II SA/Kr 1245/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-10-21	
Data wpływu	2011-07-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Jan Zimmermann /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 599/12	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 58; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 153;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie skargę oddala.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. udzielił B. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem położonego w miejscowość O., gmina [...], działki nr ewid. "1", "2" w części kondygnacji piwnic i parteru, obejmującej następujące pomieszczenia:

1. w kondygnacji piwnic: klatka schodowa (nr 1), korytarz (nr 2), kotłownia (nr 3), pomieszczenie techniczne (nr 5 i 6) o łącznej powierzchni użytkowej 57,88 m2

2. w kondygnacji parteru: wejście do budynku, klatka schodowa (nr 1), korytarz (nr 2)

- łazienka i wc (nr 3), kuchnia (nr 4), pokój dzienny (nr 7) o łącznej powierzchni użytkowej 57,86 m2 wraz z wyposażeniem budowlano-instalacyjnym, zapewniającym użytkowanie wnioskowanej części budynku oraz urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.), art. 104 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że B. D., wypełniając dyspozycję art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 27/10, ponowiła w dniu 15 kwietnia 2010 r. wniosek o udzielenie pozwolenia użytkowanie części realizowanej inwestycji tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażem. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączyła wszystkie dokumenty wymagane przepisem art. 57 ustawy Prawo budowlane za wyjątkiem dziennika budowy, który według jej oświadczenia jest w posiadaniu S. D.. Ze złożonego oświadczenia kierownika budowy wynika, że budynek został dotychczas zrealizowany bez istotnych odstępstw i w części wnioskowanej nadaje się do użytkowania. Ponadto B. D. dołączyła do wniosku wyrok Sądu Okręgowego N. z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. Akt [...] orzekający separację jej małżeństwa ze S. D.. W punkcie V wyroku ustalony został sposób korzystania stron ze wspólnego mieszkania (tzn. z wykończonych pomieszczeń zlokalizowanych w kondygnacji parteru realizowanego budynku). W dniu 10 grudnia 2008 r. Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. przeprowadzili kontrolę obowiązkową obiektu z udziałem obojga inwestorów. Jak podał organ, podczas kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nieistotne odstępstwa wykazane zostały na rysunkach zamiennych zawartych w aktach przedmiotowego postępowania. Stwierdzono również, że przy wykonywaniu robót budowlanych, z zachowaniem obowiązujących przepisów, w tym przepisów bezpieczeństwa bhp, kontynuowanie budowy budynku nie będzie stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowników. Pomimo braku poparcia wniosku przez drugiego inwestora tj. S. D., organ postanowił przychylić się do wniosku złożonego przez B. D., udzielając pozwolenia na użytkowanie wzniesionej przez nią części obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. D.. Odwołujący podniósł, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę, polegającymi na wykonaniu dodatkowej kondygnacji (powstałej w wyniku podziału kondygnacji poddasza) oraz zmianie nachylenia dachu, co spowodowało zwiększenie kubatury budynku. Dodatkowo wskazano, że organ bezpodstawnie powołuje się na dokonaną w dniu 18 sierpnia 2008 r. kontrolę obiektu, gdyż sporządzony w jej trakcie protokół zawiera informacje niezgodne z rzeczywistością.

Decyzją z dnia 16 maja 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zapadły dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie tj. wyrok z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 335/08, oraz wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 27/10, treścią których organ rozpoznający ponownie sprawę jest związany, zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obydwa powyższe wyroki stwierdziły nieważność udzielających pozwolenia na użytkowanie decyzji organów obu instancji, a zasadniczym tego powodem było stwierdzenie, że decyzje obarczone były wadą niewykonalności z uwagi na brak precyzji w ich sformułowaniu. Zdaniem sądu nie było wiadomym, co do których części przedmiotowego obiektu budowlanego udzielono pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie powinny kierować się treścią wyroku Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] lipca 2006 roku, regulującego całkowicie odrębną kwestię, jaką jest tymczasowe uregulowanie sposobu korzystania z mieszkania. Sąd wskazał, że zakres obowiązków inwestora i organu nadzoru budowlanego regulują przepisy prawa budowlanego i na ich podstawie orzekające w sprawie organy winny podejmować decyzje. Uwzględniając zatem powyższe wskazanie sądu, wnioskodawczyni doprecyzowała wcześniejszy wniosek w ten sposób, aby obejmował część obiektu mogącą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Podobnie, organ I instancji uwzględniając powyższe wskazania sądu dołączył do decyzji załącznik w postaci kserokopii rysunków projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 12 sierpnia 2002 r. - rzut piwnic oraz rzut parteru - stanowiący integralną część niniejszej decyzji, który w sposób jednoznaczny wskazuje, która część obiektu budowlanego została przyjęta do użytkowania. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zastosował się do wskazań sądu zawartych w opisanych powyżej wyrokach, jak również wskazał w wyrzeczeniu decyzji w sposób jednoznaczny, które z części przedmiotowego obiektu budowlanego zostały objęte udzielonym pozwoleniem na użytkowanie. Organ I instancji w sposób zgodny z zaleceniami sądu odniósł się także do numeracji pomieszczeń przyjętej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że kwestie te były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i tak w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. Sąd wskazał wyraźnie, że - wbrew twierdzeniom skarżącego wyszczególnione na rysunkach, stanowiących załącznik do wniosku B. D. z dnia 18 listopada 2008 r., zmiany od zatwierdzonego projektu budowlanego nie dotyczą żadnego z zakresów wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Rysunki te nie wskazują na istnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd podkreślił również, że zarzut dotyczący niezauważenia przez organ, że w istocie wybudowany dom jest budynkiem nie trzykondygnacyjnym, lecz czterokondygnącyjny jest niezasadny. Z projektu budowlanego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że przewidywał on podział kondygnacji poddasza na dwie części, a pozostawienie otworu (okna) nad ostatnim stropem nie oznacza, że wybudowano czwartą kondygnację budynku. Odnośnie zarzutu skarżącego związanego z kwestią przeprowadzonej w sprawie obowiązkowej kontroli organ odwoławczy podniósł, że Sąd wskazał, że nie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia kontroli w tym zakresie. Obowiązkową kontrolę przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. w dniu [...] grudnia 2008 r., w której zresztą S. D. uczestniczył i podpisał protokół bez uwag. Organ odwoławczy podkreślił również, że wydane w sprawie wyroki jednoznacznie stwierdziły, że zasadne jest stanowisko organów, iż w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na rzecz dwóch inwestorów (w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 12 sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wydana została na rzecz B. D. oraz S. D.), wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na wniosek jednego z inwestorów przedmiotowego budynku (B. D.) jest zasadne i dopuszczalne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. D. zarzucając naruszenie art. 57 ust. 2 oraz art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że odstępstwa od projektu budowlanego nie stanowią odstępstw istotnych pomimo, iż w oddanym do użytkowania domu na etapie realizacji procesu budowlanego zmieniono nachylenie dachu budynku podwyższając jego kalenice, co doprowadziło w konsekwencji do zmiany wysokości wzniesionego budynku w porównaniu do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu. W konsekwencji uległa zmianie również kubatura budynku. Nie ulega wątpliwości, że zmiany takie są zmianami istotnymi w rozumieniu powołanych powyżej przepisów. Skarżący zarzucił także błędy w załączniku do decyzji z dnia 26 sierpnia 2010 r. polegające na sprzeczności treści załączników, w której w jednym miejscu określono pomieszczenie kotłowni oznaczeniem cyfrowym "3" a w innym "4" oraz pomieszczenie łazienki oraz kuchni oznaczono odpowiednio cyframi 3 i 4 podczas gdy w innym miejscu te same pomieszczenia oznaczono cyframi 4 i 5. Ponadto nie zgadza się powierzchnia oddana do użytkowania na poziomie piwnic z powierzchnią wskazaną w załączniku do decyzji. Skarżący podniósł także, że w decyzji wskazano, iż oddaniu do użytkowania podlega również wejście do budynku podczas gdy w załączniku graficznym do decyzji w żaden sposób nie określono, w jakim miejscu to wejście się znajduje i w jakim zakresie decyzja dotyczy tego wejścia. Wybudowany budynek posiada także szereg innych odstępstw od projektu, które nie zostały zauważone przez organy prowadzące postępowanie. Ponadto skarżący zarzucił, że organ administracyjny w sposób całkowicie bezpodstawny powołuje się na kontrolę dokonaną przed wydaniem uchylonej decyzji z dnia 18 listopada 2008 r. W opinii skarżącego w każdym wypadku po uchyleniu decyzji po upływie znacznego okresu czasu (okres 2,5 roku) organ powinien dokonać ponownej kontroli, celem ustalenia czy stan faktyczny odpowiada stanowi wnioskowanemu przez inwestora. Ten bowiem mógł ulec zmianie na skutek upływu czasu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego wyrażająca zgodę na użytkowanie budynku mieszkalnego w części kondygnacji piwnic i parteru z oznaczeniem pomieszczeń dopuszczonych przez organ do użytkowania. W stosunku do dwóch poprzednich decyzji w tym samym przedmiocie, sąd stwierdzał nieważność decyzji z uwagi na ich trwałą niewykonalność. Niewykonalność ta polegała na tym, iż decyzje o pozwoleniu na użytkowanie zostały tak skonstruowana, że osnowa tego aktu nie pozwalała na ustalenie, której części parteru dotyczy to rozstrzygnięcie a także na nie ustaleniu czy pomimo braku pozwolenia na użytkowanie usytuowanego na niższej kondygnacji pomieszczenia kotłowni, inne zasadnicze elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniają użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Sąd administracyjny w dwóch prawomocnych wyrokach dokonał przy tym oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z dyspozycja art. 153p.p.s.a. natomiast cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Organy w postępowaniu zakończonym decyzjami będącymi przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie, zastosowały się do zaleceń wskazanych w sprawach II SA/Kr 335/08 i SA/Kr 27/10. W decyzji organ I instancji stosując się do zaleceń sądu precyzyjnie określił pomieszczenia na użytkowanie których zezwolił określając je liczbowo oraz wskazując ich rozkład na załączonych (zgodnie z sugestią sądu w sprawie II SA/Kr 27/10) rysunkach (rzutach pomieszczeń) z projektu budowlanego oraz dopuścił do użytkowania piwnicę w której zlokalizowane są urządzenia niezbędne do prawidłowego funkcjonowania obiektu (kotłownia i pomieszczenie techniczne). Tym samym organ wyeliminował wadliwości które były podstawą stwierdzenia nieważności poprzednich decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku a w zasadzie jego części. Brak zatem podstaw do uznania, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Organy bowiem zastosowały się do wiążących zaleceń sądu oraz oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawach II SA/Kr 335/08 i SA/Kr 27/10. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w szczególności w sprawie SA/Kr 27/10. pozwolenie na użytkowanie może być wydane na wniosek jednego tylko z inwestorów oraz dotyczyć części budynku. Sąd wiążąco wskazał także, iż przy realizacji przedmiotowego budynku nie dopuszczono się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (w szczególności do ilości kondygnacji budynku) oraz, że organ ustalenia swoje mógł przeprowadzić w oparciu o obowiązkową kontrole dokonaną w dniu [...] grudnia 2008 r. Jak mowa o tym wyżej, organ był tym stanowiskiem związany a wyłączenie tego związania mogło nastąpić jedynie w sytuacji istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r. II FSK 1015/09). To samo, w zakresie związania poglądem prawnym wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawach II SA/Kr 335/08 i SA/Kr 27/10, dotyczy sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Jak zasadnie przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2010 r. II FSK 744/09 LEX nr 745832 związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, w tym konsekwentnego respektowania wyrażonego w nim stanowiska w treści nowego wyroku.

Tym samym stwierdzić należy, iż zarzuty skargi są bezzasadne. W szczególności zarzut, iż budynek zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego - co stanowiło by przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie może być uwzględniany, gdyż w sprawie II SA/Kr 27/10 sąd wyraźnie wskazał, iż " ... Sąd rozpoznający nin. skargę podziela w tym zakresie stanowisko organów, uznając, że wyszczególnione na rysunkach, stanowiących załącznik do wniosku B. D. z dnia 18.11.2008 r., zmiany od zatwierdzonego projektu budowlanego nie dotyczą żadnego z zakresów wymienionych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Rysunki te (k. 69-75 akt adm.) nie wskazują na istnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego". W tej samej sprawie sąd wskazał, iż " ... Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego nieaktualności wyników przeprowadzonej kontroli budowy Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że nie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia kontroli w tym zakresie. Obowiązkową kontrolę przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. w dniu 10.12.2008r., zapewniając stronom uczestnictwo w niej. Ponadto skarżący nawet nie próbował wskazać, jakie zaszły zmiany, które miałyby wpływ na wyniki dokonanej już kontroli". Tym samym zarzut braku przeprowadzenia ponownej kontroli (ponad kontrolę przeprowadzoną 10 grudnia 2008 r.) jest zarzutem który nie może być uwzględniony. Sąd nie dopatrzył się także błędów załącznika graficznego do decyzji (oznaczenia pomieszczeń) który to załącznik nie jest elementem koniecznym decyzji o pozwolenie na użytkowania. Wbrew stanowisku skarżącego, pozwolenie na użytkowanie obejmuje także wejście do budynku a załącznik graficzny, pomimo braku liczbowego określenia w którym miejscu wejście to się znajduje nie pozostawia wątpliwości gdzie jest ono faktycznie usytuowane.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako niezasadną.