Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] – T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 584/13 o odrzuceniu skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] – T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 584/13 odrzucił skargę Burmistrza Miasta i Gminy [...] – T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy [...].

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Z przepisu tego wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada gminy. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w odpowiedzi na tzw. skargę powszechną określoną w art. 227 K.p.a. Przedmiotem takiej skargi, zgodnie z powołanym przepisem, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że na akty i czynności podejmowane na skutek złożenia skargi przewidzianej w art. 227 i następnych K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bowiem nie należą one do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a. nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest ona bowiem odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też nie może stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym, wewnętrznym i jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 30/10, publ. LEX nr 643335). Sąd pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, podjęte w wyniku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a., nie są uchwałami z zakresu administracji publicznej i z tego również względu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2389/10, publ. LEX nr 7434217).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...] – T. K., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

- art. 45 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.;

- art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), błędnie podany jako art. 3 ust. 5 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą, co do której przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego;

- art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wobec zaskarżonej uchwały nie przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, mimo że nie wynika to z treści tego przepisu;

- art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez odmowę uznania, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie ma prawa przysługującemu każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, do jej zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego;

- art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i który dotyczy również załatwiania skarg, poprzez odmowę uznania słusznego interesu skarżącego do odwołania się od zaskarżonej uchwały;

- art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazującego, iż organem właściwym dla rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta i Gminy [...] jest Rada Miejska w [...], poprzez uznanie, iż przepis ten ogranicza skarżącemu możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, mimo że okoliczność ta nie wynika z treści tego przepisu;

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), poprzez uznanie, że skarżący, jako funkcjonariusz publiczny, który ponosi odpowiedzialność za rażące naruszenie prawa jako podstawy jego odpowiedzialności materialnej, nie ma prawa do wykazania, w formie przez prawo przewidzianej, bezprawności i braku merytorycznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, poprzez skargę na ten akt do wojewódzkiego sądu administracyjnego;

- art. 418 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm.), stwarzającego podstawy odpowiedzialności materialnej wobec osoby wykonującej władzę publiczną za wyrządzoną szkodę, nawet wtedy, gdy wymagają tego względy słuszności, a nie tylko wina sprawcy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został odosobniony pogląd, że uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 K.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2481/01, publ. LEX nr 81766), ale Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Podkreślenia wymaga bowiem, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 K.p.a., nastąpiło w formie uchwały, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym podmiotom, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służyłaby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 oraz z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec powyższego należało uznać, że na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę Burmistrza Miasta i Gminy [...] – T. K. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. jest zatem nieuzasadniony. W związku z przedstawioną argumentacją za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 229 K.p.a. Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, bowiem nie były one stosowane przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.