I SA/Gd 945/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-03	
Data wpływu	2025-12-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Alicja Stępień /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska
Marek Kraus	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 439; art. 252 ust. 1, art. 35 ust. 1; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1043; art. 10 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Specjalista Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt SKO Gd/3576/25 w przedmiocie określenia należności przypadających do zwrotu z tytułu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. oraz niewykorzystanej do końca 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 7.163 zł (siedem tysięcy sto sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
Gmina Miejska Pruszcz Gdański, w 2020 roku, udzieliła A. Sp. z o.o. (dalej w skrócie zwana Spółką), organowi prowadzącemu T. w Pruszczu Gdańskim (obecnie I.) dotację w łącznej wysokości 547.124,84 zł, z przeznaczeniem na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

W dniu 14 stycznia 2021 r. Spółka złożyła do Burmistrza Pruszcza Gdańskiego (dalej w skrócie zwanego Burmistrzem lub organem pierwszej instancji) rozliczenie dotacji za 2020 r. Następnie, z uwagi na popełnione w rozliczeniu błędy, w dniu 23 lutego 2021 r. złożyła korektę tego rozliczenia.

W okresie od 25 kwietnia do 15 czerwca 2022 r. przeprowadzono kontrolę pobrania i wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu Gminy, a ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z dnia 15 czerwca 2022 r.

Pismem z 27 czerwca 2022 r. Spółka wniosła uwagi do protokołu kontroli, gdzie częściowo uwzględniła kwotę dotacji do zwrotu.

W wystąpieniu pokontrolnym wezwano Spółkę m.in. do zwrotu zakwestionowanej kwoty części dotacji za 2020 r. w terminie 15 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego. Spółka nie zgadzając się z treścią wystąpienia pokontrolnego pismem z dnia 15 sierpnia 2022 r. wniosła zastrzeżenia.

Decyzją z 30 czerwca 2025 r. Burmistrz określił Spółce kwotę dotacji w wysokości 218.434,51 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. wraz z odsetkami oraz kwotę dotacji w wysokości 875,84 zł przypadającą do zwrotu jako niewykorzystaną do końca 2020 r. wraz z odsetkami.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania decyzją z 15 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej w skrócie zwane Kolegium), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem składała się kwota w wysokości 1.000 zł wypłacona na rzecz K. G., która stanowiła formę pożyczki i nie była związana z procesem kształcenia, wychowania i opieki uczniów, a tym samym a wydatkiem nie kwalifikowanym do pokrycia z dotacji. Odnośnie kwoty wydatków w wysokości 4.094,73 zł, wymienionych szczegółowo na str. 6 decyzji organ wskazał, że nie zostały one ujęte w rocznym rozliczeniu dotacji za rok 2020 oraz nie zostały udokumentowane dowodami źródłowymi w postaci faktur, z wyjątkiem transakcji na kwotę 134,07 zł z dnia 22 grudnia 2020 r., która to kwota została zapłacona dwukrotnie - również w dniu 4 grudnia 2020 r.

Z kolei kwota w wysokości 3.179,80 zł została zakwestionowana z tej przyczyny, że podstawą poniesionych wydatków były faktury/rachunki, których odbiorcą bądź nabywcą była P., a nie uprawniony T.. Tymczasem warunkiem uznania wydatku za zgodny z przeznaczeniem dotacji jest jego bezpośredni związek z daną jednostką edukacyjną i adekwatna do celu wydatku dokumentacja księgowa. Dokumenty wystawione na inny podmiot wykluczają możliwość pozytywnej oceny przeznaczenia dotacji przez T.

Organ przeprowadzający kontrolę zakwestionował także wydatek poniesiony na nabycie donic, albowiem nie znajdowały się one na wyposażeniu sali przedszkolnej.

Kolejną zakwestionowaną kwotą była suma 120.000 zł poniesiona z tytułu świadczonych usług zarządzania P. przez A. K. Kolegium wskazało, że wynagrodzenie tej osoby, w okresie od stycznia do sierpnia 2020 roku wynosiło po 6.000 zł miesięcznie, we wrześniu i październiku 2020 roku po 10.000 zł, w listopadzie 2020 roku 12.000 zł, zaś w grudniu 2020 roku łącznie wyniosło 40.001,52 zł. Organ stwierdził jednocześnie, że z materiału dowodowego wynika, że A. K. nie była zatrudniona w punkcie przedszkolnym na podstawie umowy o pracę, ani jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej, a ewentualne obowiązki dyrektora pełniła na podstawie uchwały nr [...] z dnia 3 sierpnia 2017 r. podjętej przez Spółkę.

Kolegium wskazało jednocześnie, że nie neguje zakresu obowiązków A. K. jako dyrektora punktu przedszkolnego, które de facto uregulowane są w uchwale organu prowadzącego punkt przedszkolny, jak i w jego statucie. Podobnie, nie neguje możliwości łączenia przez dyrektora funkcji organu prowadzącego przedszkole, co jest jak najbardziej dopuszczalne przez przepisy. W ocenie Kolegium również okoliczność wykonywania obowiązków przez dyrektora placówki nie będącego osobą zatrudnioną na umowę o pracę, czy inną umowę cywilnoprawną co do zasady nie stałoby na przeszkodzie możliwość sfinansowania jego wynagrodzenia z dotacji oświatowej do wysokości przewidzianej przepisami prawa.

Zdaniem Kolegium, zastrzeżenia budzi jednak kwestia udokumentowania tych wydatków, jak też ustalenia samych kwot wynagrodzenia i ich zróżnicowania. Organ stwierdził, że z przedłożonych przez stronę dokumentów nie wynika w jaki sposób wynagrodzenie było kształtowane i dlaczego na przestrzeni miesięcy wynagrodzenie to zostało podwyższone. Strona i jej pełnomocnik, nie powołali żadnych okoliczności, ani dowodów mających uzasadniać opisaną różnicę w wynagrodzeniu A. K., takich choćby jak nakład pracy między poszczególnymi miesiącami, czy np. zmiana zakresu obowiązków - wszak statut pozostawał ten sam. W związku z powyższym Kolegium uznało, że kwot rozliczonych z dotacji przyznanej na rok 2020 nie można uznać za wynagrodzenie, gdyż to cechuje się przede wszystkim określonością poprzez wskazanie konkretnej kwoty lub przynajmniej kryteriów, na podstawie których możliwe jest precyzyjne ustalenie jego wysokości. W niniejszej sprawie na mocy uchwały Spółka powierzyła A. K. stanowisko dyrektora T. jednocześnie, bez określenia wymiaru czasu pracy oraz wynagrodzenia określonego kwotowo.

Kolegium zarzuciło również, że wynagrodzenie było wypłacane na podstawie faktur wystawianych przez "F.", a zatem na podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a nie osobę fizyczną. To zaś osoba fizyczna – A. K. na mocy uchwały z 3 sierpnia 2017 r. miała pełnić funkcję dyrektora. Ponadto z faktur wystawianych przez "F." wynikało, iż pokrywana z dotacji oświatowej usługa to "Zarządzanie placówką oświatową T.". Zdaniem organu odwoławczego, powyższe ci wskazują, że iż wypłacane A. K. kwoty nie stanowiły "wynagrodzenia" osoby fizycznej prowadzącej publiczne inną formę wychowania przedszkolnego pełniącej funkcję dyrektora placówki, o którym mowa w art 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa u.f.z.o.

Jeśli chodzi natomiast o wydatki poniesione na koszty obsługi księgowej Kolegium uznało, że ich wysokość nie powinna odbiegać od średnich cen tych usług na rynku oraz powinna korelować z cenami tych usług wykazywanymi przez inne przedszkola. Porównanie na ten cel wydatków innych przedszkoli, którym Burmistrz udzielił dotacji na 2020 rok, jednoznacznie wskazuje, że wysokość wydatków na tę usługę jest niewspółmierna zarówno do ilości uczęszczających do przedszkola dzieci, jak i ilości dokumentów księgowych wykazanych w sprawozdaniu rocznym. Powyższa okoliczność, brak umowy określającej w sposób jednoznaczny wysokość kosztów obsługi księgowej, kadrowej, płacowej, a także fakt jej zlecenia podmiotowi powiązanemu z organem prowadzącym przedszkole personalnie poddaje w wątpliwość realizację zasad prowadzenia tych wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Zdaniem Kolegium biorąc pod uwagę dokonaną przez organ pierwszej instancji analizę, wysokość kosztów - obsługi księgowej, kadrowej, płacowej mogła więc wynieść co najwyżej 30.000 zł rocznie i w tym zakresie zostać uznaną jako zgodna z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem kwotę dotacji w wysokości 90.000 zł uznać należało za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwota wykazana w sprawozdaniu i należna za wynajem pomieszczeń, w 2020 roku w łącznej wysokości wynosiła 30.850 zł, a z tego tytułu wydatkowana kwota dotacji wynosiła 30.950 zł. Skoro wydatek został uregulowany w kwocie wyższej niż rzeczywista kwota wynikająca ze zobowiązania to wobec tego suma 100 zł nie była wydatkiem kwalifikowanym do pokrycia z dotacji oświatowej. Jeśli chodzi natomiast o zakwestionowaną kwotę 774,32 zł organ podał, że ujęta ona została w rozliczeniu rocznym ale nie przedstawiono dokumentów finansowych potwierdzających ich poniesienie. Wydatkowanie środków z dotacji oświatowej powinno zostać udokumentowane we właściwy sposób, zaś brak dowodów potwierdzających poniesienie wydatku, uniemożliwia rozliczenie go z dotacji.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że materiał dowodowy został zebrany przez organ pierwszej instancji w sposób rzetelny i skrupulatny. Jest on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Organ rozpatrzył nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i poddał analizie całość zebranego materiału dowodowego, akcentując jego kompleksową wymowę i wzajemną koherentność. Dokonana przez Kolegium kontrola nie ujawniła, by w jakikolwiek sposób ograniczano stronie możliwość składania oświadczeń, przeglądania akt, ustosunkowania się do gromadzonych przez organ dowodów.

Na decyzję Kolegium Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art 9, art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i przed organem II instancji; w tym w szczególności brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania w danej instancji, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz sformułowania dalszych wniosków dowodowych w celu wykazania okoliczności i faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; ew. z ostrożności procesowej gdyby Sąd uznał, iż pismo z dnia 29.05.2025 r. skierowane przez organ I instancji do pełnomocnika strony spełniało wymogi formalne dotyczące zakończenia postępowania administracyjnego, wówczas wskazać należy, że ówczesny pełnomocnik strony nie dopełnił obowiązków wynikających z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w tym nie zawiadomił strony o doręczeniu mu takiego zawiadomienia przez organ i nie wystosował do organu I instancji żadnej odpowiedzi, czym naruszył prawo strony do obrony i do czynnego udziału w postępowaniu, zaś strona z uwagi na nieotrzymanie bezpośrednio od organu zawiadomienia o zakończeniu postępowania nie była świadoma tego faktu i nie podjęła stosownych działań w celu wyjaśnienia pozostałych istotnych okoliczności w sprawie (ostatnie wnioski dowodowe strony datowane były 05.06.2025 r., natomiast zawiadomienie o zakończeniu postępowania zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 17.06.2025 r.);

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a.; oraz art. 89 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.; oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony i brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków, mimo iż organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób nierzetelny i niepełny, w tym w szczególności w sposób nieuprawniony nie uwzględnił wniosków dowodowych strony pomimo, iż zmierzały one do wykazania faktów mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - m.in. zasadności, celowości i zgodności z celami dotacji wydatków ponoszonych przez skarżącego z tytułu wynagrodzenia dyrektora placówki oraz kosztów obsługi księgowo-kadrowo-płacowej - a jednocześnie nie zachodziły żadne przesłanki, które pozwalałyby na nieuwzględnienie wniosków strony o przeprowadzenie wskazywanych dowodów; co doprowadziło do poczynienia przez organ błędów i braków w ustaleniach stanu faktycznego oraz sformułowania nieuzasadnionych wniosków jakoby część dotacji udzielonej na rok 2020 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub niewykorzystana;

3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i brak wydania przez organ odwoławczy postanowienia o oddaleniu (odmowie przeprowadzenia) wniosków dowodowych strony sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a jednocześnie brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zarzut w pkt. 1.1. powyżej), co uniemożliwiło stronie sformułowanie dalszych wniosków dowodowych w celu wykazania okoliczności i faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez:

- zastosowanie innego podejścia i innej praktyki w stosunku do wydatku poniesionego z tytułu wynagrodzenia dyrektora I. aniżeli w stosunku do wydatku z tytułu wynagrodzenia spółki świadczącej usługi księgowo-kadrowo-płacowe (L. Sp. z o.o.) na rzecz tej placówki, pomimo tego, że w obu tych przypadkach wątpliwości organu co do zgodności tych wydatków z przeznaczeniem dotacji sprowadzały się w głównej mierze do takich samych okoliczności, tj. braku zawarcia umowy w formie pisemnej lub dokumentowej oraz niejasnych (zdaniem organu) kryteriów ustalania wynagrodzenia dla obu tych podmiotów;

- uznanie wydatków (kosztów) poniesionych przez organ prowadzący I. w Pruszczu Gdańskim w 2020 r. z tytułu wynagrodzenia dyrektora placówki oraz z tytułu kosztów obsługi księgowo- kadrowo-płacowej za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, podczas gdy w poprzednich latach działania I., w których placówka korzystała z dotacji oświatowych z budżetu Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański (2018, 2019) wydatki te - poniesione w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, niemal w takiej samej wysokości oraz wykazane w rozliczeniach dotacji za lata 2018 i 2019 - nie zostały zakwestionowane przez organ dotujący w żadnej części;

5) art. 252 ust. 1 pkt. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie błędnej wykładni pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" oraz błędne uznanie wydatków (kosztów) poniesionych przez organ prowadzący I. w Pruszczu Gdańskim w 2020 r. z tytułu wynagrodzenia dyrektora placówki w łącznej wysokości rocznej 120.000,00 zł oraz z tytułu kosztów obsługi księgowo-kadrowo-płacowej co do kwoty 90.000,00 zł za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, podczas gdy organ prowadzący był uprawniony do pokrycia tych wydatków w całości z udzielonej dotacji oświatowej, a wydatki te były celowe, racjonalne i w ekonomicznie uzasadnionej wysokości;

6) Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.) poprzez błędną wykładnię i niezasadne uznanie wydatków (kosztów) poniesionych przez organ prowadzący I. w Pruszczu Gdańskim w 2020 r. z tytułu wynagrodzenia dyrektora placówki w łącznej wysokości rocznej 120.000,00 zł za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem i celem dotacji, a zatem jako niebędące ani wydatkami bieżącymi placówki wychowania przedszkolnego (art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o.) ani też wydatkami poniesionymi z tytułu rocznego wynagrodzenia osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu (art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. aa) u.f.z.o.) - a to pomimo przyznania przez SKO w zaskarżonej decyzji, iż organ nie neguje faktu powołania Pani A. K. do pełnienia funkcji dyrektora I., faktu rzeczywistego wykonywania przez tę osobę obowiązków dyrektora w 2020 r. oraz że nie neguje zakresu obowiązków tej osoby jako dyrektora punktu przedszkolnego;

7) Art. 35 ust. 1 lit. b) u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (dalej: Prawo oświatowe) w zw. z art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieuprawnione uznanie części wydatków (kosztów) poniesionych przez organ prowadzący I. w Pruszczu Gdańskim w 2020 r. z tytułu obsługi księgowo-kadrowo-płacowej - co do kwoty 90.000,00 zł - za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem i celem udzielonej dotacji oświatowej oraz dokonane z naruszeniem zasad ponoszenia wydatków ze środków publicznych, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p.;

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych zarzutów okazały się uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionowała rozstrzygnięcie w zakresie w jakim uznano, że środki z otrzymanej dotacji, w części przeznaczonej na wynagrodzenie dyrektora oraz usługi księgowo płacowe, podlegały obowiązkowi zwrotu.

Jak wynika z art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2), podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Co do wyznaczenia zakresu przedmiotowego pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem" w doktrynie przyjmuje się, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona bądź służyła pokryciu wydatków innych niż te, na które miała być wykorzystana (zob. M. Stawiński Komentarz do art. 252 w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Podobnie w przypadku, gdy wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to dotacja taka nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 913/23; wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., I SA/Sz 235/18).

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są natomiast dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi natomiast są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.).

Udzielenie dotacji bez podstawy prawnej może dotyczyć sytuacji, gdy dotujący udziela dotacji bez odpowiedniego umocowania w przepisach prawnych. Może także tu wystąpić działanie beneficjenta dotacji wprowadzającego w błąd dotującego (np. co do posiadanego tytułu prawnego w stosunku do przedmiotu dotowania), co w konsekwencji wiąże się ostatecznie z udzieleniem przez dotującego dotacji bez podstawy prawnej, a zatem nienależnie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r.), dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:

– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967 i 2245) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle takiego brzmienia przepisu ustawodawca do wydatków bieżących, uznawanych za związane z działalnością szkoły i podlegające rozliczeniu z dotacji, uznał m.in. wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jednak pod warunkiem, że pełni ona funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Jednocześnie możliwość rozliczenia z dotacji wynagrodzenia dla osoby fizycznej będącej organem prowadzącym szkołę oraz jej dyrektorem została ograniczona kwotowo poprzez wprowadzenie limitu wydatków z tego tytułu w ujęciu rocznym.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, że w zakresie odnoszącym się do kwot wypłaconych A. K., dotację należało uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczaniem. Należy jeszcze raz podkreślić, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza, że zapłata ze środków pochodzących z dotacji następuje za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Kolegium nie kwestionowało faktu pełnienia funkcji dyrektora punktu przedszkolnego przez A. K. oraz nie negowało, że zakres jej obowiązków został określony w uchwale podjętej przez Spółkę i w statucie przedszkola; zostało to wyraźnie wyartykułowane przez organ odwoławczy na str. 10 decyzji. Nie może zatem być tak, że z jednej strony organ nie podważając zakresu obowiązków dyrektora oraz faktu ich wykonywania przez określoną osobę, stwierdza równocześnie, że otrzymywane przez nią wynagrodzenie nie jest związane z celami udzielonej dotacji. Skoro wypłata wynagrodzenia dyrektorowi placówki mieści się w katalogu wydatków, których finansowanie z dotacji jest dopuszczalne, to nie można jednocześnie twierdzić, że wypłata takiego wynagrodzenia jest niezgodna z celami, na które dotacja została udzielona. Taki stan rzeczy doprowadził do sytuacji wewnętrznej sprzeczności stanowiska zaprezentowanego w decyzji, albowiem pomimo nienegowania faktu pełnienia przez A. K. funkcji dyrektora punktu przedszkolnego, a zatem realizowania celu o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit aa u.f.z.o., organ stanął na stanowisku, że wypłata wynagrodzenia tej osobie w związku z realizacją tego celu stanowiła o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Za niezgodne z ustaleniami faktycznymi Sąd uznaje zawarte w decyzji stwierdzenie, że kwoty wypłacane A. K. nie stanowiły wynagrodzenia osoby fizycznej pełniącej funkcję dyrektora placówki, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit aa u.f.z.o. Faktem jest, że wynagrodzenie było wypłacane w oparciu o faktury wystawiane przez F. Nie można jednak twierdzić, że w takim przypadku wypłaty wynagrodzenia nie dokonywano na rzecz osoby fizycznej skoro A. K. w obrocie prawnym funkcjonowała właśnie jako osoba fizyczna, prowadząc działalność gospodarczą pod wskazaną firmą. Nie była to zatem wypłata wynagrodzenia na rzecz osoby prawnej czy jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, co byłoby sprzeczne z treścią wskazanego przepisu.

Kolegium, kwestionując rozliczenie wynagrodzenia dyrektora punktu przedszkolnego, w ramach przyznanej dotacji, wskazywało, że nie zostało ono należycie udokumentowane, nie można ustalić w jaki sposób było kształtowane, dlaczego ulegało podwyższeniu, a w uchwale Spółki o powierzeniu A. K. funkcji dyrektora nie określono wymiaru czasu pracy oraz określonego kwotowo wynagrodzenia.

Zgodzić należy się z tym, że istniały rozbieżności w wysokości wynagrodzenia wypłacanego w kolejnych miesiącach 2020 r., a znaczący wzrost wysokości tego wynagrodzenia wystąpił w miesiącu grudniu 2020 r. Jeżeli jednak, w ocenie organu były uzasadnione wątpliwości co do zasadności wypłaty wynagrodzenia w określonej wysokości, to istniała możliwość dokonania takiej weryfikacji, jak organ uczynił to w przypadku rozliczenia za usługi księgowe. Mogłoby to prowadzić do stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, a wzrost wydatków na wynagrodzenie nie był uzasadniony żadnymi okolicznościami, który usprawiedliwiałyby zaistnienie takiego stanu rzeczy. Organ nie był jednak z tej przyczyny uprawniony do stwierdzenia, że dotacja została wykorzystania niezgodnie z przeznaczaniem, skoro wypłata wynagrodzenia stanowiła realizację zadania, które może podlegać sfinansowaniu z udzielonej dotacji. Całkowite zakwestionowanie prawa do wypłaty wynagrodzenia w ramach przyznanej dotacji oznacza bowiem, że organ uznał niezgodność tego wydatku z realizacją celu, dla którego udzielono dotacji, a to nie pokrywa się z ustaleniami organu i wyciągniętymi przez organ wnioskami. Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że organ nie kwestionował pełnienia funkcji dyrektora ani tego, że zakres obowiązków A. K. został określony w uchwale Spółki i statucie punktu przedszkolnego.

Z poczynionymi przez organy ustaleniami nie jest przy tym zgodne twierdzenie, że wydatek w postaci wynagrodzenia nie był udokumentowany skoro wynikało ono z wystawianych przez A. K. faktur. Organ nie wyjaśnił przy tym, dlaczego taki sposób dokumentowania był dla organu niewystarczający i z jakiej przyczyny, przykładowa lista płac, byłaby bardziej wiarygodnym dokumentem potwierdzającym wypłatę wynagrodzenia niż sporządzona i wystawiona przez dyrektora faktura za wykonywaną pracę.

W piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.).

Z kolei w judykaturze zwraca się uwagę, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Podkreśla się także, że prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie decyzji musi spełniać wymóg przedstawienia przez organ logicznych, niewykluczających się wzajemnie wniosków i stwierdzeń, opartych na zgromadzonym i w całości rozpatrzonym materiale dowodowym.

W ocenie Sądu, ze wskazanych wcześniej przyczyn, rozstrzygnięcie Kolegium narusza te wymogi i nie wyjaśnia w sposób niebudzący wątpliwości tych przyczyn, które legły u podstaw pozbawienia Spółki prawa do rozliczenia, w ramach otrzymanej dotacji, wynagrodzenia wypłaconego na rzecz osoby pełniącej funkcję dyrektora punktu przedszkolnego. W części dotyczącej zakwestionowania i wypłaty wynagrodzenia rozstrzygnięcie jest niespójne i zawiera wzajemnie wykluczajcie się stwierdzenia. Organ pozbawia Spółkę uprawnienia do pokrycia wypłaconego wynagrodzenia dyrektora punktu przedszkolnego z otrzymanej dotacji w pełnej wysokości pomimo tego, że nie kwestionuje zarówno wykonywania funkcji dyrektora przez A. K. jak i samej zasady, że tego rodzaju wynagrodzenie może podlegać wypłacie ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że we wskazanym zakresie decyzja narusza parwo co uzasadniało jej uchylenie.

Sąd potwierdza natomiast prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim ograniczono wysokość należności, podlegającej pokryciu z udzielonej dotacji oświatowej, za należności wypłacone przez Spółkę za usługi księgowo-płacowe.

Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, zanegowało możliwość wypłaty w pełnej wysokości należności za wykonywane na rzecz Spółki usługi księgowo-płacowe związane z obsługą placówki przedszkolnej, stojąc na stanowisku, że w znaczący sposób odbiegały one od rynkowych kosztów tego typu usług. Sąd zgadza się z takim zapatrywaniem organów, jak również za prawidłowy uznaje sposób wyliczenia kwoty, która z tego tytułu podlegała rozliczeniu w ramach przyznanej dotacji oświatowej.

W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy rozliczenie ma swoje racjonalne uzasadnienie i nie zostało oparte na dowolnie zebranych dowodach. O rzetelności przeprowadzonej weryfikacji wysokości tych kosztów świadczy choćby to, że dla potrzeb wyliczenia wysokości wydatków na usługi księgowe, organ, jako materiał porównawczy, uwzględnił wydatki ponoszone przez inne placówki przedszkolne, funkcjonujące na obszarze właściwości tej samej gminy. Wykazano przy tym na nieracjonalność ponoszenia wydatków w deklarowanej przez Spółkę wysokości, biorąc pod uwagę ilość dzieci znajdujących się w placówce przedszkolnej i średnią ilość dokumentów księgowych wytwarzanych w kontrolowanym okresie. Jak wynika z tabelarycznego zestwienia na str. 12 zaskarżonej decyzji, inne placówki na terenie Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański, przy znacznie większej liczbie dzieci w placówce (średniomiesięcznie), przy wytworzeniu znacznie większej ilości dokumentów księgowych ujętych w rocznych sprawozdaniach, ponosiły kilkukrotnie niższe koszty obsługi księgowo płacowej niż te, których wypłaty z dotacji domagała się Spółka.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych musi uwzględniać treść art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby bowiem do przyjęcia kuriozalnego stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, w których nakłady przynoszą minimalne efekty (por wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2023 r. III SA/Wr 621/21).

Dotacje przeznaczone na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są zatem do ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II GSK 1769/14, z 19 marca 2014 r., II GSK 1858/12). Z tych właśnie powodów dotacje oświatowe podlegają szczególnym zasadom rozliczania.

Organ uprawniony jest zatem do weryfikowania celowości i zasadności ponoszenia wydatków w określonej wysokości, które następnie są rozliczane w ramach przyznanych środków publicznych (dotacji oświatowej). Organ jest umocowany do tego, aby w sytuacjach budzących wątpliwości przeprowadzić weryfikację kosztów ponoszonych przez podmiot korzystający z dotacji, a w razie stwierdzenia, że poniesione wydatki miały charakter nieracjonalny, niecelowy, odbiegający w istotny sposób od średnich cen rynkowych, orzec o obowiązku zwrotu części dotacji, jako pobranej w nadmiernej wysokości, wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Nie można oczywiście negować prawa strony do wykazania, że jako podmiot dotowany poniósł wyższe wydatki niż typowe, uśrednione. Powyższe wymaga jednak wykazania przez podmiot korzystający ze środków publicznych, że te wyższe wydatki miały swoje racjonale uzasadnienie w określonym stanie faktycznym.

Należy zauważyć, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. To jej obowiązkiem jest wykazanie, że wydatki poniesione w określonej wysokości znajdują odzwierciedlenie w potrzebie realizacji celów, na które dotacja została udzielona. Brak oferowanych przez stronę jednoznacznych dowodów wskazujących na to, że wyższe wydatki mają swoje racjonalne uzasadnienie jest równoznaczne z niewykazaniem swoich racji przez beneficjenta dotacji. Konsekwencją nieprzedłożenia przez podmiot kontrolowany dowodów niezbędnych dla rozliczenia udzielonej dotacji, może być uznanie, że określone wydatki zostaną uznane za nieudokumentowane, co będzie jednoznaczne z oceną, że w tej części datacja została uznana za pobraną w nadmiernej wysokości.

We wskazanym zakresie Sąd uznał, że wydana decyzja spełnia wymogi o jakich mowa w art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ działał w granicach prawa, a w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał podstawy faktyczne i prawne takiego rozstrzygnięcia, które uzasadniało orzeczenie o obowiązku zwrotu części udzielonej dotacji. Wnioski organu są logiczne, nie noszą cech dowolności i zostały oparte na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym.

Sąd poddał kontroli zaskarżoną decyzję również w części, w jakiej strona nie formułowa wobec niej żadnych zarzutów i uznał, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni stanowisko zaprezentowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r. poz. 935) – dalej jako p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a.