwały), że wykonanie uchwały powierza Wójtowi. Konsekwencją powyższego było wystąpienie Wójta do organu I instancji o wydanie opinii o zamiarze likwidacji Szkoły w S., a następnie wniesienie przez ten organ wykonawczy zażaleń na negatywne dla Gminy rozstrzygnięcia organu nadzoru. Przyjąć zatem należy, iż w tej konkretnej sprawie organem uprawnionym do reprezentowania Gminy, w tym także w postępowaniu przed sądem administracyjnym był Wójt. Tymczasem skarga złożona została przez Radę Gminy, zaś Wójt wskazany został jedynie jako podmiot uprawniony do jej reprezentowania.

Skoro w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Radę Gminy, uznać należało, że skarżąca takiej legitymacji nie posiada, zatem wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna.

Ponadto Sąd zauważa, że w jego ocenie nie został również wyczerpany tryb do wniesienia skargi, gdyż zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie brak takiej uchwały.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ( pkt 2 sentencji postanowienia).