II OSK 1528/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-17	
Data wpływu	2017-06-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 1113/16	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 3 ust. 1 art. 11b art. 14 art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3 art. 36 ust. 2 art. 85; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1113/16 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie zmiany statutów sołectw oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1113/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie statutów sołectw.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę stwierdził, że zarzuty Wojewody Lubelskiego są niezasadne.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy K. z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) zmieniająca w części uchwałę nr (...) z dnia (...) kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów Sołectw wchodzących w skład gminy K. poprzez wprowadzenie w statutach § 23 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu: "odwołanie (sołtysa) następuje w trybie głosowania jawnego".

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., sołectwo jest elementem pomocniczego podziału administracyjnego, pochodną zasadniczego podziału terytorialnego i stanowi istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Status publicznoprawny jednostki pomocniczej wyznaczony jest w szczególności poprzez kompetencje publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy (art. 35 u.s.g.). Z tego powodu regulacje dotyczące sołectwa, w tym trybu działania jego organów, w tym sołtysa, spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się do organów gminy, w szczególności wyrażonej w art. 11b ust. 1 u.s.g. zasady jawności działalność organów gminy. Z przepisu tego wprost wynika, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 14 u.s.g. zgodnie z którym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z uwagi na to, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy stanowi jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, powinna mieć zastosowanie generalna zasada jawności działania organów, a w szczególności jawności podejmowania uchwał. W świetle art. 11b ust. 1 u.s.g. wyłączenie jawności dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z ustawy.

Takie wyłączenie ma miejsce w odniesieniu do wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy, gdyż art. 19 ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym, a art. 19 ust. 4 stanowi, że również odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje w trybie określonym w ust. 1, czyli również w głosowaniu tajnym.

Takiego wyjątku ustawa nie przewiduje w stosunku do odwołania sołtysa. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. tylko wybór sołtysa (oraz członków rady sołeckiej) dokonywany jest w głosowaniu tajnym - przepis nie przewiduje natomiast takiego trybu w przypadku odwołania sołtysa (członków rady sołeckiej).

Rekapitulując sytuację prawną zaistniałą w niniejszym stanie faktycznym sprawy Sąd stwierdził, kierując się zasadą jawności działalności organów gminy, która odnosi się również do jednostek pomocniczych, w tym sołectw, że brak wyraźnego przepisu w u.s.g. o wyłączeniu tej zasady w odniesieniu do odwołania sołtysa oznacza, że w tym zakresie obowiązuje ustawowa zasada jawności.

Taka interpretacja wypływa również z konstytucyjnej zasady jawności, która stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym wiąże się z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazuje podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi i ma ona charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki.

Oznacza to, że rada gminy uchwalając statuty sołectw związana była regulacją ustawową i nie była uprawniona do określenia w statucie odmiennego niż przewidziany w powołanych przepisach trybu odwołania sołtysa.

Z tych względów, wbrew zarzutom skargi, Rada Gminy K. zasadnie wprowadziła do statutów sołectw przez nią utworzonych zakwestionowane przepisy zgodnie z którymi odwołanie sołtysa odbywa się w trybie jawnego głosowania. Wprowadzenie tajnego głosowania w tym przedmiocie byłoby sprzeczne z regulacją ustawową (zob. także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 227/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/go 230/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 234/16; podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 588/14).

W skardze kasacyjnej Wojewoda Lubelski zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rada gminy przy określeniu w statucie sołectwa organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej jest związana istniejącymi regulacjami ustawowymi, co w konsekwencji powoduje, że postanowienia statutu sołectwa nie mogą wprowadzać trybu odwołania sołtysa w drodze głosowania tajnego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasady odwołania sołtysa powinny być regulowane w sposób analogiczny jak zasady odwołania przewodniczącego rady gminy czy też członków zarządu powiatu lub zarządu województwa. Generalnie ustawodawca w ustawach samorządowych wprowadza zasadę głosowania tajnego przy odwoływaniu z pełnionych funkcji w samorządzie, a tym samym powinna ta zasada obejmować także sołtysa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, mimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Jedyny wprost wyrażony zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rada gminy przy określeniu w statucie sołectwa organizacji i zadań organów jednostek pomocniczych jest związana istniejącymi regulacjami ustawowymi, co w konsekwencji powoduje, że postanowienia statutów sołectw nie mogą wprowadzać trybu odwołania sołtysa w drodze głosowania tajnego.

Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys jest wybierany w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Z przytoczonego art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że głosowanie w sprawie wyboru sołtysa przeprowadza się w sposób tajny i bezpośredni. Przepis ten nie reguluje trybu odwoływania sołtysa, a w szczególności nie nakazuje, aby odwoływanie sołtysa mogło być dokonywane jedynie w drodze głosowania tajnego.

Tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, ze organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej.

Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdząc, że skoro żadne przepisy nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa, to nie stanowi naruszenia prawa treść statutów sołectw w Gminie K., zgodnie z którymi odwołanie sołtysów następuje w drodze głosowania jawnego. Rada Gminy K. miała możliwość wyboru, czy odwoływanie sołtysów może nastąpić w drodze uchwał zebrań wiejskich i czy takie głosowania będą tajne lub jawne.

Okoliczność, że ustawodawca sprecyzował tryb wyboru sołtysa (i członków rady sołeckiej) w drodze głosowania tajnego oznacza tylko tyle, że w statucie jednostki pomocniczej nie można odmiennie określić sposób głosowania nad wyborem do ww. organów sołectwa. Nie można zaś domniemywać, jak podnosi to w skardze kasacyjnej Wojewoda Lubelski, że skoro ustawodawca uregulował sposób wyboru sołtysa, to należy uznać, że w identyczny sposób następuje również odwołanie sołtysa. Domniemanie nie jest i nie może być kryterium nadzoru nad działalnością organów samorządu. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a legalność ta powinna być interpretowana jako zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.). Nie można podzielić i tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, która wywodzi nakaz odwoływania sołtysa tylko w trybie głosowania tajnego z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Przede wszystkim wykładnia systemowa i funkcjonalna nie może zastępować wykładni gramatycznej precyzyjnie zredagowanego przepisu i to w sytuacji, gdy podmiot ustalający statut jednostki pomocniczej korzysta ze znacznej samodzielności w zakresie kreowania ustroju takiej jednostki, aż do granic sprzeczności z wyraźnymi przepisami ustaw. Z takiego zakresu samodzielności w tej sprawie korzystała Rada Gminy K., w przeciwieństwie do Wojewody Lubelskiego jako organu nadzoru, któremu nie przysługuje żaden zakres domniemania swoich uprawnień lub kryteriów nadzoru nad samorządem i ma prawo podejmować akty nadzoru tylko wtedy, gdy wykaże naruszenie konkretnego przepisu.

Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu prawa na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce umieszczenia danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Nie można podzielić nawet w znaczeniu tej wykładni interpretacji strony skarżącej kasacyjnie, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tylko tryb wyboru sołtysa, to tak samo zostało ustawowo uregulowane jego odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych. Ponadto wykładnia systemowa opiera się na zasadach interpretacyjnych, wśród których należy przede wszystkim wyróżnić reguły kolizyjne takie jak lex superior derogat legi inferiori, lex posterior derogat legi priori, lex superior prior derogat legi posteriori inferiori czy też lex specialis derogat legi generali. Naruszenia żadnej z tych reguł w ramach wykładni systemowej nie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie.

Nietrafna jest argumentacja, jakoby wprowadzenie do statutów jednostek pomocniczych przepisu określającego odwołanie sołtysa w drodze głosowania jawnego stanowiło naruszenie wykładni funkcjonalnej art. 36 ust. 2 u.s.g.

Wykładnia funkcjonalna polega na ustalaniu znaczenia przepisu w oparciu o przesłanki, które decydują o funkcji i treści danego przepisu. W ramach takiej wykładni uwzględnia się przede wszystkim cel danej regulacji prawnej, tj. skutki, jakie zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy ma ona osiągnąć. Nie można stwierdzić, aby celem ustawodawcy regulującego tryb wyboru sołtysa było jednoczesne uregulowanie także trybu jego odwołania. Jeżeli ustawodawca chciał uregulować tryb odwołania np. przewodniczącego rady gminy czy też członków zarządu powiatu, to wyraził to wprost w przepisach i nie pozostawił w tym zakresie możliwości samodzielnej regulacji odpowiednio radzie gminy lub radzie powiatu. Właśnie na tym polega w przedmiotowej sprawie racjonalność ustawodawcy, który regulując ustawowo tylko niektóre kwestie ustroju jednostki pomocniczej, pozostawił w większości materię statutową do samodzielnej regulacji przez organy stanowiące gmin, które w sposób najbardziej dostosowany do lokalnych warunków uregulują dane kwestie.

Częściowa błędność stanowiska Sądu pierwszej instancji wynika natomiast z zastosowania w tej sprawie art. 11b ust. 1 u.s.g. wraz z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 u.s.g.

Art. 11b ust. 1 u.s.g. reguluje działalność organów gminy stwierdzając, że działalność ta jest jawna. Organem gminy nie jest zebranie wiejskie podejmujące uchwałę w przedmiocie odwołania sołtysa. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. organami gminy jest rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym stosowanie tego przepisu do zebrania wiejskiego w sprawę będącej przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego było nieuzasadnione.

Także w tej sprawie nie było podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 14 u.s.g., który to przepis reguluje tryb podejmowania uchwał przez radę gminy stanowiąc, że takie uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że odrębne przepisy ustawowe stanowią inaczej. Przepis ten reguluje podejmowanie uchwał przez radę gminy, a nie przez zebranie wiejskie sołectwa. Oczywiście w statucie jednostki pomocniczej może rada gminy określić taki sposób podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie, ale wówczas podstawą jawnego podejmowania uchwał będzie właściwy przepis statutu oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Z kolei art. 61 ust. 1 Konstytucji RP reguluje prawo dostępu do informacji publicznej, przyznając każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wraz z prawem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Będąca w tej sprawie przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego regulacja statutów sołectw w Gminie K. nie dotyczyła prawa dostępu do informacji publicznej, a jedynie zasad odwoływania sołtysa przez zebranie wiejskie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w pełni odpowiada prawu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.