II SAB/Kr 235/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-29	
Data wpływu	2025-10-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 13 - 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 149 , art 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi N. B. - K. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 września 2025 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy M. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie: tiret drugie i tiret trzecie wniosku z dnia 5 września 2025 r. - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz N. B. - K. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
N. B.-K. wniosła 25 września 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 5 września 2025 r., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.".

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że 5 września 2025 r. złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wniosek ten miał treść: "Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

- na podstawie którego artykułu Ustawy o Finansach Publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r finansowane jest wydawanie prasy (Gazeta Gminy M.)

- przesłanie kopii umowy zawartej z Drukarnią L. w K. oraz kopii ostatniej faktury ze usługi świadczone dla UG M.

- przesłanie kopii umowy zawartej pomiędzy UG M. a firmą zajmującą się dystrybucją czasopisma.

Odpowiedź proszę kierować drogą mailową na adres: [...]

W odpowiedzi na ww. wniosek skarżąca otrzymała drogą elektroniczną pismo organu z 19 września 2025 r. znak KG.1431.109.2025, w którym organ poinformował, że Gazeta Gminy M. jest wydawana zgodnie z przepisami Działu V ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 211-271). Jednocześnie poinformował, że Urząd Gminy M. nie zawierał w 2025 r. umowy z Drukarnią L. w K., jak również nie zawierał umowy na dystrybucję czasopisma.

W dalszej części uzasadnienia skargi zarzucono, że powyższa informacja jest zbyt ogólna. Organ wskazał jedynie łącznie 60 przepisów ustawy. Ponadto skarżąca podniosła, że organ poinformował, iż w 2025 r. nie była podpisywana umowa z drukarnią L. ani z firmą zajmującą się dystrybucją czasopisma. Nie przekazano natomiast żądanych dokumentów – tj. wcześniejszych umów ani ostatniej faktury – ani nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia.

Nieudzielenie odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku i nierozpoznanie całości zgłoszonych żądań, w tym zwłaszcza brak udostępnienia w odpowiedzi kopii żądanych dokumentów, pomimo upływu ustawowego terminu 14 dni od złożenia wniosku, zdaniem skarżącej świadczy o rażącej bezczynności organu.

Wobec powyższego skarżąca wniosła w skardze o: zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku z 5 września 2025 r. i udostępnienia żądanych informacji publicznych w zakreślonym przez sąd terminie; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej, ewentualnie - stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności.

Organ wskazał, że wniosek został rozpatrzony zgodnie z przepisami u.d.i.p., a informacja została przekazana w formie zgodnej z wnioskiem, w zakresie wynikającym z jego treści.

Organ przekazał informację o braku zawierania przez Urząd Gminy M. wnioskowanych umów, stąd niemożliwe było przekazanie kopii tychże skarżącej. Wydawaniem Gazet Gminy M. zajmuje się bowiem Centrum Kultury i Promocji Gminy M., będące instytucją kultury odrębną od Urzędu Gminy M..

W związku z powyższym, zdaniem Wójta, wypełnił on w całości obowiązek wynikający z art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępniając informacje w sposób i formie określonej przez wnioskodawcę, zatem nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności, a tym bardziej bezczynności rażącej.

Organ przywołał wyroki sądów administracyjnych wskazując, że nie ma obowiązku ani możliwości tworzenia nowych informacji, którymi nie dysponuje.

Z kolei żądanie skarżącej obejmujące pytanie, na podstawie którego artykułu u.f.p. finansowane jest wydawanie prasy w odniesieniu do Gazety Gminy M., zdaniem organu nie dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu ustawy, lecz dotyczyło interpretacji prawa - a tym samym Wójt nie był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi w trybie u.d.i.p. Stanowisko to organ poparł tezami z wyroków sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach kontroli Sąd stwierdził, że skarga była uzasadniona, choć nie w uwzględnieniu wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

W związku z tym, że przedmiotem skargi jest bezczynność dotycząca rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy wskazać, że prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakres tego prawa wchodzi również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa u.d.i.p. Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6).

Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione oraz czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Wobec powyższego, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z bezczynnością możemy mieć zatem do czynienia nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok WSA w Opolu z 10 sierpnia 2023 r., sygn. II SAB/Op 28/23).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy M. jako samorządowy organ administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy M. drogą mailową 5 września 2025 r. z wnioskiem o udostępnienie informacji:

- na podstawie którego artykułu ustawy o finansach publicznych finansowane jest wydawanie prasy (Gazeta Gminy M.),

- przesłanie kopii umowy zawartej z Drukarnią L. w K. oraz kopii ostatniej faktury ze usługi świadczone dla UG M. ,

- przesłanie kopii umowy zawartej pomiędzy UG M. a firmą zajmującą się dystrybucją czasopisma.

Po pierwsze Sąd w pełni podziela stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę odnośnie żądania opisanego w tiret pierwszym. Wniosek o wskazanie podstawy prawnej działania organu nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz zmierza do uzyskania porady prawnej lub interpretacji prawa, co nie mieści się w zakresie u.d.i.p.

Informacja publiczna może dotyczyć wyłącznie sfery faktów, nie zaś wiedzy organu. W kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie o poradę prawną. Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Organ w trybie informacji publicznej nie jest także zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2024 r. sygn. III OSK 3237/23, z 10 lutego 2026 r. sygn. III OSK 1588/25).

Powyższe uzasadnia oddalenie skargi w części dotyczącej pierwszego tiret wniosku, o czym Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku.

Przechodząc natomiast do żądań zawartych w tiret drugim i trzecim wniosku, należy zauważyć, że wniosek nie wskazuje, jakiego czasu dotyczy wnioskowana informacja. W żaden sposób nie wynika z niego, jak to odczytał skarżony organ, by skarżąca domagała się przesłania kopii wskazanych umów jedynie za 2025 rok. Należy więc stwierdzić, że wniosek obejmował także informację z lat poprzedzających, a także dotyczył kopii ostatniej faktury drukarni, bez ograniczeń czasowych, zatem bez względu na to, kiedy została wystawiona.

Z treści odpowiedzi organu na wniosek wynika, że organ nie kwestionuje co do zasady, że określone wnioskiem kopie umów i faktur, gdyby istniały, stanowiłyby informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Tymczasem pismem z dnia 19 września 2025 r. organ poinformował skarżącą jedynie, że nie zawierał takich umów w 2025 r., nie wypowiadając się na temat lat poprzednich.

Uzupełnienie stanowiska organu dopiero w odpowiedzi na skargę o oświadczenie, że Urząd Gminy M. nie zawierał wnioskowanych umów, stąd niemożliwe było przekazanie kopii tychże skarżącej, nie może przynieść skutku braku stwierdzenia bezczynności organu.

Prawidłowe rozpoznanie wniosku winno polegać, w zależności od stanu faktycznego, na:

- poinformowaniu, że nigdy nie była podpisywana umowa z drukarnią L. ani z firmą zajmującą się dystrybucją czasopisma i nigdy nie były wystawiane faktury,

albo

- przekazaniu kopii umów i ostatniej faktury, ewentualnie po anonimizacji,

albo

- wydaniu decyzji oddalającej wniosek, o ile zaistnieją do tego podstawy.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia odpowiedzi na skargę, że wydawaniem Gazet Gminy M. zajmuje się Centrum Kultury i Promocji Gminy M., będące instytucją kultury odrębną od Urzędu Gminy M., Sąd wyjaśnia, że jakkolwiek statut Centrum Kultury i Promocji Gminy M. jest załącznikiem do uchwały Rady Gminy M., a organizatorem CKiP jest Gmina M., to rzeczywiście w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dyrektor Centrum Kultury i Promocji gminy jest odrębnym organem, który w stosownym zakresie jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2021 r. sygn. II SAB/Kr 108/21).

W konsekwencji powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności, w zakresie tiret drugie i trzecie wniosku skarżącej z 5 września 2025 r., w terminie 14 od dnia zwrotu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. W pkt II sentencji wyroku Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku.

W pkt III sentencji wyroku Sąd, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1619/18).

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Organ w terminie odpowiedział skarżącej, choć w niepełnym zakresie, mylnie przyjmując, że odpowiada na całość wniosku skarżącej.

W związku z faktem, że wniosek skarżącej o podanie podstawy prawnej wydawania prasy nie mieści się w zakresie u.d.i.p., Sąd oddalił w tym zakresie skargę, o czym orzekł w pkt IV sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.